TA - AC.2002.0174 - 2002-12-09 - SCHERTENLEIB Pierre-Daniel c/Municipalité d'Ogens

1.

L'art. 37 al. 1 LJPA reconnaît la qualité pour recourir à toute personne physique ou morale qui justifie d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. L'alinéa 2 de cette disposition réserve les dispositions des lois spéciales légitimant d'autres personnes ou autorités à recourir et les dispositions du droit fédéral. L'art. 33 LAT prévoit que les autorités statuant sur les recours formés contre des décisions fondées sur les dispositions fédérales et cantonales d'exécution de cette loi doivent reconnaître la qualité pour recourir au moins dans les mêmes limites que celles définies pour le recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, les exigences de protection juridique découlant de l'art. 33 LAT s'appliquent non seulement aux mesures d'exécution en matière d'aménagement du territoire (planification), mais également à toutes les prescriptions en matière de construction qui donnent un contenu concret à la réglementation de la zone; tel est notamment le cas des règles du droit des constructions relatives aux distances (ATF 118 Ib 31 consid. 4b; TA, arrêt AC 94/0170 du 6 avril 1995; voir également sur ce point, J.-L. Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, Payot Lausanne 1988, p. 85). C'est donc le critère de l'intérêt digne de protection qu'il convient d'appliquer en l'espèce. On ajoutera encore, dans les cas où le régime de la qualité pour agir est fondé sur l'art. 33 LAT, qu'il convient de prendre en compte l'ensemble du projet pour déterminer si le recourant bénéficie d'un intérêt actuel et suffisant, bref digne de considération à ce que la décision qui l'autorise soit annulée ou modifiée; lorsque cette condition est remplie, l'intéressé peut faire valoir la violation de toute règle - tout au moins de celles qui sont visées par l'art. 33 LAT - sans avoir à démontrer que l'élément du projet ainsi incriminé, en tant que tel, porterait atteinte à sa situation de droit ou de fait.

Dans le cas présent, on doit admettre que le percement des fenêtres litigieuses est susceptible de porter atteinte au recourant, celui-ci pouvant dès lors se prévaloir d'un intérêt digne de protection pour s'opposer à ce projet. Il a dès lors qualité pour faire valoir la violation des règles communales relatives aux distances, notamment en façade sud du bâtiment.

2.

Bien que ce point n'ait pas été soulevé par les parties, il convient de se demander si l'autorisation délivrée le 21 juillet 1997 était périmée ou encore valable lorsque le recourant est intervenu auprès de la municipalité le 18 juin 2002.

a) Une fois le permis délivré, le propriétaire ne peut, à sa guise, attendre indéfiniment avant de commencer les travaux projetés ni conduire ceux-ci à petites doses au gré de son désir ou de son porte-monnaire (v. B. Bovay, Le permis de construire, Lausanne 1988, p. 221). C'est dans cette perspective que l'art. 118 al. 1 à 4 LATC a été institué, dont la teneur est la suivante:

"Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des infrastructures peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations ou des approbations cantonales."

Le délai fixé par l'art. 118 al. 1 LATC est un délai de péremption, ou plus précisément, selon la doctrine, un délai d'incombance, pendant lequel l'intéressé doit accomplir un acte - commencer la construction - pour éviter la perte du droit (v. ATF non publié 1P.32/1992 du 15 avril 1992). Cette règle constitue, en quelque sorte, un cas particulier de révocation de la décision, à l'échéance d'un certain délai (TA, arrêt AC99/0025 du 14 octobre 1999).

Le titulaire du permis délivré peut demander une prolongation; le motif réside souvent dans ce que des raisons indépendantes de sa volonté ne lui ont pas permis de commencer les travaux à temps, ou, lorsqu'il s'agit de chantiers importants, dans les nombreuses opérations préparatoires que leur mise en oeuvre nécessite (v. B. Bovay, op. cit., p. 223). L'autorité est alors amenée à prendre une nouvelle décision et à apprécier si les circonstances justifient l'octroi d'une prolongation. Selon le texte clair de la loi, une seule prolongation est possible (RDAF 1990 p. 258). Une fois l'unique prolongation du délai de validité du permis de construire passé, le constructeur doit soumettre son projet à une nouvelle enquête pour obtenir une nouvelle décision municipale (RDAF 1991 p. 99).

L'autorisation de bâtir est immédiatement exécutoire (v. TA, arrêt AC00/0200 du 29 mars 2001; v. cependant B. Bovay, op. cit., p. 222 qui souhaite faire coïncider le délai de départ avec l'échéance du délai de recours). Autrement dit, les délais institués par l'art. 118 LATC courent dès la date du permis de construire déjà. Il est constant, selon la jurisprudence, que ce délai ne court pas durant d'éventuelles procédures de recours, pour autant bien entendu que l'effet suspensif ait été accordé (v. TA, arrêt AC99/0025 du 14 octobre 1999 et la jurisprudence citée).

b) En l'espèce, c'est donc à juste titre que la municipalité a refusé d'accéder à la demande que le constructeur avait formulée le 30 novembre 2001. Le permis de construire délivré en sa faveur le 21 juillet 1997, en vue du percement des fenêtres, était échu depuis plus de deux ans. Il n'en serait pas allé différemment s'il avait requis une prolongation dans les délais, car celle-ci n'aurait eu effet que jusqu'au mois de juillet 2000 (art. 118 al. 2 LATC). Pour le surplus, force est de constater qu'il n'allègue aucun motif qui aurait été de nature à entraîner une suspension du délai de péremption (v. à ce sujet TA, arrêt AC00/0200 cons. 3b/bb du 29 mars 2001). Cela étant, le constructeur est incontestablement tenu de solliciter une nouvelle autorisation pour effectuer les travaux envisagés. Il lui incombe dès lors de soumettre son projet à une nouvelle enquête (RDAF 1991 p. 99).

3.

On doit maintenant se demander quelle était la procédure applicable au projet litigieux. En d'autres termes, il convient d'examiner si l'intéressé était en droit de réaliser le percement des fenêtres et velux sans mise à l'enquête publique.

a) La municipalité est d'avis qu'une telle procédure ne se justifiait pas, les travaux ayant fait l'objet d'une première enquête, qui avait débouché sur une autorisation. Cela étant, elle s'est limitée à exiger du constructeur qu'il obtienne l'aval de ses voisins avant de se prononcer. Dans ses écritures, le constructeur ne s'est pas explicitement prononcé sur cette question; en réalité, il s'est limité à rappeler qu'il avait obtenu les autorisations demandées.

Pour sa part, le recourant justifie sa position par le fait qu'il avait lui-même été contraint de passer par une telle procédure. Il expose encore que l'importance des travaux justifiait une mise à l'enquête.

b) aa) L'enquête publique poursuit un double objectif: d'une part, porter le projet à la connaissance du public, d'autre part, renseigner l'autorité. Il s'agit en particulier de donner l'occasion à tous les intéressés, propriétaires voisins ou autres, de prendre connaissance des projets qui pourraient les toucher dans leurs intérêts et, cas échéant, d'y faire opposition. Il s'agit également de permettre à l'autorité d'examiner la réglementarité du projet en tenant compte des éventuelles interventions de tiers intéressés ou d'autorités cantonales (v. RDAF 1993 p. 225; B. Bovay, Le permis de construire, Lausanne 1988, p. 75). Les tiers, également concernés par la correcte application des normes de police des constructions édictées dans leur intérêt, doivent aussi pouvoir intervenir avant que la décision ne soit prise par la municipalité et que les travaux ne commencent (v. Bovay, op. cit., p. 76).

bb) Dans la procédure cantonale d'autorisation de construire, le droit d'être entendu est réglementé par les art. 109, 111, 116 et 117 de la loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (RSV 6.6; ci-après: LATC). Selon l'art. 109 LATC, la demande de permis de construire un ouvrage soumis à une autorisation selon l'art. 103 LATC doit être mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours; les oppositions motivées et les observations pouvant être déposées par écrit au greffe municipal dans le délai d'enquête; les auteurs d'oppositions motivées ou d'observations sont avisés de la décision accordant ou refusant le permis, avec l'indication des dispositions légales et réglementaires invoquées lorsque l'opposition est écartée (art. 116 LATC).

L'enquête publique est la règle; la dispense d'enquête constitue une exception, qui doit être interprétée restrictivement. Auparavant, la jurisprudence avait eu l'occasion de considérer que les possibilités de dispense d'enquête étaient exhaustivement définies par l'art. 111 LATC (CCR, arrêt du 26 avril 1990 publié in RDAF 1991 p. 91, spéc. p. 93). Cette disposition, dans sa teneur modifiée le 4 février 1998, précise que la municipalité peut dispenser de l'enquête publique les travaux de minime importance, notamment ceux mentionnés dans le règlement cantonal. Lorsque les conditions très précises d'une dispense d'enquête ne sont pas réalisées, la loi ne laisse place à aucune enquête hybride, qu'on la qualifie de "simple", de "locale" ou autrement encore; une enquête publique ordinaire en tous points conformes à l'art. 109 LATC, est alors nécessaire (CCR, arrêt no 6201 du 14 juin 1989; RDAF 1986 p. 317).

L'art. 72b du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions (ci-après: RATC; RSV 6.6) prévoit encore la possibilité d'ouvrir une enquête complémentaire entre la délivrance du permis de construire et celle du permis d'habiter portant sur des éléments de peu d'importance qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours. La procédure à suivre est la même que pour une enquête principale (al. 3). Elle doit cependant intervenir dans les quatre ans qui suivent l'enquête principale (al. 1er). Cette dernière condition n'étant pas réalisée en l'espèce, la question de savoir si cette disposition devait trouver application dans la présente espèce n'a pas à être examinée.

Ainsi, en résumé, une modification de minime importance peut faire l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC; une modification plus importante, mais qui ne modifie pas sensiblement le projet, peut être soumise à une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RATC alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue pas une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique selon l'art. 109 LATC.

cc) C'est l'art. 109 LATC qui pose le principe de la publicité des requêtes d'autorisation de construire (RDAF 1990 p. 246). En vertu de cette disposition, la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours (al. 1er). L'avis d'enquête est affiché au pilier public et publié dans la Feuille des avis officiels du canton de Vaud et dans un journal local au moins; il indique de façon précise le propriétaire, l'auteur du projet au sens de l'art. 106, le lieu d'exécution des travaux projetés et, s'il s'agit d'un bâtiment, sa destination, ainsi que les dérogations éventuelles demandées (al. 2).

On mentionnera encore l'art. 72d RATC, entré en vigueur le 1er juin 2001, qui permet à la municipalité de dispenser de l'enquête publique notamment les travaux de transformation de minime importance d'un bâtiment existant consistant en travaux de rénovation, d'agrandissement, de reconstruction, tels que la création d'avant-toit, d'un balcon, d'une saillie, d'une isolation périphérique, d'une rampe d'accès. Il est cependant requis qu'aucun intérêt public ne soit touché et que les travaux ne soient pas susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, en particulier à ceux des voisins (al. 1er). Toutefois, cette disposition n'est pas applicable aux demandes de permis de construire accompagnées de demandes de dérogation, au sens de l'art. 85 LATC (al. 2).

c) La nécessité d'une enquête publique pour la création de fenêtres a déjà été admise par la jurisprudence.

aa) Ainsi, dans un arrêt no 6201 du 14 juin 1989, la Commission cantonale de recours en matière de construction (CCR) avait-t-elle considéré que des travaux consistant à percer une ouverture et à élargir une seconde ouverture déjà existante sur une façade impliquaient un changement notable à l'aspect du bâtiment. Peu importait en l'espèce qu'il se soit agi d'ouvertures de faibles dimensions: les travaux nécessitaient une enquête publique. Le 11 avril 1990, la CCR a jugé que la seule modification d'une lucarne ayant des incidences sur l'éclairage des pièces habitables et sur l'esthétique du bâtiment devait déjà faire l'objet d'une enquête complémentaire (RDAF 1991, p. 100). En revanche, dans un arrêt du 17 décembre 1992, le Tribunal administratif a admis que le remplacement de la baie vitrée d'un seul tenant et de la fenêtre de la porte d'entrée par une fenêtre à trois vantaux restait une modification mineure qui peut être considérée comme des travaux d'entretien dispensés de l'obligation du permis de construire (AC92/0149). De même, dans un arrêt du 23 février 1994, il a admis le principe d'une dispense d'enquête dans le cadre d'un projet consistant en une réduction de velux jugés non conformes, pour les ramener à la dimension de tabatières autorisées par la réglementation communale. Il n'en allait cependant pas de même s'agissant du reste du projet litigieux, qui portait sur la création d'une lucarne supplémentaire; dans cette hypothèse, le tribunal n'avait aucun motif de s'écarter de sa jurisprudence selon laquelle les travaux de percements en façades ou en toiture nécessitaient une enquête publique (AC93/202). Dans un arrêt du 13 février 1996, le tribunal a eu à statuer sur la modification d'un projet, qui entraînait entre autres la suppression de lucarnes prévues à l'étage des combles, l'augmentation du nombre de velux et la création de lucarnes au niveau des surcombles. Il en a déduit que la municipalité ne pouvait dispenser le constructeur des formalités relatives à l'enquête publique (AC 95/0206). Enfin, dans un arrêt du 20 avril 2001, le tribunal a encore rappelé le principe selon lequel la création d'un velux devait faire l'objet d'une enquête publique (AC00/0066).

bb) Par ailleurs, le régime plus libéral institué par l'art. 72d RATC, dans sa teneur du 14 mai 2001, ne saurait être d'aucune utilité à la municipalité. Selon le texte de cette disposition, la possibilité de dispenser le projet d'une enquête publique n'est admise que s'il n'est pas susceptible de porter atteinte à quiconque posséderait un intérêt digne de protection à empêcher la construction. En d'autres termes, il faut qu'aucune personne pouvant posséder la qualité pour recourir au Tribunal administratif (notamment les voisins) ne soit touchée par la décision attaquée (TA, arrêt AC 01/0255 du 21 mars 2002). Dans cette espèce, le tribunal a considéré qu'il n'aurait pas été possible à la commune de dispenser les constructeurs d'une enquête publique et que la solution consistant à prévenir les voisins par lettre recommandée, comme la commune envisageait apparemment de le faire pour sauvegarder leurs intérêts, ne serait pas conforme au droit cantonal, du moins dans tous les cas où, au sens de l'art. 72d RATC, un intéressé quelconque peut posséder un intérêt digne de protection à contester le projet. En l'espèce, cette condition d'application n'est pas remplie, l'existence d'un intérêt digne de protection devant manifestement être reconnue au recourant (cf. cons. 1 ci-dessus). Quoi qu'il en soit, le régime dérogatoire institué par cette disposition n'est pas applicable lorsque le permis de construire est accompagné d'une demande de dérogation, au sens de l'art. 85 LATC. Tel paraît être le cas en l'espèce, comme on le verra ci-dessous (lit. e).

cc) A la lumière des principes évoqués ci-dessus, il apparaît que la municipalité ne pouvait dispenser le constructeur d'une enquête publique. Il ne fait aucun doute que la création de deux fenêtres et d'un velux sur le bâtiment est propre à en modifier l'apparence extérieure.

dd) Il est certes admis que la violation de cette règle ne conduit pas dans tous les cas à l'annulation de la décision. Ainsi, dans son arrêt AC93/202, le tribunal avait-il estimé que la soumission de travaux à une enquête publique après leur réalisation ne se justifiait pas nécessairement lorsque cette mesure apparaissait inutile à la sauvegarde des intérêts de tiers et n'étaient pas susceptible d'apporter au débat des éléments nouveaux. Dans cette espèce, il avait été admis que les plans versés au dossier permettaient de juger si les modifications litigieuses étaient conformes aux dispositions légales. Les opposants avaient ainsi valablement pu faire valoir leurs droits à cet égard.

Tel n'est pas le cas dans la présente cause. Les plans qui ont été versés au dossier ne sont pas suffisamment explicites pour permettre aux intéressés de faire valoir leurs droits. Par ailleurs, il n'est pas exclu que le projet soit susceptible d'engendrer des nuisances pour le recourant, ce qui plaiderait également contre une dispense d'enquête publique (v. à cet égard TA, arrêt AC00/0066 du 20 avril 2001).

d) A ce stade du raisonnement, il convient de revenir brièvement sur l'argumentation de la municipalité selon laquelle le fait d'avoir précédemment autorisé le projet justifiait en quelques sortes le recours à une procédure simplifiée.

Il apparaît cependant que la procédure ayant conduit à la délivrance de l'autorisation initiale était entachée de vices de forme. A l'appui de sa requête, le constructeur a produit un croquis, tiré des plans qui avaient été réalisés en 1994, sur lequel ont été portées les modifications litigieuses. Ces documents ne répondent manifestement pas aux réquisits des art. 106 LATC et l'art. 69 aRATC. A défaut de signature, on ignore en particulier qui en est l'auteur. Il en va de même s'agissant de la distance aux limites du terrain, car on peine à distinguer l'emplacement exact des ouvertures prévues. Pour sa part, la municipalité s'est contentée d'afficher l'avis au pilier public du 24 juin au 13 juillet 1997. Les avis d'usage n'ont pas été publiés dans la Feuille des avis officiels ni dans un journal local; on doit donc considérer que le projet de 1997, lui non plus, n'a pas fait l'objet d'une enquête publique, mais seulement d'une "petite enquête", sans réelle portée.

En l'état, il n'est pas question de remettre en cause l'autorisation délivrée le 21 juillet 1997, du fait de sa péremption. En revanche, dans l'hypothèse où le constructeur persisterait à réaliser son projet postérieurement à la présente procédure, il incomberait à l'autorité communale de veiller à ce que l'enquête publique soit conforme aux dispositions applicables en la matière. On rappelle à cet égard que les plans d'enquête doivent présenter l'ouvrage de manière claire et complète afin que l'autorité et les tiers puissent se faire une idée précise et concrète du projet et contrôler en toute certitude la conformité de celui-ci aux règles de police des constructions (ATF non publié du 5 août 1987 en la cause C. c/Lausanne; TA, arrêt AC 94/0170 du 6 avril 1995).

e) A la faveur de la procédure d'enquête publique, la municipalité devra se demander si le projet litigieux apparaissant non réglementaire, notamment au regard des dispositions fixant les distances aux limites peut être autorisé au regard de l'art. 80 al. 2 LATC, voire examiner la possibilité d'octroyer une dérogation pour autant que son règlement le permette. Dans le cadre de l'art. 80 al. 2 LATC, se posera la question de savoir si les travaux envisagés seraient de nature à aggraver l'atteinte à la réglementation en vigueur ou les inconvénients qui en résultent pour le voisinage. Pour ce faire, il s'agira de rechercher le but que poursuit la norme transgressée. Il est vraisemblable que l'examen de cette dernière question doive notamment prendre en considération les dispositions du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (RSV 3.1). On songe en particulier aux art. 13 ss. de cette loi, dont le fondement s'est partagé entre le souci d'éviter l'observation excessive des voisins à partir des ouvertures pratiquées sur l'immeuble voisin et le souci de garantir un éclairage suffisant à l'immeuble voisin déjà bâti (v. D. Piotet, Le droit privé vaudois de la propriété foncière, Lausanne 1991, no 1584, p. 682); il paraît en effet s'agir là d'inconvénients potentiels pour le voisinage, au sens de l'art. 80 al. 2 LATC.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours et à l'annulation de la décision entreprise. Le dossier de la cause sera renvoyé à la municipalité pour qu'elle ordonne une enquête publique.

Un émolument de justice de 1'500 fr. sera mis à la charge de l'autorité intimée et du constructeur, solidairement entre eux. Le recourant ayant procéd¿sans l'assistance d'un homme de loi, il n'y pas lieu de lui allouer de dépens.