TA - AC.2002.0153 - 2003-05-16 - BALSER Christa et Edouard c/ Département de la sécurité et de l'environnement

1.

Les parties ont été interpellées sur la question de savoir si, selon l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995, les décisions rendues en application de la législation forestière ne devraient pas, lorsqu'elles sont prises en corrélation avec une procédure de planification (plan d'affectation, plan d'extraction de carrière, etc.), suivre les mêmes voies de recours que le plan lui-même, ce qui impliquerait un recours préalable au département cantonal compétent avant que le recours ne soit ouvert devant le Tribunal administratif.

a) Dans l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995, le Tribunal administratif avait à connaître de recours dirigés contre diverses décisions:

- une décision finale après étude d'impact sur l'environnement relative à l'adoption d'un plan d'extraction et à la délivrance d'un permis de carrière, rendue par le Département des travaux publics, de l'aménagement et des transports (DTPAT selon l'appellation de l'époque)

- une autorisation de défrichement délivrée dans le cadre du même projet par le Département de l'agriculture, de l'industrie et du commerce (DAIC).

aa) Le tribunal a constaté que les recours, en tant qu'ils avaient trait aussi bien au plan d'extraction qu'à la décision finale sur étude d'impact (il s'agit d'une seule et même décision) devaient être transmis préalablement au DJPAM compétent pour statuer sur recours en vertu de l'art 12 LCar (qui renvoie à la procédure en matière de plans d'affectation, où le recours n'est ouvert au Tribunal administratif que contre la décision du département statuant sur recours).

bb) C'est au sujet de l'autorisation de défrichement que l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995 a introduit une règle jurisprudentielle qui s'écarte de la lettre des dispositions relatives aux voies de recours en matière forestière:

En principe, une décision relative à une autorisation de défrichement peut faire directement l'objet d'un recours au Tribunal administratif (cela résulte de la compétence générale du Tribunal administratif - art. 4 al. 1 LJPA - suite à l'abrogation de l'art. 53 de la loi forestière vaudoise du 5 juin 1979 qui prévoyait précédemment un recours au Conseil d'Etat; voir actuellement l'art. 72 de la loi forestière du 19 juin 1996 qui renvoie à la LJPA). Toutefois, le Tribunal administratif a jugé dans l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995 que le Département JPAM, en tant qu'autorité de recours compétente en matière de plans, doit être saisi également, par attraction de compétence, des pourvois dirigés contre les autorisations spéciales délivrées simultanément à la décision finale sur étude d'impact, notamment du pourvoi contre l'autorisation de défrichement. Cette règle jurisprudentielle est fondée sur les exigences du principe de coordination, concrétisés depuis lors par l'art. 25a de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT).

cc) On peut cependant se demander si cette règle jurisprudentielle doit être suivie lorsque la décision rendue en application de la législation forestière statue sur la constatation de nature forestière (et non pas sur une autorisation de défricher). En effet, on conçoit bien, comme le rappelle l'arrêt AC 1995/0251 du 21 décembre 1995, que si l'art. 12 de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (ci-après : LFo) prévoit que l'insertion de forêts dans une zone d'affectation est subordonnée à une autorisation de défricher, c'est précisément pour assurer une coordination, aussi bien formelle que matérielle, entre la procédure de planification et la décision de l'autorité spécialisée fondée sur l'art. 5 LFo (défrichement). En revanche, il n'y a pas matière à coordination lorsqu'est seule en cause la question de savoir si une surface donnée est une forêt. Certes, les conclusions du recourant tendant en l'espèce à ce que la limite de la forêt passe en retrait de la zone litigieuse pourraient théoriquement être interprétées, si le caractère de forêt devait être confirmé, comme une demande d'autorisation de défricher la surface correspondante. Ce serait toutefois raisonner de manière artificielle que de suivre cette interprétation. Finalement, dans le cadre d'un litige sur la délimitation de la forêt, l'autorité n'a en principe pas à procéder à une pesée des intérêts entre l'avantage que présenterait une surface constructible et le maintien de la forêt sur cette même surface. Il apparaît bien au contraire que la délimitation de la forêt est un préalable qui permettra l'adoption du plan d'affectation communal où les surfaces non forestières seront affectées en fonction de l'affectation des surfaces adjacentes. L'autorité communale, qui n'a aucune compétence de décision en matière forestière, ne peut donc pas se prononcer sur la délimitation forestière et on ne saurait la contraindre à adopter le plan dans l'ignorance du sort du litige sur la nature forestière dans le seul but que le département cantonal (à supposer qu'un recours soit déposé contre le plan) puisse être saisi simultanément des deux litiges.

C'est ainsi à juste titre que les autorités communales ont suspendu la procédure d'adoption de l'amendement au PPA ECVA jusqu'à droit connu sur la limite forestière. Il y donc lieu que le tribunal statue sur le recours.

2.

Les recourants, qui se réfèrent à la lettre du 17 août 1999 de l'inspecteur forestier, font valoir que la collectivité publique agit contrairement aux règles de la bonne foi en remettant aujourd'hui cet accord - exécuté - en cause et en exigeant de surcroît la pleine restitution de l'état forestier antérieur et, cumulativement, une plantation compensatoire.

a) On rappellera tout d'abord que selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (voir par exemple l'ATF H 410/99 du 11 juillet 2000), le droit à la protection de la bonne foi permet au citoyen d'exiger que l'autorité respecte ses promesses et qu'elle évite de se contredire. Ainsi, un renseignement ou une décision erronés peuvent obliger l'administration à consentir à un administré un avantage contraire à la loi, si les conditions cumulatives suivantes sont réunies :

1.

il faut que l'autorité soit intervenue dans une situation concrète à l'égard de personnes déterminées;

2.

qu'elle ait agi ou soit censée avoir agi dans les limites de sa compétence;

3.

que l'administré n'ait pu se rendre compte immédiatement de l'inexactitude du renseignement obtenu;

4.

qu'il se soit fondé sur celui-ci pour prendre des dispositions qu'il ne saurait modifier sans subir un préjudice;

5.

que la loi n'ait pas changé depuis le moment où le renseignement a été donné (ATF 121 V 66 consid. 2a et les références; arrêt S. du 9 mai 2000 [K 23/98], selon lequel la jurisprudence rendue à ce propos sur la base de l'art. 4 al. 1 aCst. s'applique également dans le cadre de l'art. 9 Cst. du 18 avril 1999).

En l'espèce, la bonne foi dont se prévalent les recourants paraît plutôt se rattacher à l'interdiction faite à l'administration d'adopter un comportement contradictoire. En effet, le Tribunal fédéral considère (2P.269/2001 du 25 avril 2002) que le droit garanti à l'art. 9 Cst. est protégé si l'administration, dans une situation concrète et individuelle, a fait une promesse ou adopté un comportement de nature à éveiller, chez l'administré, une attente ou une espérance légitime et que, sur la foi de cette promesse ou en raison de cette attente ou espérance légitime, l'administré a ensuite pris des dispositions préjudiciables à ses intérêts (cf. ATF 127 I 31 consid. 3a p. 36; 126 II 377 consid. 3a p. 387; 124 II 265 consid. 4a p. 269 s. et les références citées).

b) Examinant les circonstances de la présente cause en rapprochant les pièces du dossier, les déclarations faites en audience ainsi que les explications concrètes fournies sur les lieux mêmes, le tribunal constate que la lettre de l'inspecteur forestier du 17 août 1999 porte sur deux points différents. D'après les termes mêmes de la lettre du 17 août 1999, un accord précis a été trouvé pour le remplacement des arbres abattus puisque les parties se sont entendues à la fois sur leur nombre et sur les espèces à planter, qui sont spécifiées dans la lettre, et même sur l'emplacement des plantations en question, qui n'est pas documenté par écrit mais sur lesquels les parties se sont parfaitement comprises puisque l'inspecteur forestier est venu contrôler à sa satisfaction les plantations effectuées. Le recourant a d'ailleurs précisé à l'audience qu'il avait remplacé ceux des nouveaux arbres qui avaient péri et qu'il en avait même rajouté. Sur ce point-là, il est indéniable que le recourant pouvait se fier aux indications fournies par l'inspecteur forestier et que ce dernier n'aurait pas pu de bonne foi revenir à la charge en exigeant encore la plantation d'arbres supplémentaires.

Sur le second point en revanche, qui porte sur la délimitation de la forêt, le tribunal juge que le recourant ne peut pas invoquer le principe de la bonne foi. En effet, l'inspecteur forestier a pris d'infinies précautions pour éviter précisément que sa lettre puisse être considérée comme une assurance donnée par l'autorité: il écrivait qu'il indiquait sur le plan annexé à sa lettre "une position approximative" de la limite, précisant qu'elle "n'est qu'indicative" et qu'il faudrait un levé de géomètre pour la "placer avec exactitude" (on observera au passage que la décision du département prétend citer cette lettre mais que la transcription qu'elle en fait comporte plusieurs divergences, au demeurant sans conséquence). Même sur le plan annexé à sa lettre, l'inspecteur forestier a eu la prudence d'apposer l'indication "limite approximative de la forêt" avant de signer et dater son document. C'est dire que toutes les conditions étaient réunies pour que le recourant puisse se rendre compte qu'il ne pouvait pas tirer d'assurances précises de la lettre du 17 août 1999.

Il n'y a pas non plus de véritable contradiction entre les documents du 17 août 1999 et le tracé consacré par la décision attaquée puisque dans les deux cas, la délimitation suit sensiblement une ligne brisée en deux segments et que la différence consiste essentiellement dans l'orientation de la ligne brisée qui pivote pour ainsi dire en son centre puisque selon la décision attaquée, la limite forestière n'empiète plus sur la parcelle 2270 (en haut de la pente au nord) alors qu'au bas de la pente, au sud, elle suit un tracé tendant légèrement vers le sud-est alors qu'elle penchait plutôt vers le sud-ouest sur le croquis de 1999 de l'inspecteur forestier. Une telle divergence est parfaitement compréhensible compte tenu de l'imprécision clairement annoncée du croquis initial, en raison duquel on ne saurait faire le moindre grief à l'inspecteur forestier.

Le litige paraît peut-être dû au fait que l'inspecteur forestier s'est abstenu (apparemment sans le dire expressément) d'exiger la plantation de nouveaux arbres sur toute la surface qui avait été défrichée et qu'il considérait comme forestière. Comme il l'a expliqué en audience, il a exigé la plantation d'arbres de faible développement pour limiter la gêne éventuelle sur les surfaces constructibles et il paraissait suffisant voire préférable que la forêt repousse d'elle-même jusqu'au bas de la pente. La décision du département exprime la même idée lorsqu'elle expose que "la régénération naturelle forestière est appelée à s'y installer au cours du temps pour occuper progressivement l'ensemble de l'assiette de la coupe de 1999". Cette manière de voir qui consiste à laisser faire la nature par un reboisage naturel, est fréquente dans l'appréciation des autorités forestières d'après ce que le tribunal a déjà pu constater. Elle ne signifie cependant pas que la surface sur laquelle l'autorité renonce a exiger une replantation immédiate échappe désormais au régime forestier.

c) On observera pour terminer que de toute manière, une des autres conditions nécessaires à la protection de la bonne foi n'est pas remplie puisqu'on ne voit pas quelles sont les mesures irréversibles que le recourant aurait prises sur la base des assurances dont il prétend se prévaloir.

3.

Faute par le recourant de pouvoir invoquer de bonne foi le croquis approximatif qui lui avait été remis en 1999, il convient d'examiner le bien-fondé de la délimitation fixée par la décision attaquée.

a) La loi fédérale sur les forêts du 4 octobre 1991 (LFo) et l'ordonnance sur les forêts du 30 novembre 1992 (OFo) prévoient ce qui suit;

Article premier LFo - But

1 La présente loi a pour but:

a. d'assurer la conservation des forêts dans leur étendue et leur répartition géographique;

b. de protéger les forêts en tant que milieu naturel;

c. de garantir que les forêts puissent remplir leurs fonctions, notamment leurs fonctions protectrice, sociale et économique (fonctions de la forêt);

d. de maintenir et promouvoir l'économie forestière.

2 Elle a en outre pour but de contribuer à protéger la population et les biens d'une valeur notable contre les avalanches, les glissements de terrain, l'érosion et les chutes de pierres (catastrophes naturelles).

Art. 2 LFo - Définition de la forêt

1 Par forêt on entend toutes les surfaces couvertes d'arbres ou d'arbustes forestiers à même d'exercer des fonctions forestières. Leur origine, leur mode d'exploitation et la mention au registre foncier ne sont pas pertinents.

2 Sont assimilés aux forêts:

a. les forêts pâturées, les pâturages boisés, les peuplements de noyers et de châtaigniers;

b. les surfaces non boisées ou improductives d'un bien-fonds forestier, telles que les vides ou les surfaces occupées par des routes forestières ou d'autres constructions ou installations forestières;

c. les biens-fonds faisant l'objet d'une obligation de reboiser.

3 Ne sont pas considérés comme forêts les groupes d'arbres ou d'arbustes isolés, les haies, les allées, les jardins, les parcs et les espaces verts, les cultures d'arbres en terrain nu destinées à une exploitation à court terme ainsi que les buissons et les arbres situés sur ou à proximité immédiate des installations de barrage.

4 Dans le cadre fixé par le Conseil fédéral, les cantons peuvent préciser la largeur, la surface et l'âge minimaux que doit avoir un peuplement sur une surface conquise par la forêt ainsi que la largeur et la surface minimales que doit avoir un autre peuplement pour être considérés comme forêt. Si le peuplement en question exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, les critères cantonaux ne sont pas applicables.

Art. 1 OFo - Définition de la forêt (art. 2, 4e al.)

1 Les cantons précisent les valeurs requises pour qu'une surface boisée soit reconnue comme forêt, dans les limites suivantes:

a. surface comprenant une lisière appropriée: 200 à 800 m 2 .

b. largeur comprenant une lisière appropriée: 10 à 12 m;

c. âge du peuplement sur une surface conquise par la forêt: 10 à 20 ans.

2 Si le peuplement exerce une fonction sociale ou protectrice particulièrement importante, il doit être considéré comme forêt, indépendamment de sa surface, de sa largeur ou de son âge.

La loi forestière cantonale (LVFo) du 19 juin 1996, à son art. 2 al. 1, a fait usage de la compétence prévue par l'art. 2 al. 4 LFo et l'art. 1 al. 1 OFo. La teneur de cette disposition est la suivante :

"Sont considérées comme forêts au sens de la législation fédérale :

a) les surfaces boisées de 800 m² et plus; b) les cordons boisés de 10 m. de largeur et plus; c) les surfaces conquises par un peuplement depuis plus de 20 ans; d) les rives et berges boisées des cours d'eau non corrigés; e) les rideaux-abris."

On rappellera encore que les limites de bois figurant sur les plans cadastraux et les surfaces de bois indiquées sur les feuillets cadastraux ne sont pas déterminantes (art. 2 al. 1, 2ème phrase LFo).

b) Bien que la décision attaquée se contente dans ses considérants d'indiquer pourquoi une constatation de nature forestière doit être ordonnée (l'art. 10 al. 2 de la loi fédérale sur les forêts, en vigueur depuis le 1er janvier 1993, l'impose lors de l'édiction de plans d'affectation où les zones à bâtir confinent à la forêt), il n'est pas douteux qu'il y a lieu d'appliquer en l'espèce la règle cantonale de l'art. 2 al. 1 lit. c de la loi forestière (LVFo) du 19 juin 1996, qui fixe à vingt ans l'âge minimal des peuplements qui deviennent constitutifs d'une forêt sur les surfaces conquises par celle-ci. Cette limite correspond au maximum permis par l'art. 1 de l'ordonnance fédérale sur les forêts (OFo). On signalera au passage que le Tribunal fédéral semble sensible à l'opinion de certains auteurs selon lesquels cette dispositions réglementaire est large au point de mettre en question sa conformité à la loi (v. ATF 1A.100/2002 du 10 octobre 2002).

b) La décision du département intimé du 6 août 2002 expose que les critères d'assujettissement au régime forestier ont été expliqués aux recourants lors de la rencontre sur place du 4 avril 2002, mais cette décision s'abstient curieusement d'exposer ces critères de manière complète. On n'y trouve pas, par exemple, l'indication fournie en audience pas l'inspecteur forestier selon laquelle on se trouve en présence d'une forêt de montagne qui comporte des trous et des clairières, ce qui rend parfois difficile la question de savoir si on se trouve en présence d'un arbre isolé ou d'une surface forestière, sans compter qu'on trouve par exemple à Villars des grands sapins ou des groupes de sapins qui, dans la localité, sont à considérer comme des arbres d'ornement. On peut cependant comprendre en lisant l'état de faits de la décision du département que la délimitation litigieuse tient compte de l'âge des souches trouvées sur place et de la végétation présente au sol.

Ces critères ont été exposés durant l'inspection locale, où le tribunal et les parties se sont notamment tenus à l'emplacement du piquet qui marque la cassure de la ligne brisée déjà décrite. Le tribunal a pu constater à cette occasion que la contestation des recourants portait essentiellement sur la surface d'environ 100 m² correspondant à un triangle dont les angles sont respectivement (et approximativement) le point où se brise la ligne que suit la délimitation litigieuse au milieu de la parcelle, le point où cette ligne rejoint le bord inférieur de la parcelle le long de la parcelle 2274, et enfin, au sud-ouest, l'emplacement où l'ancienne aire forestière du plan cadastral touchait la limite de la parcelle 2274. Le tribunal a pu constater que la portion située à l'amont de cette surface litigieuse n'est pas contestée, puisqu'il s'agit de l'endroit où le recourant a replanté des arbres, comme l'inspecteur forestier le lui avait demandé. Force est cependant de constater surtout que dans cette surface litigieuse, on peut observer la présence d'environ cinq souches d'arbres dont il n'y a pas lieu de douter qu'elles comportent un nombre de cernes indiquant un âge supérieur à vingt ans. En outre, il est exact, comme l'inspecteur forestier l'a fait observer, que la végétation qui pousse à cet endroit, notamment en raison de la présence de fraisiers et de framboisiers, diffère assez nettement de la végétation de prairie qu'on peut observer dans la partie est de la parcelle, ceci même s'il est dans la nature des choses que la nature n'ait pas pris soin de répartir catégoriquement les deux types de plantes de part et d'autre d'une ligne virtuelle infranchissable. La représentante du département intimé a d'ailleurs fait observer que dans la partie supérieure de la parcelle (en direction de la parcelle 2270), on observe aussi la présence d'un certain nombre de souches analogues, mais qui ne sont pas inclues dans la surface forestière délimitée par la décision attaquée. Cela s'explique précisément par la différence de végétation déjà évoquée.

Appliquant l'art. 1 al. 1 lit. c OFo et considérant que les souches observées sur place attestent de la présence d'arbres âgés de plus de vingt ans lorsqu'ils ont été abattus et que la nature de la végétation subsistant à cet endroit présente effectivement un caractère forestier, le tribunal ne peut que confirmer la décision attaquée.

c) Les recourants invoquent une inégalité de traitement choquante par rapport à la situation de la parcelle 2754, située à l'autre extrémité du plan litigieux et où le tribunal a terminé l'inspection locale en présence des parties. Il est vrai qu'on peut comprendre l'étonnement des recourants lorsqu'ils font observer que les arbres abattus à cet endroit étaient d'une taille bien plus considérable et que la nature de la végétation subsistante présente pour le moins le même caractère forestier qu'à l'endroit du litige. Le tribunal ne saurait toutefois en juger en l'absence d'un dossier complet. Le cas semble, d'après les explications fournies par l'inspecteur forestier, avoir été jugé en fonction du fait que le massif forestier situé à cet endroit n'avait pas une surface suffisante pour être réputé forêt, notamment. Quoi qu'il en soit, même si un examen plus approfondi de la situation de la parcelle que les recourants invoquent à titre de comparaison devait confirmer la perplexité que suscitent les apparences évoquées en audience, les conditions qui permettraient aux recourants d'invoquer le principe de l'égalité dans l'illégalité ne seraient pas remplies.

En effet, comme le Tribunal administratif a eu l'occasion de la rappeler dans un arrêt AC 2002/0080 du 28 février 2003, le principe de l'égalité de traitement interdit notamment qu'une même autorité rende des décisions contradictoires (Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 361). Deux décisions sont contradictoires lorsqu'elles règlent de façon différente des situations dont la ressemblance exige un traitement identique, ou encore, lorsqu'elles règlent de façon semblable des situations dont la différence requiert un traitement distinct. Mais une mauvaise application ou la fausse application de la loi dans un cas particulier n'attribue pas à l'administré le droit d'être traité par la suite illégalement (ATF 115 Ia 81 consid. 2 p. 83). L'égalité devant la loi ne protège pas le particulier qui requiert aussi le même traitement illégal que l'autorité a pu accorder à un tiers; il n'y a en principe pas d'égalité dans l'illégalité, à défaut de quoi, le principe constitutionnel aurait pour effet d'inviter l'autorité qui s'est trompée à persévérer dans l'erreur (Grisel, op. cit. p. 362). Toutefois, la jurisprudence déroge exceptionnellement à cette règle dans le cas où l'autorité manifeste clairement son intention de poursuivre une pratique illégale (ATF 103 Ia 242 consid. 3a p. 244), et pour autant qu'aucun intérêt public ou privé prépondérant ne s'oppose au maintien de cette pratique (ATF 123 II 248, consid. 3c p. 254). Lorsqu'un tel intérêt est touché, le droit à l'égalité n'est plus susceptible d'être invoqué efficacement pour exiger la poursuite d'une pratique illégale (Grisel, op. cit. p. 363 et les références citées).

En l'espèce, et bien que des explications aient été fournies verbalement durant l'audience sur les motifs qui pouvaient justifier le traitement dont a bénéficié la parcelle 2754, le tribunal a interpellé en audience les représentants de l'autorité sur la question de savoir si l'on se trouvait en présence d'une pratique propre à l'ancien chef de service, pratique dont on pourrait considérer qu'elle n'a désormais plus cours. Malgré la réponse prudente qu'il a obtenue, le tribunal ne peut que constater que même si le cas invoqué par les recourants à titre de comparaison devait s'avérer d'une légalité douteuse- ce qui n'est pas établi - , on ne se trouverait pas en présence de l'hypothèse dans laquelle l'autorité manifesterait clairement son intention de poursuivre une pratique illégale. C'est donc en vain, au vu de la jurisprudence rappelée ci-dessus, que les recourants tenteraient d'invoquer le principe de l'égalité dans l'illégalité.

Il est au surplus inutile, vu ce qui précède, d'examiner si un intérêt public ou privé prépondérant pourrait s'opposer à ce que soit invoqué le principe de l'égalité dans l'illégalité à l'encontre d'une décision rendue en matière de constatation de nature forestière.

4.

Vu ce qui précède, il y a lieu de rejeter le recours et de maintenir la décision attaquée. Les recourants, qui n'ont pas droit à des dépens, supporteront un émolument qui sera néanmoins réduit pour tenir compte de l'importance modeste du litige.