TA - AC.2002.0159 - 2002-11-05 - Mouvement pour la Défense de Lausanne (MDL) c/Lausanne

1.

Déposé en temps utile et selon les formes légales, le recours est recevable à la forme. Reste à examiner la question de la qualité pour recourir du MDL, que le tribunal entend trancher préjudiciellement.

2.

S'agissant de la qualité pour recourir des associations, la jurisprudence du Tribunal administratif a fait l'objet d'arrêts de principe, depuis la modification de la LJPA en 1996. Cette jurisprudence est résumée dans un arrêt publié à la RDAF 1997 I 146, dont on reproduit ci-après les considérants essentiels.

"a) Jusqu'au 1er mai 1996, date de l'entrée en vigueur de la loi du 26 février 1996 modifiant la LJPA, le droit de recours appartenait à toute personne physique ou morale qui justifiait d'un intérêt protégé par la loi applicable. Cette exigence présupposait que le recourant soit personnellement touché par la décision attaquée et ait un intérêt spécial, distinct de celui des autres habitants de la commune ou du canton, à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée; il devait être en outre direct, autrement dit se trouver dans un rapport suffisamment étroit, spécial et digne de considération avec l'objet du litige (RDAF 1992 p. 207, spéc. 210). Dans sa teneur actuelle l'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît le droit de recourir à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette délimitation correspond à celle des art. 103 lit. a OJ et 48 PA (v. Exposé des motifs et projet de loi modifiant la LJPA, du 13 décembre 1995, p. 13 et ss) et peut être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant ces deux dispositions. Un intérêt de fait suffit, mais le recourant doit être touché de façon plus intense que n'importe quel citoyen et se trouver avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss.; 116 Ib 450). Sous l'empire de l'ancien comme du nouveau droit, pour qu'une relation suffisante existe, il faut qu'il y ait véritablement un préjudice porté de manière immédiate à la situation personnelle du recourant (Pierre Moor, Droit administratif, vol. II, ch. 5.6.2.1, p. 414). Aucune des associations recourantes ne prétend qu'une telle relation existe entre elles et la manifestation litigieuse, et rien dans le dossier n'est de nature à le faire supposer.

b) Indépendamment du cas où elle est touchée dans ses intérêts propres, comme peut l'être n'importe quel particulier, une association peut se voir reconnaître la qualité pour recourir dans deux hypothèses:

aa) En premier lieu elle sera légitimée à agir dans l'intérêt de ses membres lorsqu'elle a pour but statutaire de le faire, que la majorité ou un grand nombre d'entre eux sont touchés par la décision attaquée et auraient eux-mêmes, pris individuellement, qualité pour recourir (ATF 119 Ia 201; 114 Ia 452; 113 Ia 468; 104 Ib 307); cette règle jurisprudentielle, qui vaut tant en matière de recours de droit administratif que de recours de droit public, doit également être retenue dans les causes où le droit vaudois est exclusivement applicable (RDAF 1994 p. 137, spéc. 138).

(...)

bb) Hormis l'hypothèse qui vient d'être évoquée, une association qui n'est pas personnellement touchée par la décision en cause n'est fondée à recourir dans l'intérêt public que si une disposition spéciale, cantonale ou fédérale, lui en reconnaît expressément le droit (art. 37 al. 2 LJPA et 103 lit. c OJ). La jurisprudence cantonale reconnaissait naguère également cette faculté aux organisations privées à but idéal, possédant la personnalité juridique et fondées depuis cinq ans au moins lors du dépôt du recours, lorsqu'elles invoquaient des moyens ressortissant essentiellement à l'intérêt public et que la défense de l'intérêt en cause constituait leur but statutaire, spécifique et essentiel (RDAF 1994 p. 137 et les arrêts cités). Le Tribunal administratif est toutefois revenu sur cette jurisprudence et considère désormais qu'il faut s'en tenir au principe que les personnes morales ne peuvent recourir pour des motifs d'intérêt général sans mandat exprès du législateur (arrêts AC 95/289 du 29 mai 1996; AC 95/073 du 28 juin 1996). A cet égard la volonté qui s'était exprimée au sein du parlement à l'occasion de l'adoption de la LJPA (v. BGC, automne 1989, pp. 698, 764 à 769, 1948 et 1949), n'est pas déterminante. En effet les opinions exprimées au cours de la préparation d'une loi ne peuvent être prises en considération pour l'interprétation de celle-ci que si elles ont trouvé leur expression dans le texte; elles ne peuvent prévaloir contre un texte clair dans lequel on n'en trouve pas la moindre trace (ATF 98 Ia 593 et les arrêts cités), ceci d'autant plus qu'à l'occasion de la récente révision de la LJPA, le Grand Conseil a rejeté un amendement de l'art. 37 al. 2 qui devait codifier la jurisprudence antérieure sur la qualité pour recourir des associations."

3.

La recourante n'est pas touchée directement dans ses intérêts propres par la décision attaquée, l'intérêt général à une application correcte du droit objectif ne suffisant pas. Elle ne le prétend d'ailleurs pas. Elle ne peut dès lors se voir reconnaître la qualité pour recourir que dans le cadre du recours dit "corporatif", ou si elle est au bénéfice d'une disposition légale l'autorisant expressément à agir (in casu, la recourante invoque l'art. 90 LPNMS).

3.1

Le recours corporatif, c'est-à-dire exercé par une association pour le compte de ses membres directement, individuellement et particulièrement touchés par la décision attaquée, suppose la réalisation de trois conditions cumulatives (v. par exemple Benoît Bovay, Procédure administrative, Stämpfli 2000, p. 363) :

a) l'association doit avoir pour but statutaire la défense des intérêts de ses membres;

b) la majorité ou un grand nombre de ses membres doivent être touchés par la décision attaquée;

c) individuellement, les membres de l'association doivent avoir la qualité pour recourir.

En l'espèce, aucune disposition des statuts de la recourante ne prévoit la défense des intérêts de ses membres. L'art. 2 des statuts du 18 juin 1968 décrit le but de l'association de la manière suivante :

"Elle a pour but de sauvegarder le patrimoine esthétique et architectural de la région lausannoise, tel qu'il est constitué par ses monuments et immeubles historiques, classés ou non (aussi bien leur intérieur que leur façade, leur toiture et leur environnement), ses ensembles, ses sites, ses zones de verdure, ses parcs et certains arbres, notamment."

La première des conditions rappelées ci-dessus fait donc ainsi manifestement défaut, ce qui suffit déjà à exclure la qualité pour recourir de MDL dans le cadre d'un recours corporatif.

Pour le surplus, on peut sans doute admettre que la majorité, et même vraisemblablement la totalité, des membres de l'association sont attachés au parc du Denantou, et qu'ils le fréquentent régulièrement. Cet intérêt ne leur est toutefois pas du tout propre, dans la mesure où il se confond avec celui de toute la population lausannoise, qui comprend non seulement celle de la commune de Lausanne mais aussi celle des communes avoisinantes. Le système légal vaudois, tel qu'interprété par la jurisprudence du Tribunal administratif rappelée ci-dessus, ne reconnaît pas à un aussi vaste cercle de personnes le droit d'engager des procédures judiciaires dans le domaine de l'aménagement du territoire de la police des constructions, ce qui constituerait clairement une action populaire. Les conditions deux et trois du recours corporatif ne sont donc pas davantage réunies.

3.2

La recourante invoque également l'art. 90 LPNMS, dont la teneur est la suivante :

"Outre les propriétaires touchés, les communes, de même que les associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, ont qualité pour recourir contre les décisions prises en application de la présente loi et susceptibles de recours".

On a vu que le but statutaire de MDL est la sauvegarde du patrimoine esthétique et architectural de la région lausannoise. Il est donc ainsi strictement limité, géographiquement, ce qui exclut qu'on puisse la considérer comme une association d'importance cantonale. Le Tribunal administratif l'a déjà jugé s'agissant de la recourante elle-même (AC 95/0289 du 29 mai 1996, confirmé par le Tribunal fédéral, RDAF 1998 I 312) et l'a répété plus récemment dans un arrêt du 11 septembre 1998 concernant l'Association pour la protection des sites montreusiens, dont les statuts limitaient le champ d'intervention à la ville de Montreux (AC 98/0046).

4.

L'art. 37 LJPA et la jurisprudence développée par le Tribunal administratif excluent ainsi que l'on reconnaisse la qualité pour recourir au MDL dans la présente affaire, qui ne constitue pas un cas particulier, comme la recourante l'affirme sans autre démonstration dans son acte de recours. Le pourvoi doit dès lors être déclaré irrecevable, aux frais de la recourante qui doit en outre des dépens à la commune de Lausanne, dont la municipalité a procédé avec l'aide d'un conseil. Le montant tant de l'émolument que des dépens doit toutefois tenir compte du fait que la procédure s'est limitée à la question de la qualité pour recourir et n'a pas entraîné d'instruction compliquée ni longue.