TA - AC.2000.0091 - 2002-07-03 - ISR INJECTOBOHR SA c/Penthaz

1.

Interjeté dans le délai et les formes prescrits par l'article 31 LJPA, le présent recours est recevable. Il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

D'entrée de cause, on doit se demander si la recourante peut encore remettre en question le refus d'autoriser l'aménagement d'un second appartement dans le bâtiment sis sur la parcelle no 533.

a) Le permis de construire que la recourante a obtenu le 21 novembre 1994 porte sur l'aménagement d'un seul appartement. Le permis d'habiter, qui a été délivré le 2 mai 1995, rappelle expressément les conditions figurant dans le permis de construire, tout en précisant que la municipalité se réservait le droit d'en contrôler le respect. Le 16 novembre 1999, l'autorité intimée a encore refusé une demande visant à permettre la location des locaux attenant à ceux qui étaient occupés par le concierge. Aucune de ces décisions n'a été contestée par la recourante.

b) Dès qu'une décision n'est plus susceptible de recours ordinaire, notamment lorsque le délai de recours est échu sans avoir été utilisé, elle est définitive: elle bénéficie de la force de chose décidée (Moor, Droit administratif, vol II, Berne 1991, no 2.4.1, p. 214; Knapp, Précis de droit administratif, Bâle 1991, no 1116, p. 248). Il ne semble pas a priori qu'il y ait lieu de permettre en droit administratif - plus que dans les autres matières du droit - que les mêmes autorités puissent être saisies à nouveau, sur la base des mêmes faits, de la même question litigieuse et des mêmes conclusions par les mêmes personnes invoquant les mêmes moyens juridiques (Knapp, op. cit., no 1122, p. 249). En règle général, le principe de l'autorité de la chose décidée n'est cependant pas admis en droit administratif, à tout le moins pour certaines décisions prises en première instance (Moor, op. cit., no 2.4.1, p. 214). Une telle décision pourra faire l'objet d'une demande de réexamen par l'autorité administrative qui a pris la décision de base; il en ira ainsi notamment lorsque les faits sur lesquels elle repose sont incomplets ou inexacts et surtout lorsque les circonstances de fait ou de droit pertinentes se sont modifiées (Knapp, op. cit., no 1781, p. 374).

c) En l'espèce, il est douteux que la situation se soit modifiée par rapport à l'époque où l'autorité a été amenée à statuer sur la requête de la recourante. Les déprédations invoquées à l'appui du présent recours sont antérieures au 16 novembre 1999; elles ne constituent dès lors pas des faits nouveaux, qui justifieraient l'ouverture d'une procédure de réexamen. La recourante s'est d'ailleurs abstenue de faire valoir ce moyen; à juste titre.

Cela étant, on voit mal quels motifs la recourante pourrait invoquer pour se soustraire à la force et à l'autorité de chose décidée dont sont revêtues les décisions rendues à son endroit par l'autorité intimée. Quoi qu'il en soit, point n'est besoin d'approfondir cette question: le recours doit de toute manière être rejeté pour les motifs qui vont être exposés ci-après.

3.

La parcelle litigieuse est colloquée en zone artisanale, que l'art. 34 al. 1er du règlement communal réserve aux établissements industriels, aux fabriques et aux entreprises artisanales. Des logements et des locaux administratifs peuvent néanmoins être admis s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ou fonctionnelle jugée valable par la municipalité (art. 35 du règlement). Cela étant, il convient de se demander quelle est la portée de la réglementation communale sur la parcelle litigieuse.

a) En vertu de l'art. 22 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente, celle-ci étant délivrée si le projet est conforme à l'affectation de la zone. Cette disposition s'applique à toutes les zones, donc aussi bien aux secteurs qui sont en zone à bâtir que hors zone à bâtir (v. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, Lausanne, 2002, no 4.1 ad art. 22 LAT, p. 38). A l'intérieur des zones à bâtir, les exceptions ou les dérogations sont régies par le droit cantonal (art. 23 LAT).

L'art. 6 al. 2 LATC prescrit que l'Etat et les communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers que dans les limites autorisées par la loi, les règlements et les plans. En d'autres termes, celles-ci sont soumises à la réserve de la loi. L'octroi d'une dérogation suppose une situation exceptionnelle et ne saurait devenir la règle, à défaut de quoi l'autorité compétente pour délivrer des permis de construire se substituerait au législateur cantonal ou communal par le biais de sa pratique dérogatoire (ATF 112 Ib 51 cons. 5). En revanche, les dispositions exceptionnelles ne doivent pas être nécessairement interprétées de manière restrictive, mais selon les méthodes d'interprétation ordinaires (Bonnard et al., op. cit., no 2.2, ad art. 6 LATC, p. 116). Il se pourrait en effet qu'une dérogation importante se révèle indispensable pour atténuer ou même pour éviter les rigueurs qu'entraînerait l'application de la réglementation ordinaire (voir notamment ATF 118 Ia 175 consid. 2d). Mais, dans tous les cas, une dérogation doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci. Elle implique une pesée entre les intérêts publics et privés au respect des dispositions dont il s'agirait de s'écarter et les intérêts du propriétaire privé requérant l'octroi d'une dérogation; étant précisé que des raisons purement économiques ou l'intention d'atteindre la meilleure solution architecturale ou encore une utilisation optimale du terrain ne suffisent pas à elles seules à conduire à l'octroi d'une dérogation (voir notamment A. Macheret, "La dérogation en droit public de la construction. Règle ou exception ?" in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 557 et ss; B. Bovay, "Le permis de construire en droit vaudois", Lausanne 1988, p. 189 et ss, spéc. p. 193 s.; Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois de la construction, in RDAF 1991, p. 415); voir aussi TA, arrêt AC 99/0085 du 2 mai 2000 consid. 9b).

L'art. 85 LATC, qui découle de la novelle du 14 décembre 1995, permet à la municipalité d'accorder des dérogations dans la mesure où toutefois le règlement communal le prévoit et pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient; enfin, l'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants de tiers (v. au surplus, BGC novembre 1995, p. 2706 et ss, not. 2712). Cette disposition institue ainsi un régime général pour l'octroi de dérogations par l'autorité communale. Elle paraît répéter les principes très généraux que la doctrine a dégagés pour tenter de guider les autorités amenées à délivrer des dérogations ou des autorisations exceptionnelles. L'autorité n'est pas tenue d'accorder la dérogation; elle dispose à cet égard d'un certain pouvoir d'appréciation (v. ATF 99 Ia 471 cons. 3a; cf. en outre, Grisel, op. cit., vol. I, p. 413). L'octroi de la dérogation doit cependant respecter les buts visés par la loi ou à tout le moins les objectifs recherchés par celle-ci (v. ATF non publié du 10 novembre 1999, P. et consorts c/ TA VD et Rougemont, du 10 novembre 1999, cons. 3a; cf. Alexander Ruch, in Commentaire de la LAT, Zurich 1999, ad art. 23, n° 11; références citées). La dérogation ne peut ainsi porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances.

Quant à la novelle du 4 février 1998, elle a introduit une disposition supplémentaire relative aux dérogations à l'art. 47 al. 3 LATC. Celle-ci distingue tout d'abord les règles visées à l'art. 47 al. 1, qui ne sont pas susceptibles de dérogations, de celles de l'al. 2, qui le sont.

Cependant, la dérogation ici en cause a trait apparemment à l'affectation de la zone, de sorte qu'elle n'est pas visée par l'al. 2. On laissera au surplus ouverte la question de la portée de l'art. 47 al. 3 LATC au cas d'espèce, le litige pouvant être tranché sur une autre base.

b) Selon l'art. 36 LJPA, le pouvoir d'examen du Tribunal administratif s'étend à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (lit. a), à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents (lit. b), ainsi qu'à l'inopportunité si la loi spéciale le prévoit (lit. c). Cette dernière hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce.

Selon la jurisprudence du Tribunal administratif, si la disposition dérogatoire est une "Kannvorschrift", autrement dit, qu'elle implique l'existence d'un pouvoir d'appréciation, l'autorité de recours est fondée, en cas de refus de la dérogation, à ne sanctionner qu'un abus ou un excès dans l'exercice par la municipalité de son pouvoir d'appréciation (RDAF 1997 I 232).

Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment P. Moor, Droit administratif, vol I, Berne 1994, no 4.3.2.3; A. Grisel, Traité de droit administratif, 1984, vol. I, p. 333). L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas : l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer); mais elle peut également être comprise plus largement, soit dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits ou principes constitutionnels (voir notamment TA, arrêts AC 97/0054 du 22 décembre 1997, AC 99/0199 du 26 mai 2000, AC 99/0047 du 29 août 2000 et AC 99/0172 du 16 novembre 2000).

c) Comme toute décision créant des droits ou des obligations, un permis de construire peut être affecté de diverses modalités (terme, condition, charge), fixées dans des clauses accessoires (v. Bovay, op. cit., p. 182 ss). Ce régime demeure toutefois soumis au principe de la légalité; une autorité ne peut ainsi pas joindre à sa décision des clauses accessoires que la loi ne prévoit pas (Moor, op. cit., p. 47 et 50; ZBl 1981, p. 165). Lorsque la charge a pour but de préciser le contenu de l'obligation principale telle qu'elle est posée par la loi, il n'est cependant pas nécessaire que la base légale soit explicite (Moor, p. 50, réf. citées). Depuis l'entrée en vigueur, le 17 janvier 1996, de l'art. 85 al. 2 LATC dans sa nouvelle teneur, la municipalité peut également assortir le permis de construire de conditions et de charges particulières lorsqu'elle octroie une dérogation. La décision de la municipalité doit à cet égard obéir à deux principes. Les conditions auxquelles l'octroi d'une autorisation est soumis doivent tout d'abord être conformes au principe de proportionnalité (v. arrêts AC 99/196 du 7 février 2000 et 97/139 du 18 décembre 1998). Ce dernier se concrétise essentiellement de deux façons: l'autorité ne saurait couvrir par des clauses accessoires des vices trop graves dont est affecté le projet; de même, elle ne saurait assortir le permis de conditions manifestement irréalisables ou disproportionnées par rapport au projet initial (Bovay, ibid., références citées). Par ailleurs, conditions et charges doivent présenter un rapport de connexité relativement étroit avec le projet (ibid., références citées).

d) Dans le cas d'espèce, la zone dans laquelle se trouve la parcelle de la recourante est destinée aux établissements industriels, aux fabriques, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui ne portent pas préjudice au voisinage et qui ne compromettent pas le caractère des lieux (art. 34 du règlement communal). Les logements et les locaux administratifs seront admis s'ils sont nécessités par une obligation de gardiennage ou fonctionnelle jugée valable par la municipalité (art. 35 du règlement communal).

aa) On doit donc reconnaître que le régime auquel est soumise la zone artisanale exclut par principe l'aménagement de locaux administratifs. Conformément à la teneur de l'art. 35 du règlement, une dérogation est subordonnée à l'existence d'une obligation fonctionnelle reconnue par l'autorité communale. Cela étant, force est de constater que le bâtiment ECA no 472 déroge à la destination de la zone. Il n'y a cependant pas lieu d'examiner le bien-fondé de l'autorisation délivrée en son temps par l'autorité intimée, celle-ci n'étant pas litigieuse. S'agissant de la transformation des locaux en logement, la recourante ne conteste pas qu'elle a déjà obtenu l'autorisation d'aménager un appartement au 1er étage de son bâtiment administratif actuellement occupé par un concierge. La nécessité d'assurer le gardiennage des installations est ainsi garantie de manière satisfaisante. On ne voit dès lors pas les raisons pour lesquelles il y aurait lieu de lui permettre de créer un second logement. La décision de l'autorité intimée tient judicieusement compte des critères posés par l'art. 35 du règlement communal; elle répond manifestement à la nécessité d'assurer le respect de la réglementation communale. Force est dès lors de constater que l'autorité a agi dans le respect des attributions qui lui sont conférées. La pesée des intérêts à laquelle elle s'est livrée tient compte de manière adéquate des intérêts privés de la recourante et de l'intérêt public au respect des règles en matière d'aménagement du territoire.

bb) S'agissant de la prise en considération des intérêts privés de la recourante, cette dernière fait valoir que l'autorisation requise n'est pas liée à la recherche d'un avantage économique, mais serait dictée par des impératifs de sécurité. A l'appui de son argumentation, elle a produit copie de deux décisions de non-lieu rendues par le juge d'instruction à la suite de déprédations dont elle a été victime. Pourtant, à la lecture du courrier adressé à l'autorité intimée le 10 novembre 1999, on remarque d'emblée que la recourante cherchait à occuper des locaux qui étaient toujours restés libres et qu'il était difficile de louer comme surface administrative. A la lumière de ces éléments, la recourante est malvenue de prétendre qu'elle n'entend pas tirer un avantage économique de la situation. Même en admettant l'existence d'un intérêt privé de la recourante à la sécurité des lieux, force est de constater que le premier appartement est déjà occupé par un concierge qui - par définition - a pour mission de garder l'immeuble. Les intérêts de la recourante sont ainsi préservés de manière adéquate, sans qu'il soit besoin de créer un second logement.

4.

La recourante fait valoir que l'autorité intimée n'est pas fondée à ordonner la mesure litigieuse en application du principe de la proportionnalité. Elle est d'avis qu'il lui aurait été possible de limiter l'occupation des locaux litigieux à l'un de ses employés, seule la location à des tiers demeurant exclue.

a) Le principe de la proportionnalité ne s'applique pas seulement au domaine des libertés publiques, mais à toutes les activités de l'Etat (art. 5 al. 2 Cst.). Il permet au juge de structurer juridiquement le champ de liberté d'appréciation laissé à l'administration et, partant, de limiter tout exercice du pouvoir étatique (Moor, op. cit., § 5.2.1.1, p. 351; Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 217, p. 109). En vertu de ce principe, il doit exister un rapport raisonnable entre le but d'intérêt public visé, le moyen choisi pour l'atteindre et la liberté visée (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 217, p. 109). Le Tribunal fédéral et la doctrine le décomposent en trois règles distinctes et complémentaires, à savoir celle de l'aptitude, celle de la nécessité et celle de la proportionnalité au sens étroit (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 220, p. 110; Moor, op. cit., § 5.2.1.2, p. 351).

Selon la règle d'aptitude, le moyen choisi doit être propre à atteindre le but visé; s'il n'est pas approprié, c'est qu'il vise un but autre que celui qui est affiché. En d'autres termes, il faut que le moyen mis en oeuvre par l'autorité puisse effectivement permettre de réaliser l'objectif d'intérêt public que l'autorité s'est fixé (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 220, p. 110; Moor, op. cit., § 5.2.1.2, p. 351). La règle de nécessité exige qu'entre plusieurs moyens soit choisi celui qui porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés. S'il en existe un autre qui permettrait d'éviter l'atteinte à la liberté ou d'en diminuer l'intensité, la règle de la nécessité sera violée (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 223, p. 111; Moor, op. cit., § 5.2.1.2, p. 352). La règle de la proportionnalité au sens étroit met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (Moor, op. cit., § 5.2.1.2, pp. 352-353). Pour évaluer la gravité de la restriction, le juge procédera à une pesée des intérêts en présence (Auer/Malinverni/Hottelier, op. cit., § 225, p. 112).

b) Les arguments de la recourante ne résistent pas à l'examen. Du courrier qu'elle a adressé à l'autorité intimée le 10 novembre 1999, il apparaît en effet que le premier étage de l'immeuble avait déjà été aménagé de manière à pouvoir loger un concierge. Les autorisations qui lui ont été délivrées à cet effet en novembre 1994 (permis de construire) et mai 1995 (permis d'habiter) dérogeaient à l'interdiction de principe découlant de l'article 34 du règlement. En autorisant l'aménagement d'un tel logement en zone artisanale, l'autorité intimée à fait application de l'article 35 du règlement. Ce faisant, elle s'est déjà livrée à une pesée des intérêts en présence sous l'angle du principe de la proportionnalité, puisqu'elle appliquait une clause dérogatoire. Elle a autorisé en effet la présence d'une personne chargée du gardiennage alors que la zone artisanale est d'ordinaire réservée aux établissements industriels, aux fabriques et aux entreprises artisanales. Sa décision est en tout point conforme à la règle de nécessité, selon laquelle il y a lieu de choisir le moyen qui, tout en atteignant le but visé, porte l'atteinte la moins grave aux intérêts privés (v. Moor, Droit administratif, Vol. I, Berne 1994, no 5.2.1.2, p. 420).

5.

L'art. 105 LATC prévoit que la municipalité, à son défaut le département, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Il s'agit ici de déterminer si l'ordre de démolition et de remise en état des lieux dont est recours doit être confirmé.

L'ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L'autorité doit certes renoncer à une telle mesure à certaines conditions, notamment si les dérogations à la règle sont mineures et si l'intéressé pouvait de bonne foi se croire autorisé à agir (ATF 111 Ib 221; 108 Ia 216; 104 Ib 303). Mais le principe reste que celui qui place l'autorité devant le fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle accorde plus d'importance à la nécessité de rétablir une situation conforme au droit (et aux intérêts des autres propriétaires concernés) que des inconvénients qui en découlent pour le constructeur (ATF 108 Ia 218). Le Tribunal administratif se montre strict à cet égard et confirme en principe les ordres de remise en état (AC 96/123 du 21 septembre 1996, AC 97/007 du 30 mai 1997, AC 97/205 du 22 septembre 1998 et AC 98/142 du 23 novembre 1998; AC 02/008 du 6 juin 2002), ne renonçant à cette sévérité que lorsqu'il est possible de remédier aux irrégularités (AC 96/206 du 15 mai 1998 et AC 99/0007 du 28 avril 1999; AC 02/008 du 6 juin 2002).

En l'espèce, la pesée des intérêts en présence ne permet pas de déroger au principe. Comme cela a été relevé ci-dessus, les aménagements litigieux ont été construits au mépris des décisions rendues par la municipalité. Il est de plus constant qu'ils ne peuvent pas être régularisés. Par ailleurs, la recourante ne peut se prévaloir de sa bonne foi, dans la mesure où ni elle-même ni les personnes qu'elle a chargé de réaliser son projet ne pouvaient ignorer que les modifications apportées au bâtiment nécessitaient l'approbation de l'autorité, à tout le moins. Il reste encore à mentionner que le coût prévisible de la remise en état n'est pas de nature à causer un dommage financier inacceptable. Enfin, force est d'admettre que l'intérêt de la recourante, dont l'appartement tend à satisfaire des besoins de nature essentiellement économique, cède le pas devant l'intérêt public à appliquer, au plus près de ses buts, la réglementation sur l'aménagement du territoire (sur tous ces points, voir notamment AC 99/0106 du 28 octobre 1999).

6.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision de l'autorité communale confirmée. Pour tenir compte des intérêts en présence, il convient d'accorder à la recourante un nouveau délai pour faire évacuer l'appartement litigieux; en l'espèce, un répit de trois mois paraît adéquat.

Un émolument judiciaire fixé à 2'500 francs, est mis à la charge de la recourante qui succombe. Il n'y a pas lieu à l'allocation de dépens (art. 55 LJPA).