TA - AC.2002.0154 - 2004-11-12 - BERSET Fabienne, RICART, BERSET/Municipalité de Lausanne

1.

C’est évidemment à tort, comme leur conseil l’a admis en audience, que les recourants se prévalent d’une clause d’une servitude grevant leur parcelle qui instaure une restriction du droit de bâtir tout en réservant la possibilité d’ériger des cabanes de jardin. En effet, cette servitude relève du droit privé, c’est-à-dire qu’elle régit les rapports des particuliers entre eux, soit en l’occurrence les rapports entre les propriétaires respectifs du fonds dominant et du fonds grevé. De tels droits peuvent être en général librement créés ou supprimés par la volonté concordante des parties et en cas de difficulté relative à leur exercice, c’est le juge civil qui devrait être saisi du litige. En revanche, dans la présente procédure devant le Tribunal administratif, c’est le droit public des constructions qui est applicable : ce droit public est constitué par les normes édictées par la collectivité en vertu de son pouvoir de puissance publique. L’application de ces normes n’est pas du ressort des tribunaux civils. C’est l’autorité administrative prévue par la loi qui a la compétence de statuer sur les droits et obligations des intéressés par la voie de décisions administratives (art. 29 LJPA), qui sont sujettes à recours au Tribunal administratif (art. 4 LJPA).

2.

L'art. 39 al. 1 à 4 RLATC prévoit ce qui suit

Art. 39 - Règles applicables à défaut de dispositions communales contraires

1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités sont compétentes pour autoriser, après enquête publique, sous réserve de l'article 111 de la loi, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriétés, la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal.

2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.

3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.

4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.

Comme le tribunal administratif a déjà eu l'occasion de le rappeler (v. p. ex. AC 2002/0132 du 26 juin 2003; AC 1999/0213 du 27 avril 2001), les communes peuvent préciser dans leur règlement communal quels sont les éléments à prendre en considération dans la surface bâtie pour le calcul du coefficient d'occupation du sol. Cela leur laisse la possibilité d'exclure du calcul certains éléments de construction tels que par exemple les perrons, seuils et balcons, ou les terrasses non couvertes, les piscines non couvertes et les garages enterrés (v. par exemple l'art. 72 du règlement communal de Coppet). Il est aussi possible que le règlement communal exclue du calcul de la surface bâtie les dépendances, avec ou sans limitation de leur surface, cette limitation pouvant être fixée par un chiffre absolu ou par leur importance relative par rapport à la construction principale (v. par exemple l'art. 74 al. 2 du RPA de Montreux cité dans l'arrêt AC 2002/0229 du 12 mai 2003; cette disposition exclut du calcul de la surface bâtie les dépendances hors terre dont la surface totale ne dépasse pas 1/5 de celle du bâtiment principal). Il est également possible qu'un règlement communal procède inversement en définissant spécialement ce qui doit être inclus dans la surface bâtie (v. par exemple l'art. 53 du règlement communal de Lausanne qui prévoit que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés, ce qui exclut la prise en compte des éléments qui sont simplement couverts sans être clos, comme par exemple les escaliers extérieurs non fermés, v. AC 98/0043 du 30 septembre 1998).

En revanche, lorsque le règlement communal ne contient aucune règle précisant ce qui doit être inclus dans la surface bâtie pour l'application du coefficient d'occupation du sol, ce sont les règles subsidiaires développées par la jurisprudence cantonale qui doivent s'appliquer. Dans l'arrêt AC 2002.0132 déjà cité, le tribunal a cité de nombreux arrêts et relevé, bien qu'une telle définition n'ait apparemment pas encore été formulée de manière aussi brève, qu'on peut probablement résumer la jurisprudence en concluant qu'il faut compter dans la surface bâtie celles des constructions qui sont munies d'une couverture étanche.

On insistera pour terminer sur le fait que les principes que la jurisprudence cantonale peut avoir dû développer pour dégager le sens des règlements communaux dont les dispositions nécessitent une interprétation ne doivent pas avoir pour effet de supplanter les règles claires édictées par le législateur communal (AC 98/0043 du 30 septembre 1998).

3.

En l'espèce, le règlement concernant le plan d’extension de la Commune de Lausanne (RPE), approuvé en dernier lieu par le Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports le 21 janvier 1997, contient une disposition qui reprend, avec des divergences, les principes de l’art. 39 RLATC déjà cité :

Art. 108 Dépendances

La municipalité est compétente pour autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments ainsi qu’entre bâtiments et limites de propriété la construction de dépendances de peu d’importance dont l’utilisation est liée à l’occupation du bâtiment principal.

Par dépendances de peu d’importance, on entend de petites constructions distinctes qui peuvent aussi être accolées au bâtiment principal sans toutefois se confondre avec son architecture. En outre, elles ne pourront comporter aucune communication interne avec le bâtiment principal.

Ces dépendances ne comporteront qu’un niveau ne dépassant pas 3 mètres de hauteur à la corniche mesurée depuis le terrain. Elles ne peuvent en aucun cas être habitables.

Situées en zone de villa A du plan d’extension 599, les deux parcelles litigieuses sont régies par le règlement intitulé "plan 597 à 600, plan d’extension, modification de zones concernant les régions périphériques et foraines de Lausanne découpées en 4 parties", approuvé par Conseil d’Etat le 28 novembre 1980. La zone de villa A est régie par les art. 5 à 13 parmi lesquels l’art. 6 précise que "la surface bâtie ne peut excéder le 6ème de la surface du bien-fonds comprise dans la zone".

Pour le surplus, l’art. 5 du règlement du plan d’extension 599 renvoie au chapitre 5 du règlement communal concernant le plan d’extension (RPE), qui régit, à l’intérieur du titre III, la zone de villas. Cette zone est ainsi régie notamment par la disposition suivante :

Art. 53 Coefficient d’occupation du sol

La surface du bâtiment ne peut excéder le sixième de la surface de la parcelle comprise dans la zone (sous déduction des surfaces soumises au régime forêt).

Elle doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés.

Enfin, le RPE lausannois contient différentes dispositions relatives aux dérogations, notamment pour les constructions souterraines (art. 110b) et les édifices publics notamment (art. 111). Seul entre ici en considération l’art. 110a qui a la teneur suivante :

La Municipalité peut accorder des dérogations d’importance mineure lorsque la topographie, la forme des parcelles, les accès, l’intégration ou la conception des constructions imposent des solutions particulières et s’il n’en résulte pas d’inconvénients majeurs.

Lorsque ces dérogations portent :

a) sur les règles concernant la distance entre un bâtiment et la limite de propriété ;

b) sur les règles concernant la surface minimale des parcelles ou le coefficient d’occupation ou d’utilisation du sol ;

ces règles doivent dans la même zone être respectées sur un ensemble formé par la parcelle en cause et une ou des parcelles voisines ; ces dérogations doivent faire l’objet d’une mention au Registre foncier sur les parcelles en cause ; la réquisition de mention est accompagnée d’un plan coté.

4.

En l’espèce, les chiffres résultant du plan produit à l’audience par la commune ne sont pas contestés. Il en résulte que la surface occupée par les villas existantes atteint 1'154, 28 m², ce qui correspond à quelques centimètres près au sixième de la surface de la parcelle (totalisant 6'926 m², soit 1'154,33 m²). C’est dire que le coefficient d’occupation du sol de 1/6 défini par le règlement communal est déjà épuisé par les constructions existantes.

On observera au passage que la mention inscrite au registre foncier confond le COS et le CUS car elle prévoit que la situation antérieure au fractionnement reste déterminante et que les nouvelles limites et surfaces "n’entrent pas en considération, ni pour déterminer les distances entre bâtiments et limites de propriété, ni pour le calcul du coefficient d’utilisation du sol". Il s'agit d'une simple inadvertance car le règlement communal prévoit un coefficient "d'occupation" du sol, liant la surface bâtie à la surface de la parcelle, mais pas de coefficient d'utilisation du sol, qui aurait lié la surface de plancher à la surface de la parcelle. On est donc bien dans la situation où le coefficient d’occupation du sol est déjà épuisé

5.

Les recourants ont soutenu à l’audience que les cabanons litigieux n’étaient pas assujettis à une autorisation de construire. Ils se sont référés à la définition jurisprudentielle citée par la doctrine (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 213) pour définir la notion de construction et d’installation au sens de l’art. 22 al.1 LAT : il faut entendra par là « tous les aménagements durables créés par la main de l’homme, qui sont fixés au sol et qui ont une incidence sur son affectation, soit qu’ils modifient sensiblement l’espace extérieur, soit qu’ils aient des effets sur l’équipement ou qu’ils soient susceptibles de porter atteinte à l’environnement ». Les recourants ont fait valoir que les cabanons litigieux n’étaient pas fixés au sol, qu’ils ne bénéficiaient d’aucun raccordement et qu’ils n’engendraient aucune atteinte à l’environnement. Les recourants ont aussi fait observer dans le voisinage un certain nombre de cabanons existants de toute taille et ils ont mis en doute qu’on puisse assujettir à un permis de construire n’importe quel coffre à outil ou armoire de rangement.

Même s’ils n’ont qu’une surface de quelques mètres carrés, les cabanons litigieux n’en paraissent pas moins durables et ils modifient sensiblement l’espace extérieur qu’ils occupent, par leur socle et leur présence. La doctrine citée relève d’ailleurs que le critère de la fixation au sol a peu de pertinence, car le fait que l’ouvrage puisse être facilement enlevé ou déplacé n’est pas relevant, pas davantage que le caractère mobilier de l’ouvrage (Zen-Ruffinen, p. 215 s.).

C’est donc à tort que les recourants contestent que les cabanons de jardin litigieux soient assujettis à une autorisation de construire.

6.

Les recourants ont aussi soutenu que les cabanons litigieux n’entreraient pas dans le calcul de la surface bâtie déterminante pour examiner le respect du coefficient d’occupation du sol. Cependant, le RPE lausannois prévoit expressément, du moins pour la zone villa où se trouvent les installations litigieuses, que la surface bâtie doit être mesurée par projection sur le plan horizontal de tous les éléments construits fermés (art. 53 al. 2 RPE). Or, même si l’un des cabanons présente un avant-toit non fermé, il est indéniable que l’essentiel de leur volume est fermé et que par conséquent, la surface qu’ils occupent entre dans la surface bâtie déterminante.

7.

De son côté, la municipalité expose qu’elle ne saurait accorder de dérogation au coefficient d’occupation du sol en faveur des cabanons litigieux sans se trouver obligée d’accorder la même faveur à tous les autres propriétaires du lotissement, si bien que l’on ne se trouverait plus en présence d’une dérogation « d’importance mineure » au sens de l’art. 110 a RPE.

On pourrait certes considérer que les dispositions relatives aux dérogations (celles dont les règlements communaux peuvent être dotés en vertu de la nouvelle teneur de l’art. 85 LATC) doivent permettre notamment de déroger aux règles dont l’observation paraît vide de sens et la violation sans portée pratique, comme c’est le cas de nombreuses règles de construction pour lesquelles on ne parvient souvent pas à discerner l’intérêt public ou privé qu’elles sont censées protéger. (AC.2002.0132 du 26 juin 2003). Toutefois, l'art. 110a du RPE lausannois porte encore l'empreinte de l'ancienne teneur de l'art. 85 LAT, qui ne visait que les dérogations de minime importance. Il est vrai que les cabanons litigieux ne semblent guère porter atteinte à l'aménagement du quartier, surtout si l'on songe qu'ils sont implantés derrière une haie de thuyas dont la croissance aura tôt fait de les dissimuler. Cependant, il faut bien voir que l'octroi d'une dérogation pour les cabanons litigieux reviendrait en réalité à modifier les dispositions réglementaires qui calculent la surface bâtie sans en exempter les dépendances, du moins lorsqu'elles sont fermés. Ce n‘est pas là une dérogation de minime importance.

Il n’échappe pas au tribunal que lorsqu’un projet immobilier aboutit à la construction de villas en série qui épuisent jusqu’au dernier m² de surface constructible, et que par hypothèse les villas construites ne comportent pas d’espace de rangement - c'est ce qu'exposent les recourants - pour le matériel de jardin ou analogue, la construction d’un cabanon de jardin peut effectivement apparaître comme une nécessité objective. On peut aussi s'attendre évidemment à ce que les concepteurs du projet s'abstiennent de prévoir des cabanons de jardin qui auraient pour effet de diminuer d'autant (et en général sur plusieurs niveaux) la surface des habitations. Il est certain aussi qu’il est en général possible, au terme de la pesée des intérêts respectifs des voisins et du constructeur qu’implique l’art. 39 al. 4 RATC, de trouver pour de tels cabanons un emplacement idoine où ils ne mettront manifestement pas en péril l’aménagement du territoire. Il s’agit cependant là d'une question qui doit être résolue par le législateur communal puisque celui-ci a le pouvoir d’arrêter les règles déterminant si les dépendances sont, ou non , ou dans une certaine proportion, ou encore jusqu’à concurrence d'une certaine surface, comptées dans la surface bâtie intervenant dans le calcul du coefficient d’occupation du sol. Il est frappant à cet égard de constater que dans une affaire analogue jugée ce jour par le tribunal, la Municipalité de Rolle (v. arrêt AC.2004.0081 rendu ce jour), dans une situation réglementaire identique, entend autoriser la construction de dépendances par l’octroi systématique de dérogations à l’issue d’une simple pesée d’intérêt tandis que la Municipalité de Lausanne, dans la présente cause, refuse d’autoriser des cabanons de jardin en exposant qu’elle entend lutter contre la prolifération de telles constructions et endiguer la pression engendrée par le flot des requêtes correspondantes. Le Tribunal administratif considère que même en présence d’un besoin objectivement fondé, il ne lui appartient pas de renverser la réglementation communale ni de confirmer les décisions municipales qui s’en écarteraient de manière systématique.

Il y a lieu au contraire de réserver la compétence du législateur communal, qui lui permettrait le cas échéant de modifier le règlement communal en prévoyant que les dépendances, à des conditions et selon des modalités qu'il lui appartiendrait de définir, peuvent être érigées sans être prises en compte dans la surface bâtie déterminante, ce qui permettrait de les autoriser même lorsque le maximum de la surface bâtie est épuisé par les constructions principales.

8.

Vu ce qui précède, les décisions des 9 et 12 août 2002 de la Municipalité de Lausanne, en tant qu’elles déclarent ne pas "donner une suite favorable à votre projet", doit être maintenue. Le dossier doit néanmoins être renvoyé à la municipalité car il n’appartient pas au Tribunal administratif de régler les conséquences de cette décision, sur lesquelles la municipalité ne s’est pas encore prononcée. En l’état, et pour autant que le règlement communal ne soit pas modifié dans l’intervalle, il appartiendra à la municipalité d’examiner les questions d’égalité de traitement (puisque apparemment d’autres constructions analogues auraient déjà été érigées dans le quartier) et de proportionnalité (le dossier ne contenant aucune indication sur les conséquences financières qu’encourraient les recourants) que suscite la décision actuelle.

9.

Le recours étant rejeté, un émolument sera mis à la charge des recourants, mais il tiendra compte de l’objet limité du litige, qui influencera également le montant des dépens accordé à la municipalité.