TA - AC.2000.0106 - 2002-04-03 - DINF c/Ecublens

1.

L'art. 104a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC) habilite expressément le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (aujourd'hui Département des infrastructures) à recourir dans les délais légaux contre une décision accordant un permis de construire.

Déposé dans les vingt jours suivant la communication de la décision attaquée, le recours est intervenu en temps utile (art. 31 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives [LJPA]). Il est au surplus recevable en la forme.

2.

Préliminairement le recourant soutient que la municipalité n'était plus en droit de délivrer un permis de construire plus de deux ans après l'enquête publique. Il prétend fonder cette argumentation sur l'art. 114 LATC, qui impose à la municipalité un délai de trente jours pour statuer sur la demande de permis de construire (sous réserve qu'il soit conforme aux prescriptions et accompagné des pièces requises), ainsi que sur l'art. 118 LATC, qui prévoit que le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. S'il admet "que le non-respect, pour une durée limitée, du délai de trente jours institué par l'art. 114 LATC ne rend pas une décision municipale annulable de ce seul fait", il considère qu'en différant plus longuement sa décision, la municipalité "élude (...) artificiellement les dispositions de l'art. 118 LATC, au mépris de la sécurité du droit des tiers". Ce raisonnement ne résiste pas à l'examen :

Ainsi que la Commission cantonale de recours en matière de constructions l'avait déjà jugé pour les dispositions de la loi du 5 février 1941 correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel article 114 LATC (RDAF 1985, p. 498), le délai de trente jours dans lequel la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire est une simple prescription d'ordre édictée dans l'intérêt du requérant au permis (TA, arrêt AC 91/0098 du 2 février 1993). Son non-respect n'affecte pas la validité du permis de construire (Benoît Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 122). Il a pour seule conséquence de permettre au requérant de s'adresser au Département des infrastructures pour qu'il fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour rendre sa décision, à défaut de quoi le département statue lui-même dans les vingt jours qui suivent (v. art. 114 al. 4 LATC). L'idée que, comme le permis, la demande de permis se périmerait après deux ans, ne peut pas non plus être déduite d'une application analogique de l'art. 118 LATC. Cette disposition tend à éviter que l'autorité demeure indéfiniment liée par le permis, alors même que la situation - juridique ou de fait - se serait sensiblement modifiée depuis sa délivrance. Elle oblige à renouveler la procédure d'autorisation, afin de s'assurer, dans l'intérêt public, que le projet non réalisé est toujours conforme à la réglementation (qui peut avoir changé). Cette préoccupation n'a pas cours s'agissant du délai qui peut séparer la fin de l'enquête publique du moment où l'autorisation est octroyée : l'autorité appliquera en effet les règles en vigueur au moment où elle statue (à moins que son retard n'apparaisse contraire au principe de la bonne foi). Le Tribunal administratif a par ailleurs jugé, à propos de l'adoption des plans d'affectation, que la loi ne prévoyait pas la caducité de l'enquête publique si le plan n'était pas adopté dans un certain délai, et qu'une telle règle ne saurait être introduite par voie jurisprudentielle, même si les arguments en sa faveur (modification au fil du temps du cercle des personnes concernées et du contexte dans lequel s'insère le projet) ne sont pas dépourvus de toute pertinence. On peut en dire autant de l'enquête publique concernant un projet de construction dont l'autorisation tarde à être délivrée.

3.

a) Le projet litigieux est prévu en zone industrielle B du plan général d'affectation approuvé par le Département des infrastructures le 28 mai 1999. Selon l'art. 46 du règlement relatif audit plan, cette zone "est destinée aux établissements industriels, fabriques, entrepôts, bâtiments administratifs et commerciaux, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui ne portent pas préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) et qui ne compromettent pas le caractère des lieux". La réglementation précédemment en vigueur (règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 13 novembre 1962) réservait la zone industrielle "aux établissements industriels, fabriques entrepôts, garages-ateliers ou industriels, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui entraîneraient dans d'autres zones des inconvénients pour le voisinage" (zone industrielle A) ou "aux établissements industriels, fabriques, ainsi qu'aux entreprises artisanales qui ne portent pas préjudice au voisinage (bruit, odeurs, fumées, dangers, etc.) ou qui ne compromettent pas le caractère des lieux" (zones industrielles B et C). Le droit d'implanter des bâtiments administratifs et commerciaux dans les zones industrielles d'Ecublens a donc été consacré récemment, même si la modification de la réglementation ne faisait qu'entériner une situation déjà admise dans les faits.

Le recourant ne prétend pas que le projet de centre commercial contreviendrait de quelque façon à la réglementation communale, qui permet désormais de construire des bâtiments administratifs et commerciaux dans les zones industrielles. Il considère toutefois que cette réglementation ne permet pas d'admettre "sans autre mesure de planification" des centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m². Selon lui, l'art. 47 al. 2 ch. 11 LATC exige que les impacts de tels centres commerciaux soient préalablement définis "par un indice de génération de trafic ou par un plan d'affectation spécifique".

b) L'art. 47 LATC a été modifié par la loi du 4 février 1998, entrée en vigueur le 8 avril 1998. Avant cette révision, il était ainsi libellé, s'agissant des centres commerciaux :

"Objet des plans et des règlements

Art. 47. - Sous réserve des dispositions spéciales et des règlements cantonaux, les plans et les règlements d'affectation peuvent fixer les prescriptions relatives :

(...)

m) Aux centres commerciaux dont la surface de vente excède deux mille mètres carrés et qui ne peuvent être construits que moyennant plan de quartier, le propriétaire assumant la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements;

(...)"

Dans sa teneur actuelle, l'art. 47 dispose ce qui suit :

Objet des plans et des règlements

Art. 47. - Sous réserve des dispositions spéciales des lois et des règlements cantonaux, les plans et les règlements d'affectation fixent les prescriptions relatives à l'affectation des zones et au degré de sensibilité au bruit, ainsi qu'à la mesure de l'utilisation du sol. La mesure de l'utilisation du sol s'exprime par le coefficient d'utilisation du sol, ou par le coefficient de masse, ou par la référence aux volumes construits ou à la génération de trafic, ou par toute autre disposition permettant de la déterminer.

Ils peuvent contenir des dispositions relatives notamment :

(...)

11.

aux centres commerciaux dont la surface de vente excède deux mille mètres carrés et dont les impacts doivent être définis par un indice de génération de trafic ou, à défaut, par un plan d'affectation spécifique, le propriétaire assumant la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction ainsi que par l'entretien de ces équipements;

(...)"

Selon le département l'art. 47 al. 2 ch. 11 instituerait donc directement, en vertu du droit cantonal, l'obligation de soumettre la construction d'un centre commercial comportant plus de 2'000 m² de surface de vente à l'adoption préalable d'un indice de génération de trafic ou d'un plan partiel d'affectation. Pour la municipalité et la constructrice, cette disposition figure au contraire parmi celles que les communes sont libres d'introduire ou non dans leurs plans et règlements d'affectation, et ce n'est que si elles choisissent d'édicter des normes relatives aux centres commerciaux que celles-ci doivent alors prévoir un indice de génération de trafic ou, à défaut, un plan d'affectation spécifique.

c) Le Tribunal administratif a rendu en la matière deux arrêts contradictoires, consacrant successivement chacune de ces interprétations. Dans un arrêt du 6 juillet 1995 (AC 94/0264, consid. 3b, p. 5-6) il s'exprimait en ces termes : "En vérité, la systématique de l'art. 47 LATC n'apparaît pas des plus cohérentes : alors que le but essentiel de la disposition précitée semble être de confier aux autorités locales la possibilité de légiférer dans une série de domaines, la lettre m introduit abruptement une "Mussvorschrift" formulée qui plus est de façon malhabile. Mais aucun doute n'est permis sur le sens de l'art. 47 lit. m LATC : lorsque comme en l'espèce il n'existe aucune réglementation de rang cantonal [sic], la construction de tout centre commercial de plus de 2'000 m² de surface de vente doit obligatoirement être précédée d'un plan de quartier." Inversement, dans un obiter dictum de l'arrêt AC 98/0045 du 24 novembre 1998 (consid. 3a, p. 18) on peut lire : "Certes, l'art. 34 bis RCATC [règlement sur les constructions et l'aménagement du territoire de la Commune de Crissier] subordonne à l'élaboration d'un plan de quartier la construction de centres commerciaux d'une surface supérieure à 2'000 m². Le législateur communal a ainsi fait usage de la compétence que lui confère l'art. 47 lit. m LATC (dans sa teneur antérieure au 1er avril 1998, partiellement amendée dans le nouvel art. 47 al. 2 ch. 11 LATC; on relèvera d'ailleurs, toujours en passant mais contrairement à ce qu'a retenu le Tribunal fédéral dans les ATF 120 Ib 436 p. 451 et 124 II 272 p. 283, que l'exigence d'un plan de quartier n'est pas d'emblée applicable à tout centre commercial dans le canton, mais nécessite une disposition communale expresse, telle que précisément l'art. 34bis RCATC)".

d) La longue énumération par l'art. 47 LATC des points sur lesquels peuvent porter les plans et les règlements d'affectation communaux répond au souci de donner une base légale claire et précise aux restrictions que lesdits plans et règlements peuvent apporter à la garantie de la propriété. Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, qui contenait une disposition analogue (art. 25), mais moins détaillée, le Tribunal fédéral avait en effet jugé que l'adoption par une commune d'une zone destinée à maintenir le tracé des pistes de ski, grevée d'une interdiction de construire, était dépourvue de base légale en droit vaudois (ATF 89 I 103); de même pour la création d'une zone de bâtiments d'utilité publique (ATF 92 I 284). La loi a été complétée en conséquence (modification du 16 mai 1967, RLV 1967 p. 111). L'art. 47 LATC a repris en substance l'art. 25 de la loi du 5 février 1941, en le complétant encore, notamment à sa lettre m concernant les centres commerciaux. La formulation choisie (... les plans et les règlements d'affectation peuvent fixer des prescriptions relatives ...) peut faire penser que l'art. 47 LATC, dans sa teneur initiale, constituait un ensemble de "Kannvorschriften" (A. Bonnard et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 3ème éd., n. 2 ad art. 47 LATC). Il n'en demeure pas moins que les plans et les règlements d'affectation que les communes étaient déjà tenues d'établir (art. 2 et 35 LAT; art. 45 al. 1er et 133 LATC) devaient nécessairement fixer des prescriptions relatives aux zones (art. 47 let. a), ainsi qu'aux conditions de construction (let. i).

Dans sa nouvelle teneur, l'art. 47 LATC distingue le contenu minimum des plans et règlements d'affectation (al. 1er) des autres règles qu'ils peuvent contenir (al. 2). Selon l'exposé des motifs, l'alinéa 1er "détermine les prescriptions que doivent impérativement contenir les règlements d'affectation. (...) L'alinéa 2 énonce d'autres dispositions relativement impératives que les règlements peuvent également contenir. La liste est exemplative" (BGC, janvier 1998, p. 7216). Ces indications ne suffisent toutefois pas à lever l'ambiguïté du chiffre 11 de l'art. 47 al. 2 : s'il paraît clair que les communes ne sont pas tenues d'adopter des règles spéciales concernant les centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m², il ne s'ensuit pas nécessairement que, si elles renoncent à le faire (ce qui est fréquent), lesdits centres échappent aux contraintes prévues par le reste de la disposition. Il n'est pas contradictoire de considérer au contraire que les impacts des centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m² doivent dans tous les cas, en vertu du droit cantonal, être définis par un indice de génération de trafic ou, à défaut, par un plan d'affectation spécifique et qu'ils peuvent, en outre, faire l'objet de prescriptions complémentaires, si la réglementation communale le prévoit. En d'autres termes l'art. 47 al. 2 ch. 11 LATC contient bien une norme attributive de compétence, mais on peut la comprendre soit comme assortie d'injonctions au législateur communal s'il fait usage de cette compétence, soit comme doublée d'une réglementation minimum directement applicable.

e) La seule analyse grammaticale ne permet pas de donner la préférence à l'une ou l'autre de ces interprétations. En revanche les travaux préparatoires montrent clairement que le législateur avait en vue la seconde : selon l'exposé des motifs accompagnant le projet de loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC), "Les mesures d'aménagement et de police des constructions que la commune peut prendre sont énumérées à l'art. 46 [du projet, devenu l'art. 47 de la loi] qui reprend dans les grandes lignes l'art. 25 de la LCAT, qu'il complète notamment sur les points suivants : [...], surface de vente de plus de 2'000 m², qui nécessitent un plan de quartier. Cette dernière mesure permettra un aménagement et un équipement rationnels en fonction des besoins (v. RO 102 Ia 104)" (BGC, novembre 1985, p. 366). L'arrêt auquel on faisait ici référence confirmait la constitutionnalité d'un décret du Grand Conseil de Bâle-Campagne subordonnant notamment à l'existence d'un plan de quartier l'autorisation de construire un centre commercial de plus de 1'000 m² de surface utile. Le rapport de la commission du Grand Conseil chargée d'examiner le projet de LATC est encore plus clair. On peut y lire, à propos de l'art. 46 let. m du projet, "... cet article comporte la possibilité de prévoir des règles spéciales pour les centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m². Selon le projet qui nous est soumis, de telles surfaces de vente ne peuvent d'ailleurs être construites que moyennant plan de quartier, le propriétaire assumant la totalité des frais des équipements publics et privés nécessités par la construction. Il en supporte aussi l'entretien. La commission ne peut que se rallier à cette disposition tant il est vrai que l'implantation de grands centres commerciaux soulève des problèmes particuliers notamment en relation avec le réseau routier." (BGC, novembre 1985, p. 475).

On peut certes regretter que la volonté du législateur n'ait pas trouvé une formulation plus explicite : l'exigence préalable d'un plan de quartier ou d'un indice de génération de trafic pour la construction de centres commerciaux de plus de 2'000 m² aurait mérité une disposition spécifique, plutôt que d'être glissée dans une énumération d'objets que les communes ont la faculté de réglementer ou non. Cette volonté résulte néanmoins clairement des travaux préparatoires, et c'est à juste titre que le Tribunal fédéral a considéré que l'exigence préalable d'un plan de quartier (ou, aujourd'hui, de l'adoption d'un indice de génération de trafic) résultait dans le canton de Vaud d'une prescription du droit cantonal de l'aménagement du territoire, applicable à tous les centres commerciaux dont la surface de vente excède 2'000 m² (v. ATF 120 Ib 436, spéc. 451; v. aussi ATF 124 II 272, spéc. 283).

4.

Le secteur dans lequel devrait s'implanter le projet litigieux ne fait l'objet d'aucun plan de quartier. Le département recourant considère d'ailleurs qu'il ne s'agirait en l'occurrence pas de l'instrument d'aménagement du territoire le plus adéquat pour résoudre le problème de l'expansion des activités industrielles et commerciales dans l'ouest lausannois, avec les conséquences qui en résultent sur le plan du trafic et de la protection de l'environnement. La réglementation communale ne comporte pas non plus d'indice de génération de trafic qui permettrait de contenir dans des limites acceptables les activités nouvelles susceptibles d'accroître encore la circulation routière dans un secteur proche de la saturation. Dans ces conditions l'art. 47 al. 2 ch. 11 LATC fait obstacle à la création de tout nouveau centre commercial d'une surface de vente de plus de 2'000 m².

Quoique cela ne soit pas décisif pour le sort de la présente cause, on observera au passage que les municipalités des communes de l'Ouest lausannois ont conclu avec le Département des infrastructures, le 20 novembre 2000, une convention aux termes de laquelle elles s'engagent notamment à réexaminer leurs plans généraux d'affectation et à y introduire un indice de génération de trafic pour les zones d'activités et pour les zones mixtes vouées partiellement à des activités. Les études qui devraient permettre de fixer précisément l'indice adéquat (ou les autres mesures d'aménagement du territoire de nature à limiter la génération de trafic) sont en cours.

5.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de la partie déboutée. Lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). L'émolument sera en conséquence mis à la charge de Gonset Immeubles d'Entreprises SA.