TA - AC.2002.0208 - 2003-07-11 - CHARMEY Claudine et Ryvier c/Cully et Service du logement

1.

Le tribunal examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis.

a) La loi du 26 février 1996, modifiant celle du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), a introduit à l'art. 37 al. 1 une nouvelle définition de la qualité pour recourir, dont la teneur est la suivante :

"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée."

Cette disposition a été adoptée afin d'harmoniser la qualité pour recourir au niveau cantonal avec la définition de la qualité pour recourir en droit administratif fédéral (BGC février-mars 1996 p. 4489). La définition de la qualité pour recourir donnée par le nouvel art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l'art. 103 lit. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire (OJ) selon laquelle la qualité pour recourir est reconnue à "quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée". La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l'art. 103 lit. a OJ est ainsi directement applicable à l'art. 37 al. 1 LJPA pour définir l'étendue du cercle des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision susceptible de recours au sens de l'art. 29 LJPA. Selon la jurisprudence fédérale, l'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 121 II 174 consid. 2b; 120 Ib 51-52 consid. 2a; 119 Ib 183-184 consid. 1c; 116 Ib 323-324 consid. 2a; 113 Ib 228 consid. 1c; 112 Ib 158-159 consid. 3; 111 Ib 159-160 consid. 1b, 291-292 consid. 1b; 110 Ib 100 et ss consid. 1; 108 Ib 93 et ss consid. 3b; 107 Ib 45-46 consid. 1c, ainsi que l'arrêt de principe ATF 104 Ib 248 et ss consid. 5 à 7).

Le voisin a en principe qualité pour recourir au sens de l'art. 103 lit. a OJ, et donc de l'art. 37 al. 1 LJPA, lorsque son terrain se trouve à proximité du lieu de construction et s'il subit des inconvénients liés à la réalisation du projet contesté; par exemple, une augmentation du trafic sur les voies d'accès à son bien-fonds, ou les immissions provenant de la nouvelle construction (bruit, odeurs, fumée, etc.), ou encore la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site dont le voisin pourrait jouir sans l'édification du bâtiment en cause (arrêt AC 1998/0005 du 30 avril 1999).

b) En l'espèce, le tribunal a acquis la conviction lors de la visite des lieux que toutes les émissions de bruit que pourrait engendrer l'exploitation de la garderie, en particulier les cris des enfants jouant sur les places aménagées à l'extérieur de la garderie, ne seraient pas perceptibles depuis l'habitation des recourants. En effet, les locaux de la garderie projetée se situent en contrebas du bâtiment d'habitation collective qui assure la fonction d'un écran antibruit par rapport à la villa des recourants; il est vrai que le jardin prévu devant les locaux de la garderie s'étend en direction de l'est, mais cette partie du jardin, par sa configuration en pente, à proximité d'un talus arborisé et du fossé canalisant le ruisseau longeant la limite de propriété, ne sera que peu utilisée et probablement même clôturée. De plus, la distance importante qui sépare la parcelle des recourants de cette partie du jardin permet d'exclure toute perception de bruit provenant de l'exploitation de la garderie.

c) Il convient encore de déterminer si les recourants seront touchés par l'accroissement du trafic sur l'accès au parking de l'hôpital longeant la limite est de leur parcelle. A cet égard, le tribunal a constaté que l'accès le plus aisé à la garderie projetée est celui desservant le bâtiment d'habitation collective au sud par la route de Grandvaux. Il s'agit d'ailleurs de l'accès prévu par le plan d'extension partiel instituant la zone d'utilité publique. La garderie disposera au moins de deux places de stationnement pour les parents qui viennent amener et reprendre les enfants, lesquels bénéficieront d'un accès direct de plein pied dans les locaux de la garderie. L'accès par le sud présente des avantages déterminants pour les utilisateurs. Le tribunal estime ainsi que la très grande majorité des enfants sera amenée à la garderie par l'accès et le parking sud. L'utilisation du parking nord est grevée de plusieurs inconvénients qui ont un caractère dissuasif; tout d'abord, l'accès et la sortie du parking nécessitent l'ouverture d'une barrière et donc un arrêt supplémentaire avant de pouvoir stationner sur le parking. Ensuite, le parking présente des dimensions relativement importantes et le cheminement jusqu'à l'entrée de la garderie est relativement long et peu pratique pour les parents qui doivent porter les enfants en bas âge; les parents devront emprunter soit une longue rampe d'escaliers, soit faire usage d'un ascenseur avec les inconvénients que cela peut supposer (attente, difficultés d'entrer avec une poussette, etc.). La section du tribunal arrive ainsi à la conclusion que seuls les parents employés de l'hôpital ou les visiteurs utiliseront les possibilités d'accès à la garderie par le parking nord, ce qui représente une très faible proportion d'utilisateurs. Il est vrai que six couples de parents intéressés par le projet de garderie sont domiciliés au chemin des Colombaires et pourraient utiliser l'accès par le nord, mais ils le feront alors vraisemblablement à pied en raison de la proximité. Ainsi, l'exploitation du projet de garderie ne pourrait entraîner qu'un accroissement de trafic insignifiant sur l'accès au parking nord de l'hôpital.

Selon les déclarations du représentant du Service de l'environnement et de l'énergie à l'audience, même un accroissement de cinquante mouvements de véhicules par jour sur le parking de l'hôpital serait imperceptible pour les recourants dès lors qu'il n'entraînerait pas une augmentation du niveau de bruit de plus de 0,1 dB(A). Dans ces conditions, compte tenu du fait que la gêne subie par les recourants résulte essentiellement de la construction et de l'agrandissement déjà réalisé du parking avec l'aménagement des barrières d'accès et de sortie de ce parking à proximité de leur villa, il apparaît que les inconvénients liés à la réalisation de la garderie sont insignifiants; le tribunal ne peut dès lors leur reconnaître un intérêt digne de protection à contester la décision communale ou cantonale. Cette question pourrait au demeurant rester ouverte dès lors que le recours devrait de toute manière être rejeté au fond, même s'il était recevable.

2.

a) Les recourants dénoncent une violation de la loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation. Ils estiment que les logements désaffectés ne pouvaient bénéficier de l'autorisation prévue par cette législation et que la décision du Service du logement accordant la dérogation pour autoriser le changement d'affectation devrait être annulée.

aa) Le Grand Conseil du canton de Vaud a adopté le 5 décembre 1962 un décret concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation. Le décret soumettait à une autorisation de l'Office cantonal du logement la démolition totale ou partielle de maisons d'habitation ainsi que la transformation ou l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation dans les communes où sévit la pénurie (art. 1er). En règle générale l'autorisation était refusée lorsque l'immeuble comprenait des logements d'une catégorie où sévit la pénurie (art. 2). Elle était accordée lorsque la démolition apparaissait indispensable pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général; elle pouvait l'être à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (art. 3); l'exposé des motifs du Conseil d'Etat précisait que cette possibilité ne devrait être utilisée ni en faveur d'opération ayant un caractère spéculatif, ni en faveur d'un requérant invoquant une situation qui lui est imputable, par exemple, l'acquisition d'un immeuble à un prix excessif (BGC automne 1962 p. 718). Le décret a été prolongé pour une durée indéterminée le 19 novembre 1969 en raison de la situation de pénurie persistante sur le marché du logement (BGC automne 1969 p. 222), puis il a été complété le 21 novembre 1973. Cette dernière modification était notamment destinée à instaurer un contrôle des loyers des logements qui remplaçaient ceux qui avaient été démolis ou transformés et à introduire le principe du refus d'autoriser une démolition ou une transformation si l'entretien de l'immeuble a volontairement été négligé (BGC automne 1973 p. 228). Le Tribunal fédéral a admis que de telles mesures étaient compatibles avec le droit fédéral et conformes à la garantie de la propriété (ATF 101 Ia 502 ss).

bb) La nouvelle loi du 4 mars 1985 concernant la démolition, la transformation et la rénovation de maisons d'habitation, ainsi que l'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation (LDTR) a repris l'essentiel des règles posées par le décret de 1962 tout en les complétant. C'est ainsi que les travaux de rénovation ont été soumis à l'autorisation cantonale au sens de l'art. 1er de la loi. L'art. 3 de la loi reprend le principe de l'art. 2 du décret selon lequel l'autorisation est refusée lorsque l'immeuble en cause comprend des logements d'une catégorie où sévit la pénurie. L'art. 4 LDTR prévoit que l'autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d'affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, et qu'elle peut l'être à titre exceptionnel si d'autres circonstances le commandent impérativement. Selon l'alinéa 3, le département peut "contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la loi". Il convient de préciser que le droit cantonal en matière de démolition, de transformation et de rénovation de maisons d'habitation a pour but la lutte contre la pénurie de logements répondant aux besoins prépondérants de la population. A cet égard, les logements dans les vieux immeubles font l'objet d'une attention particulière en raison des loyers généralement modestes dont le coût est en rapport avec les ressources de la majorité de la population (ATF 89 I 460). C'est donc en fonction de ce critère qu'il convient d'apprécier si un logement fait ou non partie d'une catégorie où sévit la pénurie.

cc) Pour le bâtiment en cause, quatre des sept studios qui font l'objet des travaux de transformation litigieux n'étaient pas loués par le personnel de l'hôpital; ces logements entrent donc dans le champ d'application de législation cantonale. Il n'est en outre pas contesté qu'ils font partie d'une catégorie soumise à la pénurie. Leur changement d'affectation est donc soumis à l'exigence de l'autorisation prévue par l'art. 4 LDTR. L'autorité cantonale intimée prétend que des motifs d'intérêt général justifient le changement d'affectation alors que les recourants le contestent. L'autorité cantonale s'est référée à cet égard au préavis délivré le 3 juillet 2002 par la municipalité; selon ce préavis, le changement d'affectation répondrait à un besoin réel dès lors que les places disponibles de la garderie projetée seraient déjà toutes réservées. Toutefois, pour déterminer s'il existe un motif d'intérêt général justifiant l'octroi de la dérogation prévue par l'art. 4 LDTR, l'autorité cantonale ne peut se limiter à prendre acte du préavis de l'autorité communale, même s'il s'agit d'un élément d'appréciation important. Elle doit déterminer par elle-même, s'il existe un motif d'intérêt général justifiant l'octroi de la dérogation. A cet égard, elle doit comparer d'une part, l'intérêt défendu par la législation cantonale sur les travaux de transformation et de démolition de bâtiments d'habitation, qui visent à lutter contre la pénurie des logements répondant au besoin prépondérant de la population et d'autre part l'intérêt lié au changement d'affectation.

c) En l'espèce, le tribunal constate qu'il existe au niveau national et cantonal une pénurie toujours plus aiguë des places d'accueil pour les enfants en âge préscolaire dans un cadre extra familial. Selon les recherches réalisées dans ce domaine, cette situation résulte notamment du fait que les femmes sont de plus en plus actives au niveau professionnel, malgré la crise économique qui a sévit pendant les années nonante, et que la demande en places d'accueil s'en est trouvée décuplée alors que l'évolution des structures familiales ne permet plus une prise en charge par la famille rapprochée, notamment les grands-parents (v. rapport de la Commission de la sécurité sociale et de la santé publique du Conseil national du 22 février 2002, ff 2002 1 p. 3928). C'est ainsi que le parlement a adopté la loi fédérale sur les aides financières à l'accueil extra familial pour enfants le 4 octobre 2002 (LAFA, RS 861); cette législation fédérale soutient par des aides financières les structures d'accueil collectif de jour. L'assemblée fédérale a adopté sur cette base un crédit d'engagement de deux cents millions de francs sur quatre ans, destiné à financer les aides financières à la création de nouvelles structures d'accueil (arrêté fédéral concernant les aides financières à l'accueil extra familial pour enfants du 30 septembre 2002). En outre, dans le Canton de Vaud, une motion Doris Cohen-Dumani demande la constitution d'une fondation pour l'accueil de la petite enfance destinée à promouvoir la création, dans les cinq ans, de 1'500 à 2'500 nouvelles places d'accueil diversifiées dans le canton. Le rapport "Métrailler" élaboré à la suite du dépôt de la motion, puis complété à la demande du Grand Conseil (BGC juin 2002 p. 1247 ss), relève que plus de 15'000 places d'accueil seraient nécessaires dans le Canton de Vaud pour les enfants dont les parents sont actifs professionnellement; selon le rapport, il existait au 31 août 2002 4'450 places d'accueil à temps d'ouverture élargi (TOE) et 3'260 places pour des enfants accueillis par 1'350 mamans de jour, soit un total de 5'831 places (v. rapport Métrailler p. 31).

Le besoin en places d'accueil pour des structures à temps d'ouverture élargi est établi dans la région en cause par le fait qu'aucune des communes qui soutiennent financièrement le projet ne dispose d'une telle structure et que l'association qui est à l'origine du projet a recensé plus de huitante inscriptions préalables. L'objection des recourants selon laquelle la halte-garderie "L'Arc-en-Ciel" actuellement ouverte à Cully répondrait déjà à la demande, ne peut être retenue. En effet, les lieux d'accueil à temps d'ouverture restreint (TOR) ne répondent pas aux mêmes besoins car leurs horaires ne permettent pas aux parents de placer leurs enfants durant une activité professionnelle (v. rapport Métrailler p. 14 à 16). La transformation du jardin d'enfants en structure d'accueil à temps d'ouverture élargie supprimerait d'ailleurs la complémentarité utile et nécessaire de ces deux structures d'accueil, qui répondent chacune à des besoins spécifiques, et ne serait donc pas souhaitable.

Ainsi, compte tenu de l'ensemble de ces circonstances, le tribunal arrive à la conclusion que la création d'une structure d'accueil à temps d'ouverture élargi pour enfants en âge préscolaire répond à un besoin réel qui représente un intérêt public prépondérant à l'intérêt visant à maintenir quatre studios compris dans une catégorie de logements soumise à pénurie; cette situation justifie l'octroi de la dérogation pour le changement d'affectation par un motif d'intérêt général au sens de l'art. 4 al. 1 LDTR.

3.

a) Les recourants soutiennent aussi que le projet de garderie ne serait pas conforme aux règles d'affectation de la zone définies par le plan d'extension partiel instituant une zone de construction d'utilité publique ainsi qu'une zone d'habitation collective au lieu-dit "Les Colombaires" (Hôpital de Lavaux).

b) L'art. 1 du règlement du plan d'extension partiel instituant une zone de construction d'utilité publique (Hôpital de Lavaux) précise que le plan a pour but de permettre les constructions nécessaires à l'exploitation rationnelle du complexe de l'Hôpital de Lavaux; les nouvelles zones remplacent la zone de villa dans le périmètre général défini par le plan. Sur la parcelle 351, le plan prévoit un périmètre d'implantation avec l'indication suivante : "logements pour le personnel halt.max.420.50". Au sud du périmètre, il est en outre mentionné : "accès général et places de stationnement". Le bâtiment d'habitation collective construit sur la parcelle 351 n'est toutefois plus destiné uniquement au logement du personnel de l'hôpital. Selon les représentants de la fondation constructrice, moins de 40 % des logements seraient occupés par le personnel de l'hôpital. En outre, des surfaces relativement importantes du bâtiment d'habitation en cause ont été transformées en salles d'enseignement pour les cours donnés par le Centre de formation H+. Cette affectation n'est pas strictement nécessaire à l'exploitation rationnelle du complexe de l'Hôpital de Lavaux, dès lors qu'elle sert au perfectionnement professionnel de l'ensemble du personnel hospitalier de Suisse. Ainsi, il apparaît que le bâtiment d'habitation construit sur la parcelle 351 n'est plus destiné, dans sa plus grande partie à des affectations liées à l'exploitation rationnelle de l'hôpital. Par ailleurs, les représentants de la fondation ont précisé que les missions de l'hôpital s'étaient modifiées, la suppression du service de chirurgie entraînant une mission d'accueil plus élargie qui n'est pas en soi incompatible avec l'aménagement d'une garderie pour enfants en âge préscolaire, et réservée également au personnel hospitalier ainsi qu'aux visiteurs de l'hôpital.

c) Dans ces conditions, le tribunal estime que la municipalité n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en estimant que le changement d'affectation des studios en une structure d'accueil pour enfants en âge préscolaire n'était pas incompatible avec la règle d'affection du plan d'extension partiel. En tous les cas, le tribunal constate que l'aménagement d'une garderie dans le périmètre du plan est plus conforme à l'affectation de la parcelle en zone de construction d'utilité publique que la location des logements à des tiers qui ne font pas partie du personnel de l'hôpital. La décision municipale admettant la conformité du projet litigieux au plan d'extension partiel instituant une zone de construction d'utilité publique sur les parcelles en cause peut donc être maintenue, l'affectation des locaux en structure d'accueil pour enfants répond d'ailleurs à un intérêt public confirmant sa compatibilité avec une zone de constructions d'utilité publique.

4.

Les recourants se plaignent également des nuisances que provoquerait l'exploitation de la garderie. L'inspection locale a tout d'abord permis de constater que les cris des enfants dans le jardin à l'extérieur de la garderie seraient pratiquement imperceptibles depuis leur villa compte tenu de l'écran que forme le bâtiment d'habitation collective et de la distance de plus de 150 mètres qui sépare les espaces extérieurs attenant à la garderie de la villa des recourants. En ce qui concerne les nuisances liées aux mouvements de voitures, le tribunal a déjà constaté que l'accès général du bâtiment est prévu au sud par la route de Grandvaux et que l'utilisation de l'accès nord par le chemin des Colombaires présentait des inconvénients dissuasifs; l'augmentation minime du nombre de mouvements de véhicules par jour serait également imperceptible et resterait dans tous les cas dans les limites fixées par l'art. 9 de l'ordonnance sur la protection contre le bruit.

5.

Il résulte ainsi des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et les décisions de la Municipalité de Cully et du Service du logement autorisant les travaux de transformation maintenues. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre à la charge des recourants un émolument de justice de 2'000 fr. La Municipalité de Cully ainsi que la fondation constructrice, qui obtiennent gain de cause et qui ont consulté chacune un homme de loi, ont droit aux dépens qu'elles ont requis (art. 55 al. 1 LJPA).