TA - AC.2003.0109 - 2004-11-25 - BUCHSCHACHER Ulrich et consorts, CHRIST Peter et consorts, GYSI Kurt et consorts/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Bellerive, Municipalité de Mur, Municipalité

1.

Les recourants soutiennent que, dans le cadre de la procédure qui a abouti à la décision attaquée, la question des variantes aurait été insuffisamment instruite. Ils font valoir à cet égard qu'à l'occasion de l'inspection locale, le Chef du DIRE aurait admis le principe selon lequel toutes les variantes étudiées par le géomètre Parisod devaient être produites afin que les parties puissent se déterminer à leur sujet. Les recourants prétendent que tel n'a finalement pas été le cas et ils invoquent par conséquent une violation de leur droit d'être entendu.

a) Le droit du particulier d'être entendu est expressément consacré par l'art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale (Cst.). L'idée de base du droit d'être entendu est que la personne partie à une procédure doit être mise en mesure de s'expliquer avant qu'une décision qui la touche ne soit prise. Le droit d'être entendu poursuit dès lors une double fonction. Il est d'une part un moyen d'instruire qui, à ce titre, sert à l'établissement des faits. Il constitue, d'autre part, un droit, indissociable de la personnalité, permettant aux particuliers de participer à la prise des décisions qui les touchent dans leur situation juridique (v. Andreas Auer, Giorgio Malinverni, Michel Hottelier, droit constitutionnel suisse, vol. II, p. 107 no 1274 ss; FF 1997 I 183 ss). Le contenu spécifique du droit d'être entendu dépend de chaque cas d'espèce. Selon la formule consacrée par la jurisprudence, le justiciable a notamment "le droit de s'expliquer sur tous les points essentiels avant qu'une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d'avoir accès au dossier, celui de participer à l'administration des preuves, d'en prendre connaissance et de se déterminer à leurs propos et de fournir lui-même des preuves" (ATF 124 I 241; 124 I 49, Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 611 no 1291).

Le droit d'être entendu implique notamment celui d'offrir des preuves pertinentes, d'obtenir qu'il soit donné suite à ces offres de preuves, de participer à l'administration des preuves essentielles ou, à tout le moins, de s'exprimer sur son résultat lorsque cela est de nature à influencer sur la décision à rendre (ATF 126 I 15 consid. 2 a p. 16 et les arrêts cités). Toutefois, le droit d'être entendu ne peut être exercé que sur les éléments qui sont déterminant pour l'issue du litige. Le juge peut ainsi renoncer à l'administration de certaines preuves offertes lorsque le fait dont les parties veulent rapporter l'authenticité n'est pas important pour la solution du cas, qu'il résulte déjà des constations versées au dossier, lorsqu'il parvient à la conclusion qu'elles ne sont pas décisives pour la solution du litige ou qu'elles ne pourraient l'amener à modifier son opinion. Ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve offert, à laquelle le juge a ainsi procédé, est entachée d'arbitraire (ATF 125 I 127; 124 I 208).

b) Les recourants reprochent essentiellement à l'autorité intimée de ne pas avoir exigé la production de la totalité des études de variantes auxquelles aurait procédé le géomètre Parisod, ainsi que les documents y relatifs.

Il résulte du dossier qu'à la suite de l'inspection locale effectuée le 28 août 2002, le SESA a produit les deux variantes auxquelles avaient abouti les études initiales effectuées par le géomètre Parisod sur la base du mandat qui lui avait été confié au début 1997 par l'ARA et les communes concernées, à savoir la "variante 1" mentionnée ci-dessus (tracé à l'amont des parcelles 277, 276, 275, 274 et 267) et celle finalement mise à l'enquête publique. A réception de ces documents, le magistrat instructeur n'a pas exigé la production d'autres pièces, ceci quand bien même les conseils des recourants persistaient à soutenir que le dossier était incomplet et qu'il ne contenait pas la totalité des pièces relatives aux différentes variantes étudiées dans la phase d'avant-projet (cf. notamment courrier des conseils des recourants Christ et crts et Gysi et crts du 13 janvier 2003). Le magistrat instructeur a ainsi, à tout le moins implicitement, procédé à une appréciation anticipée des preuves qui l'a amené à renoncer à instruire plus avant la question des différentes variantes étudiées par le géomètre Parisod dans le cadre de son mandat. On l'a vu, ce refus d'instruire ne viole le droit d'être entendu des parties que si l'appréciation anticipée de la pertinence du moyen de preuve est entachée d'arbitraire. Tel n'est manifestement pas le cas en l'espèce. En effet, la production de la totalité des études effectuées par le géomètre Parisod aurait tout au plus confirmé que différents tracés passant à l'arrière des maisons des recourants avaient été étudiés. Or, le fait qu'il soit possible de prévoir un cheminement à l'arrière des maisons n'est pas contesté et un complément d'instruction à cet égard n'aurait eu que peu d'intérêt.

La question essentielle soumise au département intimé, ceci aussi bien sous l'angle de l'opportunité que de la légalité, était celle de savoir si on pouvait imposer aux propriétaires un cheminement le long du lac, ceci compte tenu de la configuration des lieux et sachant qu'un cheminement à l'arrière des propriétés était techniquement faisable. A cet égard, force est de constater que, au moment où il s'est prononcé, le département intimé disposait de tous les éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause et on ne saurait ainsi faire grief au magistrat instructeur d'avoir renoncé à donner suite aux requêtes des conseils des recourants tendant à la production de la totalité des documents en mains du géomètre Parisod.

2.

Les recourants soutiennent que la décision attaquée serait insuffisamment motivée, notamment en ce qui concerne les raisons pour lesquelles les variantes reprenant, d'une part, le tracé proposé par le bureau Biol Conseils et, d'autre part, le tracé intermédiaire situé juste à l'arrière des maisons, n'ont pas été retenues. Ils invoquent à nouveau une violation du droit d'être entendu.

a) La jurisprudence a déduit du droit constitutionnel d'être entendu l'obligation pour l'autorité de motiver ses décisions. La raison d'être de cette obligation est double. Elle vise d'abord à permettre au justiciable de comprendre le bien-fondé d'une décision et, le cas échéant, d'exercer son droit de recours à bon escient. Dans la perspective de l'autorité de recours, l'obligation de motivation a ensuite pour but d'assurer un contrôle efficace de la décision de l'autorité inférieure. La motivation des décisions est donc un élément de la transparence de la justice (cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 615 no 1302). Pour répondre à ces exigences, il suffit que l'autorité mentionne, au moins brièvement, les motifs qui l'ont guidé et sur lesquels elle a fondé sa décision, de manière à ce que l'intéressé puisse se rendre compte de la portée de celle-ci et l'attaquer en connaissance de cause. Le droit d'être entendu est violé si l'autorité ne satisfait pas à son devoir minimum d'examiner et de traiter les problèmes pertinents (cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit. p. 615 no 1303 et références citées).

b) A la lecture de la décision attaquée, on constate que l'autorité intimée a motivé brièvement les raisons pour lesquelles elle n'a pas retenu les variantes consistant à passer à l'arrière des propriétés des recourants en relevant que celles-ci ne permettent pas de respecter le principe selon lequel un chemin riverain doit suivre la rive dans la mesure du possible. La variante proposée par Biol Conseils a été écartée pour les mêmes raisons. Même si cette motivation apparaît effectivement succincte, elle respecte néanmoins les exigences minimales en la matière résultant du droit constitutionnel d'être entendu. On relève notamment qu'elle était suffisante pour permettre aux recourants de comprendre le fondement du raisonnement suivi par l'autorité intimée et de remettre en cause ce dernier devant le Tribunal administratif.

c) Pour les mêmes motifs que ceux mentionnés ci-dessus, on ne saurait suivre les recourants Gysi et consorts lorsque ceux-ci soutiennent que le département intimé n'aurait pas suffisamment examiné les caractéristiques de leurs parcelles (forme étroite et allongée, proximité du lac, proximité du restaurant "La Résidence", etc) et qu'on se trouve par conséquent en présence d'une constatation incomplète ou inexacte des faits pertinents au sens de l'art. 36 let. b de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Force est en effet de constater qu'en tenant compte notamment des plans figurant au dossier et de l'inspection locale effectuée par le Chef du département, l'autorité intimée disposait des éléments nécessaires pour se prononcer en connaissance de cause sur la situation de ces parcelles. Le moyen soulevé par les recourants revient par conséquent à remettre en cause la pesée des intérêts effectuée par l'autorité intimée sur la base des faits qui ont été constatés et non pas, strictement, la manière dont cette constatation a été effectuée.

3.

Les recourants soutiennent que le projet litigieux ne repose pas sur une base légale suffisante.

a) Ce grief doit être examiné en relation avec la garantie de la propriété et les restrictions qu'implique le projet litigieux en ce qui concerne l'exercice du droit de propriété des recourants sur leurs biens-fonds. La garantie de la propriété est un droit constitutionnel inscrit à l'art. 26 Cst. Toute restriction à ce droit doit obéir aux principes énoncés à l'art. 36 Cst, qui dispose:

"Toute restriction d'un droit fondamental doit être fondée sur une base légale. Les restrictions graves doivent être prévues par une loi. Les cas de danger sérieux, direct et imminent sont réservés.

Toute restriction d'un droit fondamental doit être justifiée par un intérêt public ou par la protection d'un droit fondamental d'autrui.

Toute restriction d'un droit fondamental doit être proportionnée au but visé.

L'essence des droits fondamentaux est inviolable."

b) Aux termes de l'art. 1 LR, cette loi régit notamment la construction des routes, y compris les servitudes de passage public et les sentiers publics. Selon l'art 5 let. f LR, les routes cantonales comprennent notamment les "passages publics en faveur du canton". On déduit de ces deux dispositions que le canton peut créer un cheminement public tel que celui qui est ici litigieux, en imposant cas échéant des "passages publics", moyennant qu'il suive la procédure prévue par l'art. 13 LR. Dès lors que cette procédure a été suivie dans le cas d'espèce, le grief relatif à l'absence de base légale doit être rejeté. On ajoutera que l'absence de servitudes publiques existantes n'empêche pas la mise à l'enquête publique d'un projet tel que celui qui est ici litigieux, la procédure prévue par la loi sur les routes étant, comme on le verra ci-dessous, précisément le préalable indispensable à l'acquisition de terrains par la collectivité publique.

On relève par surabondance que le principe selon lequel l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci doit être facilité pour le public figure parmi les principes régissant l'aménagement du territoire prévus par la LAT (art. 3 al. 2 let. C) et que ce principe a été repris dans la loi fédérale du 4 octobre 1985 sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre (LCPR), l'art. 3 al. 3 de cette loi mentionnant que les chemins de randonnée pédestre doivent notamment desservir les sites tels que les rives.

c) Se référant à l'art. 8 LR relatif à la planification des projets routiers, les recourants soutiennent que le projet litigieux ne saurait être autorisé en application de la loi sur les routes dès lors qu'il ne reposerait pas sur des études de base suffisantes. Ils contestent notamment qu'on puisse se fonder à cet égard sur le document intitulé "Plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat"

aa) L'art. 8 LR a la teneur suivante :

"Les études de base formant le plan sectoriel du réseau routier ont pour but d'assurer la planification des voies publiques à construire ou à modifier pour desservir les besoins de la population et de l'économie, compte tenu des liaisons existantes.

Elles fixent les tracés de routes en fonction des impératifs de sécurité et de fluidité du trafic ainsi que des objectifs de l'aménagement du territoire et de la protection de l'environnement.

Les éléments déterminés par les études de base sont adjoints au plan directeur d'aménagement du territoire sous forme de fiches de coordination tenues à jour".

bb) Il n'existe pas dans le canton de Vaud de plan sectoriel pour les chemins de randonnée en général et les cheminements riverains en particulier (v. décision du département des infrastructures du 1er mai 2001 p. 4). On ne saurait toutefois suivre les recourants lorsque ceux-ci soutiennent que l'absence d'un tel plan condamne le projet. Suivre ce raisonnement impliquerait en effet l'impossibilité d'aménager un nouveau chemin de randonnée dans le canton. A cela s'ajoute que la volonté de réaliser un cheminement le long des rives du lac de Morat résulte d'une réflexion directrice qui apparaît suffisante. On constate à cet égard que le principe de l'accès du public aux rives des lacs Léman, Neuchâtel, Morat et Joux est prévu dans la fiche de coordination No G2.9.02 du plan directeur cantonal approuvée par le Conseil d'Etat le 6 avril 1994. Cette fiche de coordination mentionne la nécessité d'établir des plans directeurs d'aménagement en se référant, pour ce qui est du lac de Morat, à un plan directeur (Plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat adopté conjointement par les Conseils d'Etat des cantons de Vaud et Fribourg en 1982) qui est relativement ancien et qui, au surplus, ne peut pas être considéré formellement comme partie du plan directeur cantonal puisqu'il n'a pas été approuvé par le Grand Conseil et le Conseil fédéral. Ces caractéristiques du plan intercantonal de 1982 n'impliquent toutefois pas qu'il soit nécessaire de procéder à une nouvelle planification directrice de niveau cantonal avant de légaliser un chemin piétonnier de 3,4 km au bord du lac de Morat. De par ses dimensions restreintes, le projet litigieux ne saurait notamment être comparé au projet de chemin riverain le long du lac Léman, qui fait actuellement l'objet d'une procédure d'approbation d'un plan directeur cantonal (plan directeur cantonal des rives vaudoises du lac Léman v. BGC février 2000 p. 7405 ss). On relèvera également que la procédure suivie, soit la procédure d'adoption d'un plan routier cantonal, permet la prise en compte et la pesée de tous les intérêts pertinents, y compris ceux liés à la protection de la roselière et des intérêts des propriétaires riverains.

On ne saurait dès lors suivre les recourants Gysi et consorts lorsque ceux-ci soutiennent qu'une nouvelle planification directrice de niveau cantonal est nécessaire pour garantir une pesée d'intérêts adéquate.

4.

Les recourants soutiennent que la procédure suivie viole le principe de coordination résultant de l'art. 25a LAT dès lors que la question de l'expropriation est renvoyée à une procédure ultérieure.

a) L'art. 25a LAT a la teneur suivante :

"Une autorité chargée de la coordination est désignée lorsque l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités.

L'autorité chargée de la coordination :

a) peut prendre les dispositions nécessaires pour conduire les procédures;

b) veille à ce que toutes les pièces du dossier de requête soient mises en même temps à l'enquête publique;

c) recueille les avis circonstanciers relatifs au projet auprès de toutes les autorités cantonales et fédérales concernées par la procédure;

d) veille à la concordance matérielle ainsi que, en règle générale, à une notification commune ou simultanée des décisions;

e) les décisions ne doivent pas être contradictoires;

f) les principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation."

L'acquisition de terrains et la procédure d'expropriation pour les projets régis par la loi sur les routes sont traitées à l'art. 14 LR, dont la teneur est la suivante:

« Les terrains nécessaires à l’ouvrage peuvent être acquis de gré à gré, par remaniement parcellaire ou par expropriation.

Les expropriations nécessaires à la réalisation de l’ouvrage font l’objet d’une procédure distincte. La loi sur l’expropriation est applicable. »

b) La question de savoir à quel moment la procédure d'expropriation doit intervenir lorsqu'on est en présence d'un aménagement routier soumis à la LR a fait l'objet d'un arrêt du Tribunal fédéral du 1er septembre 1998 (cause 1P.317/1998). Le Tribunal fédéral a considéré que l'expropriant doit impérativement mener à bien la procédure prévue par les art. 11 à 13 LR avant d'engager la procédure d'expropriation. Selon la jurisprudence, un projet routier qui n'a pas suivi la procédure prévue par les art. 11 à 13 LR ne peut pas être considéré comme un ouvrage pour lequel le droit d'expropriation peut être conféré sur la base de l'art. 14 LR (v. également arrêt TA AC 2000/0164 du 23 mars 2001).

Il résulte de ce qui précède que suivre la procédure prévue par l'art. 13 LR avant d'engager cas échéant une procédure d'expropriation répond aux exigences fixées par le Tribunal fédéral en la matière. On ne saurait dès lors faire grief au département des infrastructures d'avoir procédé de cette manière.

Par surabondance, on relèvera que l'art 25a LAT, qui est postérieur à l'arrêt du Tribunal fédéral mentionné ci-dessus, exige une coordination des décisions nécessaires pour autoriser un projet de construction ou d'installation. Par conséquent, cette disposition, qui vise essentiellement la coordination des décisions en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement (Cf. Droit fédéral et vaudois de la construction, Payot Lausanne, 2002, note ad art. 25a LAT) ne concerne pas a priori la procédure d'expropriation, celle-ci ne jouant pas de rôle dans la procédure d'autorisation proprement dite.

5.

En relation avec les exigences auxquelles sont subordonnées les restrictions à la garantie constitutionnelle de la propriété, les recourants contestent que le projet litigieux réponde à un intérêt public.

a) De manière générale, les intérêts publics justifiant des restrictions à la propriété peuvent résulter de l'ensemble des tâches, responsabilités et compétences que la Constitution confie aux pouvoirs publics et dont la concrétisation incombe au législateur. En principe, tout intérêt public reconnu comme tel permet de restreindre le droit de propriété (Cf. Auer, Malinverni, Hottelier, op. cit., p. 381, n° 749).

En l'espèce, l'intérêt public principal propre à justifier le plan litigieux, et sur lequel l'autorité de planification s'est fondée, est énoncé à l'art. 3 al. 2 let. c LAT, aux termes duquel il convient "de tenir libres les bords des lacs et des cours d'eau et de faciliter au public l'accès aux rives et le passage le long de celles-ci." On a vu également qu'un intérêt public semblable peut être déduit de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnée pédestre du 4 octobre 1985 (LCPR), qui a pour but l'établissement de plans des réseaux communicants de chemins de randonnées pédestre (art. 1 LCPR), lesquels doivent desservir notamment les zones propices à la détente et les sites, tels que les points de vue, les rives, etc. (art. 3 al. 3 LCPR).

L'intérêt public lié à l'accès du public aux rives des lacs a également été retenu lors de l'élaboration du Plan Directeur Cantonal puisque ce dernier préconise de favoriser le maintien ou la réalisation de chemins de randonnée, ceux-ci concernant notamment les rives des lacs et des rivières (cf. mesure 4.3.f et son préambule p. 187 du Plan Directeur Cantonal approuvé par le Grand Conseil le 20 mai 1987). L'accès aux rives du lac de Morat est en outre expressément prévu par la fiche de coordination du Plan Directeur Cantonal n° G2.9.02, cette fiche se référant au Plan directeur de la rive sud du lac de Neuchâtel et des rives du lac de Morat de 1982 qui avait déjà identifié l'intérêt public lié à la création d'un chemin pédestre riverain sur le territoire des communes de Mur et de Vallamand (p. 37). S'agissant de la commune de Bellerive, ce plan relevait en outre l'intérêt public consistant à réserver la zone riveraine aux piétons (p. 38).

c) Il résulte de ce qui précède que l'exigence relative à l'existence d'un intérêt public est également remplie.

6.

Se fondant sur le fait que la partie de leurs parcelles sise le long du lac est colloquée en zone de verdure par le plan général d'affectation de la commune de Vallamand, les recourants Gysi et crts invoquent une violation de l'art. 68 du règlement de ce plan qui prévoit que cette zone est caractérisée par l'interdiction absolue de bâtir et de défricher.

Les recourants ne sauraient être suivis sur ce point. En effet, le plan routier litigieux constitue un plan d'affectation cantonal qui, conformément à l'art. 74 LATC, l'emporte sur le plan d'affectation communal. On est par conséquent en présence d'une nouvelle mesure de planification, qui vient se substituer à la planification communale existante.

7.

Les recourants critiquent la pesée des intérêts publics et privés effectuée par le département intimé. Ils soutiennent, d'une part, que le projet se heurte à différents intérêts publics opposés et, d'autre part, que l'atteinte à leurs intérêts privés de propriétaire est excessive. Selon eux, une prise en considération et une pesée correcte de ces différents intérêts publics et privés aurait dû aboutir à un refus du projet, en tous les cas en tant qu'il prévoit un tracé entre leurs maisons et le lac.

a) L'examen du grief relatif à la pesée des intérêts publics et privés en cause implique de définir au préalable quel est le pouvoir d'examen du Tribunal de céans à cet égard.

On l'a vu, le projet litigieux a été adopté selon la procédure prévue par l'art.13 LR, applicable aux plans de routes cantonaux. Pour les routes cantonales, l'alinéa 3 de cette disposition prescrit que la procédure est régie par les art. 73 et 74 LATC, applicables par analogie. L'art 73 LATC a été modifié par une loi du 4 mars 2003. Cette modification n'est toutefois pas applicable dans le cas d'espèce, dès lors que, en application des dispositions transitoires de la loi du 4 mars 2003, les modifications liées à la procédure d'adoption et d'approbation des plans ne sont pas applicables aux plans approuvés par le département des infrastructures avant le 31 décembre 2003, ce qui est le cas du projet querellé, approuvé le 1er mai 2001. C'est par conséquent l'art. 73 LATC dans sa teneur antérieure à la modification du 4 mars 2003 qui s'applique. Selon cette disposition, le Département des infrastructures, après mise à l'enquête du projet, statue sur les oppositions dans un délai de 6 mois dès la clôture de l'enquête publique en même temps, en règle générale, qu'il se prononce sur l'approbation du plan et du règlement. Il notifie ensuite ses décisions à chaque opposant en lui impartissant un délai de 10 jours pour déposer, le cas échéant, au Département des institutions et des relations extérieures un recours motivé tendant au réexamen de son opposition. Ce dernier statue sur les recours avec un libre pouvoir d'examen, à savoir aussi bien en opportunité qu'en légalité.

Le recours contre les décisions du Département des infrastructures auprès du Département des institutions et des relations extérieures répond aux exigences de l'art. 33 al. 2 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT) selon lesquelles les cantons doivent organiser au moins une voie de recours contre les plans d'affectation auprès d'une autorité qui bénéficie d'un libre pouvoir d'examen (al. 3 let b). Le libre pouvoir d'examen ne signifie pas que le Département des institutions et des relations extérieures puisse se transformer en autorité de planification. En particulier, il ne peut substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité d'aménagement. Eu égard à son pouvoir d'examen, le Département des institutions et des relations extérieures ne doit cependant pas seulement examiner si l’autorité qui a établi le plan a excédé ou abusé de son pouvoir d’appréciation, commettant ainsi une violation du droit. Il doit encore contrôler si ce pouvoir d’appréciation a été exercé de façon correcte et objective et peser tous les intérêts en présence, non seulement ceux que mentionne la loi sur l’aménagement du territoire, mais aussi les intérêts des propriétaires privés; c'est-à-dire tous les intérêts publics ou privés qui résultent de la situation concrète ou du droit en vigueur (ATF 114 Ia 374 consid. 5b ; 113 Ib 230 consid. 2c; ATF 109 Ia 124–125 consid. 5c).

Les décisions rendues par le Département des institutions et des relations extérieures peuvent faire l'objet d'un recours auprès du Tribunal administratif. Le pouvoir d'examen du Tribunal administratif, dans le régime transitoire prévu par l'art. 3 de la loi du 4 mars 2003 modifiant la procédure de recours en matière de plan d'affectation, est limité à un contrôle en légalité de la décision du département, qui s'étend à l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 let a LJPA). Le Tribunal ne peut substituer son appréciation à celle de l'autorité de planification et il doit seulement vérifier si l'autorité intimée a tenu compte de tous les intérêts à prendre en considération et n'intervenir que si elle n'a pas tenu compte d'intérêts importants, ou encore, les aurait appréciés de façon erronée (voir arrêt TA AC 2001/0220 du 17 juin 2004, voir aussi arrêts TA RE 2001/0027 du 12 octobre 2001, consid. 2b, RE 2000/0017 du 14 août 2000, RE 2000/0037 du 18 janvier 2001, RE 1999/0005 du 16 avril 1999, RE 1999/0014 du 14 juillet 1999, ainsi que l' ATF de référence non publié rendu le 11 novembre 1998 dans la cause M. c/OFDEE consid. 2a). Ainsi, en matière de planification, le Tribunal n'intervient que si l'autorité n'a pas pris en considération, dans la pesée d’intérêts requise par l’art. 3 OAT, un intérêt public important qui résulte, par exemple, du plan directeur cantonal, ou encore des buts et principes régissant l'aménagement du territoire résultant des art. 1 et 3 LAT (arrêts TA GE 1992/0127 du 14 mai 2001 et AC 2000/0165 du 19 février 2002) ou n’a pas tenu compte des intérêts privés qui entrent en ligne de compte (arrêt TA AC 1994/0156 du 20 janvier 1998). Le contrôle porte aussi sur le respect des exigences découlant d'autres dispositions du droit fédéral et cantonal de la protection de l'environnement au sens large; il s'agit des dispositions concernant la protection du patrimoine naturel et culturel, notamment celles sur la protection de la nature, du paysage, des forêts et des monuments historiques (voir art. 47 al. 1 in fine OAT).

b) L'art. 3 OAT a la teneur suivante:

"Lorsque, dans l'accomplissement et la coordination de tâches ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités disposent d'un pouvoir d'appréciation, elles sont tenues de peser les intérêts en présence. Ce faisant, elles :

a) déterminent les intérêts concernés;

b) apprécient ces intérêts, notamment en fonction du développement spacial souhaité et des implications qui en résultent;

c) fondent leur décision sur cette appréciation, en veillant à prendre en considération, dans la mesure du possible, l'ensemble des intérêts concernés.

Elle exposent la pondération dans la motivation de leur décision."

L'art. 3 OAT implique une pesée de tous les intérêts publics et privés. Les recourants invoquent à cet égard divers intérêts publics auxquels le projet porterait atteinte en soutenant, à tout le moins implicitement, que ces intérêts n'ont pas été suffisamment pris en compte par le département des infrastructures et le département intimé. Il convient par conséquent d'examiner en premier lieu s'il existe des intérêts publics prépondérants qui justifient de renoncer au projet.

aa) Le principal intérêt public invoqué par les recourants concerne la protection des biotopes affectés par le projet.

aaa) La protection des biotopes est régie par l'art. 18 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature (LPN) dont on rappelle le contenu des alinéas 1, 1bis et 1ter:

"La disparition d'espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d'un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d'autres mesures appropriées. Lors de l'application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l'agriculture et de la sylviculture.

Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l'équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.

Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d'éviter des atteintes d'ordre technique aux biotopes dignes de protection, l'auteur de l'atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat.

(...)"

Il ressort de la jurisprudence du Tribunal fédéral que les exigences de l'art. 18 LPN ne s'appliquent pas à tout milieu biotique offrant à un peuplement animal et végétal bien déterminé des conditions d'habitat relativement stables; le concept de biotope auquel se réfère la législation fédérale en la matière se rapporte à un espace vital suffisamment étendu, exerçant une certaine fonction, donc "digne de protection" (v. ATF 121 II 161, cons. 2a/bb; 116 Ib 203, cons. 4b). Des prescriptions spéciales sont arrêtées pour les biotopes d'importance nationale (art. 18a LPN); en outre, les cantons doivent également veiller à la protection et à l'entretien des biotopes d'importance régionale et locale (art. 18b LPN). Il appartient à ces derniers de désigner des espaces vitaux suffisamment étendus dignes de protection, après pesée de tous les intérêts en jeu, puis d'ordonner les mesures de protection à prendre (art. 14 al. 3 à 7 OPN, dans sa version en vigueur depuis le 1er août 2000); ils disposent pour cette tâche d'une marge d'appréciation étendue en raison du caractère pour le moins indéterminé de la notion "d'espace vital suffisamment étendu", par surcroît "digne de protection" (v. FF 1985 II 1449, not. 1469; cf. ATF 118 Ib 485, cons. 3a; Arrêt TA AC 02/0113 précité).

La question de savoir si l'on se trouve en présence d'un tel biotope se résout à l'aide des critères énumérés à l'article 14 al. 3 OPN 2000 (cf. Peter M. Keller/ Jean-Baptiste Zufferey/ Karl Ludwig Fahrländer/ Hans Maurer, Commentaire de la LPN, Zurich 1997, n° 17 ad art. 18b). Selon cet alinéa, les biotopes sont désignés pour être dignes de protection sur la base, soit de l'annexe 1 de l'OPN (liste des espèces indicatrices des milieux naturels; lit. a), des espèces de la flore et de la faune protégées en vertu de l'art. 20 (lit. b), des poissons et écrevisses menacés, conformément à la législation sur la pêche (lit. c), des listes rouges publiées ou reconnues par l'OFEFP (espèces végétales et animales rares et menacées; lit. d), ou d'autres critères, tels que les exigences des espèces migratrices ou la connexion des sites fréquentés par les espèces (lit. e), voire encore selon les listes que les cantons ont adaptées aux spécificités régionales (al. 4). Ainsi, même si les cantons n'ont pas délimité à l'avance des zones à considérer comme biotopes d'importance régionale ou locale, c'est à l'occasion de l'octroi de telle autorisation particulière, notamment en matière de construction, que leur existence et leur emplacement doivent être déterminés, en effectuant une pesée des intérêts en présence (cf. Keller/Zufferey/Fahrländer, op. cit., n. 22 ad art. 18; v. en outre ATF 118 Ib 485, où le Tribunal fédéral a considéré qu'un plan de quartier empiétait sur un biotope abritant le martin-pêcheur; Arrêt TA AC 02/0113 précité). L'espace vital à déterminer ne comprend pas seulement la surface nécessaire à la survie de l'espèce en cause mais également des "zones-tampon suffisantes du point de vue écologique", au sens de l'art. 14 al. 2 let. d OPN (Keller/Zufferey/Fahrländer/Maurer, op. cit., n. 18 ad art. 18b). Aussi bien en vue de la délimitation du biotope que des mesures de protection à prendre, l'autorité doit procéder à la pesée des intérêts publics et privés qui s'opposent. Les mesures de protection des espèces dont la survie est menacée doivent être d'autant plus sévères que les espèces en question sont rares (v. ATF 118 Ib, déjà cité; 114 Ib 272, cons. 4a).

Ainsi, il a été jugé qu'une haie vive de thuyas dans une agglomération urbaine ne constituait pas nécessairement un biotope digne de protection (ATF 121, déjà cité; dans le cas traité par cet arrêt, la réponse a finalement été négative).

L'art. 14 al. 5 OPN impose aux cantons de prévoir "une procédure de constatation appropriée" pour prévenir, notamment, toute détérioration de biotopes dignes de protection; en d'autres termes, la mise en oeuvre de cette protection peut intervenir par l'établissement d'un inventaire ou par une procédure de classement (v. Keller et al., op. cit., n. 11 ad 18b). Cette constatation peut cependant également intervenir à l'occasion de la procédure d'autorisation de construire (Arrêt TA AC 02/0113 précité). Il ressort en outre de l'art. 14 al. 6 OPN que des autorisations pour des atteintes d'ordre technique, qui peuvent entraîner la détérioration de biotopes dignes de protection, ne peuvent être accordées que si l'atteinte s'impose à l'endroit prévu et qu'elle correspond à un intérêt prépondérant; l'auteur ou le responsable d'une atteinte est alors tenu de prendre des mesures optimales pour assurer la protection, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat du biotope. Selon la jurisprudence et la doctrine, cette disposition doit être appliquée également aux biotopes dignes de protection qui ne bénéficieraient formellement pas encore de mesures de protection (voir à titre d'exemple ATF du 26 avril 2002,1A.173/2001, Commune de Ausserferrera; voir également DEP 1997, 49). Cela revient d'ailleurs à admettre que la question de la constatation de l'existence ou non d'un biotope d'intérêt régional ou local peut être soulevée, à titre incident, dans le cadre d'une procédure d'autorisation de construire (voir à ce sujet Fahrländer, in Keller/Zufferrey/Fahrländer, commentaire LPN, Zurich 1997, no 22 ad art. 18 LPN; Arrêt TA AC 2002/0113 précité).

bbb) La mise en oeuvre des art. 18 et 18b LPN en droit cantonal n'implique pas nécessairement que des dispositions spécifiques d'application soient adoptées pour satisfaire aux exigences du droit fédéral: les cantons peuvent en effet utiliser les procédures dont ils disposent déjà (v. ATF 116 Ib 203, déjà cité, spéc. p. 212 et 215). Le droit vaudois contient à cet égard diverses dispositions. Ainsi, les articles 21 et 22 de la loi du 28 février 1989 sur la faune (Lfaune) prévoient ce qui suit:

Art. 21 "Le Conseil d'Etat prend toutes mesures pour maintenir les biotopes propres aux diverses espèces indigènes, notamment par la conservation d'un nombre suffisant de haies vives, boqueteaux, buissons, rideaux de verdure, clairières, zones marécageuses et roselières.

Il encourage également la création de biotopes."

Art. 22 "Toute atteinte à un milieu qui risque de porter préjudice à la faune locale doit faire l'objet d'une autorisation de la Conservation de la faune qui fixe dans chaque cas les mesures conservatoires à prendre."

Cette dernière disposition est complétée par l'art. 6 du règlement du 11 juin 1993 d'exécution de la loi sur la faune (Rfaune), à teneur duquel:

"L'autorisation prévue à l'article 22 de la loi est nécessaire, notamment, pour toute modification, réduction importante ou suppression d'un des milieux mentionnés à l'article 21 de la loi ainsi que pour toute atteinte à des prés maigres ou humides.

Les travaux d'entretien tels qu'élagage, fauche ou recépage ne sont pas soumis à autorisation. Pour le recépage des haies, un délai de 10 à 15 ans doit être respecté entre deux recépages. Ces travaux d'entretien ne doivent pas porter atteinte au milieu.

Une autorisation est également nécessaire en cas de réfection ou de démolition de constructions utilisées comme refuge ou lieu de nidification par la faune.

(...)"

Ces dispositions constituent, partiellement à tout le moins, des normes d'exécution des articles 18 ss LPN (ATF 121, déjà cité, cons. 2a/cc); le champ d'application de l'art. 22 LFaune paraît cependant plus étendu que celui de l'art. 18b LPN. l'art. 22 LFaune permet à la Conservation de la faune tout à la fois de constater l'existence ou non d'un biotope digne de protection et d'autoriser ou non des atteintes techniques éventuelles (avec ou sans conditions) à ceux-ci (Arrêt TA AC 2002/0113 précité).

ccc) En l'espèce, il résulte du dossier que le Conservateur de la nature s'est déterminé le 4 juillet 2000 sur les griefs relatifs à l'atteinte aux roselières et à l'avifaune lacustre figurant dans les oppositions formulées dans le cadre de la mise à l'enquête publique du projet. Il a alors considéré que l'atteinte aux roselières (correspondant à environ 100 m2) était admissible dès lors que les roselières touchées n'avaient pas de valeur supérieure à la moyenne et qu'une mesure de compensation adéquate (extension du bas-marais de Guévaux à Mur) était prévue. Le Conservateur de la nature a également estimé que le projet était admissible s'agissant de l'atteinte portée à l'avifaune lacustre en précisant que, s'agissant des 2 secteurs intéressants à cet égard, le chemin riverain existait déjà dans un des secteurs et qu'il avait été éloigné de la rive à hauteur de l'autre secteur. Même si la prise de position du Conservateur de la nature du 4 juillet 2000 n'est pas désignée comme telle, on peut considérer que le Conservateur a, à cette occasion, délivré l'autorisation prévue par l'art. 22 Lfaune et qu'il s'est prononcé, en tous les cas implicitement, sur la conformité du projet par rapport aux exigences fixées par les art. 18 LPN et 14 OPN. Il résulte notamment de cette prise de position que le Conservateur de la nature a, sur la base de la pesée des intérêts requise par l'art. 18 al. 1ter LPN, considéré que l'atteinte subie par la roselière est admissible, compte tenu notamment des mesures de compensation (extension d'un bas- marais) qui sont prévues.

Les recourants soutiennent pour leur part que le projet portera une atteinte excessive à la flore et à la faune riveraine en mentionnant notamment l'importance écologique de l'interface riveraine avec sa fonction de transition entre les milieux aquatiques et terrestres. Se fondant implicitement à l'art. 14 al. 3 OPN, les recourants Buchschacher et consorts ont réitéré leur requête, déjà formulée devant l'autorité intimée, tendant à la production par le Conservateur de la nature d'un recensement systématique des milieux naturels concernés afin de déterminer en particulier la présence des espèces indicatrices des milieux naturels. Ils soutiennent à cet égard que la réponse du Conservateur de la nature dans le cadre de la procédure précédente selon laquelle la végétation concernée par l'art 18 LPN serait figurée correctement sur les plans serait insuffisante. Ils soutiennent ainsi implicitement que les biotopes susceptibles d'être affectés par le projet n'ont pas été identifiés conformément aux exigences en la matière.

ddd) Sur la base des pièces figurant au dossier et de la vision locale à laquelle il a procédé, le Tribunal constate, en se fondant plus particulièrement sur l’avis de son assesseur spécialisé, que les milieux naturels affectés par le projet sont facilement identifiables. Il n'y a dès lors pas lieu de donner suite à la requête tendant à la production d'un recensement systématique des milieux naturels. Pour le surplus, le Tribunal n'a pas de raison de s'écarter de la pesée des intérêts effectuée par le Conservateur de la nature. Force est en effet de constater que le chemin litigieux s'écarte des biotopes les plus sensibles (notamment l'embouchure de la Broye et les zones marécageuses de Mur) et que les secteurs destinés à accueillir le chemin litigieux qui se trouvent devant les propriétés des recourants n'ont que peu d'intérêt sur le plan naturel, précisément en raison des aménagement qui y ont été effectués par les propriétaires. On relève à cet égard que, si l'interface entre la terre et le lac constitue effectivement un milieu naturel intéressant, cet intérêt découle de la présence d’une ceinture de végétation continue (beine lacustre), qui commence avec les roselières et s’étend ensuite sur le lac avec d’autres types de milieux, ces différents éléments étant complémentaires. Dès le moment où les propriétés privées ont entraîné la disparition d’un de ces éléments (roselière), l’intérêt de cette interface est fortement diminuée. On ne saurait dès lors soutenir qu'un passage à l'arrière des propriétés des recourants aurait un impact significatif sur la préservation des milieux naturels concernés.

bb) Parmi les intérêts touchés, les recourants invoquent encore un impact négatif du projet sur le paysage en raison des aménagements (construction de murs, haies, grillages) que les propriétaires riverains ne manqueront pas selon eux de réaliser afin de conserver une certaine intimité et d'empêcher l'accès à leur bien-fonds.

Cet impact paysager constitue effectivement un des éléments potentiellement négatif lié à ce type de cheminement riverain. On relève cependant que les aménagements seront effectués par les propriétaires eux-mêmes et que ceux-ci auront intérêt à éviter des aménagements trop disgracieux, au risque de se pénaliser eux-mêmes. Tout bien considéré, le Tribunal estime par conséquent que cet élément n'est pas d'une importance telle qu'il soit, sur le principe, susceptible de remettre en cause le projet. A cela s'ajoute que, pour des motifs liés aux atteintes subies par les propriétaires privés et au respect du principe de la proportionnalité, l'interface entre le chemin et les propriétés riveraines devra être amélioré, ce qui devrait permettre de diminuer, sinon d'éviter, les aménagement évoqués par les recourants.

cc) Pour ce qui est des intérêts à prendre en considération, certains recourants invoquent encore les problèmes de stationnement susceptibles d'être engendrés par les utilisateurs du chemin.

Dans ses déterminations déposées devant le Département des institutions et des relations extérieures, le SAT, se référant notamment à l'avis des communes, indique que les places existantes, notamment à Salavaux et dans le port des Garinettes seraient suffisantes. Le SAT relève également que le projet ne devrait pas impliquer un accroissement significatif du nombre de visiteurs.

La question du stationnement n'est pas traitée dans la décision attaquée et on peut par conséquent se demander si cet élément a été pris en considération dans la pesée d'intérêt effectuée par l'autorité intimée. Même si tel n'a pas été le cas, ceci ne signifie pas qu'on soit en présence d'une pesée incomplète des intérêts, qu'il appartiendrait au Tribunal de sanctionner. Force est en effet de constater que, en toute hypothèse, l'adjonction du secteur litigieux au cheminement riverain déjà existant n'est pas d'une importance telle qu'il implique une génération de trafic susceptible d'entraîner des difficultés insurmontables en ce qui concerne le stationnement.

dd) Il résulte de ce qui précède que la pesée des intérêts publics en présence effectuée par le département des infrastructures puis par le département des institutions et des relations extérieures tient compte de manière correcte de tous les éléments pertinents et qu'elle ne saurait être sanctionnée par le Tribunal administratif.

c) Le grief principal des recourants concerne la manière dont l'atteinte à leurs intérêts privés de propriétaire a été prise en compte dans la pesée des intérêts effectuée par l'autorité intimée et le Département des infrastructures. On note que l'examen de la pesée effectuée entre l'intérêt public poursuivi par la mesure de planification et l'atteinte qu'elle implique pour des intérêts privés rejoint celui qu'il y a lieu d'effectuer en ce qui concerne l'éventuelle violation du principe de la proportionnalité en relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété. On rappellera à ce propos que toute restriction au droit de propriété au sens de l'art. 26 Cst doit répondre au principe de proportionnalité (art. 36 al. 3 Cst). Ce principe se décompose en trois règles. La restriction doit être appropriée ou adéquate, soit propre à atteindre le but d'intérêt public visé (règle de l'aptitude); elle doit être nécessaire, en ce sens que l'objectif visé ne doit pas pouvoir être atteint par une mesure moins restrictive (règle de la nécessité); elle doit enfin être proportionnée, en d'autres termes le but doit être suffisamment important et les moyens utilisés suffisamment efficaces pour justifier la restriction (règle de la proportionnalité au sens étroit) (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, éd. Staempfli 2001, p. 45, n° 103). A cet égard, les recourants reprochent essentiellement à l'autorité intimée de n'avoir pas comparé le tracé choisi par l'autorité de planification à certaines variantes, selon eux moins restrictives. De manière plus générale, ils considèrent que les atteintes à la propriété ont été sous-estimées.

aa) Le moyen relatif à la violation du principe de la proportionnalité, qui relève assurément du droit "permet de dépasser une trop stricte dichotomie entre le contrôle de la légalité et celui de l'opportunité et, en quelque sorte, a pour effet de structurer juridiquement toute liberté d'appréciation laissée à l'administration" (Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème édition, 1994, 417). L'examen de ce moyen doit dès lors intervenir simultanément à la vérification de l'existence d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (on déborde ainsi la fonction, conférée à l'origine à ce principe, savoir celle d'une condition apportée aux restrictions aux libertés publiques - cf. arrêt TA du 12 août 1997 AC 1997/0035 p. 5). Commet un excès dans son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation, en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle; on peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif, qui couvre le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (v. à ce sujet André Grisel, Traité de droit administratif I 333). Dans le cas d'espèce, les recourants ne paraissent pas se placer sur ce terrain. L'abus de pouvoir, en droit suisse, vise deux cas; l'expression est tout d'abord synonyme de détournement de pouvoir (on désigne ainsi l'acte accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ceux dont elle doit s'inspirer), mais elle peut être comprise également plus largement, dans le sens d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits et principes constitutionnels (v. à ce sujet Grisel, ibidem).

bb) Les recourants soutiennent qu'il existe des variantes qui permettraient d'atteindre le but d'intérêt public visé tout en ménageant mieux leurs droits de propriétaires. Ils soutiennent ainsi implicitement que le projet viole le principe de proportionnalité sous l'angle de la règle de nécessité.

aaa) L'art. 2 OAT prévoit que, lors de la planification d'activités ayant des effets sur l'organisation du territoire, les autorités doivent, compte tenu du développement spatial souhaité, examiner notamment "quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte". L'examen de variantes dans le cadre d'un projet tel que celui qui est ici en cause relève essentiellement de l'opportunité. Dans le cadre de son pouvoir d'examen limité à la constatation d'un éventuel abus du pouvoir d'appréciation, le Tribunal de céans ne pourrait sanctionner l'autorité planificatrice que si une autre variante apparaissait comme clairement plus favorable (cf. arrêts TA AC 2004/0061 du 9 août 2004, AC 1997/0035 précité p. 7;). A cet égard, force est de constater que les variantes suggérées passant à l'arrière des propriétés des recourants ne sauraient véritablement entrer en considération. Quand bien même il est établi que de telles variantes ont été étudiées et qu'elles pourraient cas échéant être mises en œuvre plus facilement (notamment parce qu'elles correspondent à des cheminement existants), celles-ci ne sauraient a priori être confrontées à la variante choisie, ceci compte tenu de l'intérêt public visé (accès aux rives et passage le long de celles-ci). Le principe selon lequel le cheminement doit suivre la rive dans la mesure du possible ne constitue pas en effet, contrairement à ce que prétendent les recourants, une pétition de principe (recours Christ et crts, p. 6). Il découle de manière explicite de l'art. 3 al. 2 let. c LAT, disposition dont on pourrait d'ailleurs se demander si elle ne contient pas déjà, dans une certaine mesure, le résultat d'une pesée des intérêts en présence effectuée par le législateur. Il demeure, en tout état de cause, que les variantes proposées auraient pour conséquence que la mesure de planification manquerait son objectif, à savoir l'accès aux rivages prévu par les art. 3 al. 2 let. c LAT et 3 al. 3 LCPR. Les variantes défendues par les recourants – consistant à passer à l'arrière de leur propriété ou plus loin, dans le vignoble qui surplombe le lac (variante proposée par le bureau Biol Conseils SA) - s'opposent ainsi en quelque sorte par principe à un accès public aux rives, soit précisément au but d'intérêt public sur lequel se fonde le plan.

On constate au surplus que les restrictions éventuelles au droit de propriété que pourraient engendrer en amont les variantes proposées perdraient singulièrement de leur légitimité, puisque celles-ci ne seraient plus fondées essentiellement sur l'objectif d'intérêt public précité, mais en quelque sorte sur l'intérêt privé des recourants à pouvoir jouir d'un accès exclusif au lac. C'est en effet presque uniquement cet intérêt privé que les variantes tendent à préserver. L'argumentation des recourants apparaît ainsi avant tout fondée sur leur intérêt propre à continuer de jouir d'un accès exclusif vers le lac. Or, l'avantage de l'exclusivité ne saurait, sous réserve de ce qui sera précisé ci-dessous, constituer un intérêt suffisant pour faire obstacle à la poursuite d'un intérêt public tel que celui disputé ici.

bbb) Seul un cheminement riverain étant susceptible d'atteindre l'objectif d'intérêt public visé, on ne saurait considérer que les variantes suggérées par les recourants, qui ne permettent pas d'atteindre cet objectif, soient "clairement plus favorables" que celle retenue par les auteurs du projet. Force est également de constater que, pour les mêmes raisons, la variante choisie respecte le principe de proportionnalité sous l'angle de la règle de nécessité mentionnée ci-dessus.

ccc) Pour justifier une variante avec un tracé passant à l'arrière de leurs propriétés, les recourants tirent encore argument du fait que le tracé choisi entre le port des Garinettes et la roselière du même nom passe "par l'arrière" des parcelles 289, 288, 294 et 293. Ils revendiquent la même solution en ce qui les concerne, invoquant ainsi une violation du principe de l'égalité de traitement. Les recourants Christ et consorts demandent également que soient produits par les différentes autorités concernées tous les plans instituant un cheminement le long des rives du lac de Morat, en invoquant ainsi également implicitement une violation du principe de l'égalité de traitement avec d'autres propriétaires riverains.

Le principe d'égalité figure désormais à l'art. 8 Cst. Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, l'autorité commet une inégalité de traitement interdite par l'art. 8 Cst. lorsqu'elle traite de façon différente deux situations qui sont tellement semblables qu'elles requièrent un traitement identique (distinction insoutenable) ou lorsqu'elle traite d'une façon identique deux situations qui sont tellement différentes qu'elles requièrent un traitement différent (assimilation insoutenable) (cf. notamment ATF 118 Ia 2).

En l'espèce, on constate que le choix de prévoir un cheminement à l'arrière des parcelles 289, 288, 294 et 293 de Vallamand se justifie à cet endroit en raison de la configuration des lieux. En effet, le cheminement passe nécessairement en amont du port, pour des raisons pratiques évidentes, et en amont de la roselière en raison de l'intérêt public que constitue la protection de ce biotope d'importance nationale, de telle sorte que ce segment se trouve en retrait par rapport à la rive. Les autorités de planification ont jugé préférable de poursuivre l'axe naturel du cheminement, afin d'éviter ainsi un trop grand détour par la rive et la création d'aménagements importants (portes, remblayages, passerelle, etc.), ce pour parcourir un segment riverain somme toute assez bref (200 mètres environ). Les critères qui ont inspiré ce cheminement apparaissent ainsi fondés sur des motifs d'ordre pratique ou technique, et non pas sur une prise en considération différente des intérêts des propriétaires des parcelles concernées par rapport à ceux des recourants. Les situations à régler étant différentes, le grief relatif à l'illégalité de traitement doit être écarté.

Au surplus, il n'y a pas lieu de donner suite à la requête des recourants Gysi et consorts tendant à ce qu'une comparaison soit effectuée avec les décisions rendues par d'autres autorités (notamment les autorités fribourgeoises) en ce qui concerne le chemin riverain le long du lac de Morat. Une violation du principe de l'égalité de traitement ne peut en effet être invoquée qu'en présence de décisions contradictoires rendues par la même autorité (Auer, Malinverni et Hottelier, olp. cit. p.499 No 1020). A cela s'ajoute que cette requête se heurte en toute état de cause à la diversité de fait de la situation des différentes propriétés riveraines, qui rend difficile toute comparaison pertinente sous l'angle de l'égalité de traitement.

cc) Reste à examiner si le projet litigieux respecte le principe de proportionnalité sous l'angle de la règle de la proportionnalité au sens étroit. Celle-ci exige que la mesure restrictive demeure dans un rapport raisonnable entre le but visé et les intérêts privés (ou publics) qui sont compromis. Autrement dit, cette règle met en balance la gravité des effets de la mesure choisie sur la situation de l'administré et le résultat escompté du point de vue de l'intérêt public (Moor, op. cit., p. 420). Il convient par conséquent d'examiner si, à la hauteur des biens-fonds des recourants, le tracé prévu peut être raisonnablement imposé à ces derniers ou si l'atteinte qu'il implique pour leurs droits de propriétaires n'est pas justifié par un intérêt public suffisant.

aaa) Pour l’essentiel, le chemin litigieux traversera les parcelles des recourants et impliquera par conséquent une emprise sur ces propriétés. Il convient par conséquent d’examiner en premier lieu si l’intérêt public poursuivi est suffisant pour justifier ces emprises sur les propriétés riveraines. Une question comparable a été examinée il y a quelques années par le Tribunal fédéral à l’occasion d’un recours relatif à un projet d’alignements en vue de l’aménagement d’un chemin piétonnier le long du lac de Zürich (ATF 118 Ia 394, traduit in JDT 1994 p. 404 et ss). A cette occasion, le Tribunal fédéral a examiné l’impact du projet sur différentes parcelles et a jugé que, dans deux cas, l’atteinte qu’impliquaient les alignements prévus était excessive par rapport à l’intérêt public visé. Le premier cas concernait une parcelle comprenant des constructions industrielles où les alignements coupaient ces bâtiments sur une longueur de 36 mètres et une largeur allant jusqu’à 3 mètres ; en outre, une surface non bâtie de 575 m2 était touchée. Le Tribunal fédéral a considéré que l’atteinte à la propriété était particulièrement grave en relevant notamment que les constructions existantes deviendraient en grande partie non-conformes aux alignements et que des travaux autres que des travaux d’entretien ne pourraient être autorisés que si une clause du permis de construire excluait expressément le versement d’une indemnité de plus-value en cas de réalisation de l’alignement. Le Tribunal fédéral a également considéré que l’atteinte à la propriété était particulièrement grave dans un cas où les alignements frappaient une surface de 800 m2 d’une parcelle située en zone de villas, ceci revenant pratiquement à établir sur cette parcelle une zone à maintenir libre de constructions.

En l’espèce, on constate que le projet litigieux n’a pas un impact comparable à ceux évoqués par le Tribunal fédéral dans l’arrêt mentionné ci-dessus. On relève ainsi que ce projet n’a a priori aucune incidence sur les bâtiments existants et, plus généralement, sur la constructibilité des parcelles des recourants. Aucun des recourants n’a d’ailleurs prétendu que tel serait le cas. Sur le principe, il convient par conséquent de confirmer que le tracé retenu est justifié par un intérêt public suffisant et que l’atteinte qu’il implique pour les propriétés des recourants demeure dans des limites admissibles, ceci quand bien même le tracé passe devant les constructions et non pas à l’arrière de celles-ci.

bbb) Si, sur le principe, le tracé retenu doit être confirmé, ceci ne signifie pas pour autant que le projet mis à l’enquête publique n’implique pas, en l’état, une atteinte disproportionnée aux droits des propriétaires. A cet égard, la vision locale a permis de constater que le chemin projeté est souvent très proche des constructions et qu'il aura un impact certain sur l'intimité des propriétaires et leur faculté de jouir des espaces extérieurs de leur propriété, plus particulièrement à la belle saison. Ce constat concerne plus particulièrement les parcelles des recourants Lemann (parcelle 562 de Bellerive), Rüegger (parcelle 271 de Vallamand), Gysi (parcelle 274 de Vallamand), Maillart-Perrinjaquet (parcelle 275 de Vallamand), Huguenin (parcelle 276 de Vallamand) et Spiegl (parcelle 277 de Vallamand). On peut ainsi concevoir que, à certaines périodes, les personnes se trouvant dans leur jardin seront continuellement dérangées par des promeneurs passant à quelques mètres d'eux. Or, cet impact sur l'exercice normal du droit de propriété sera aggravé par le fait que le tracé de la servitude de passage public et la largeur de son emprise (1,5 mètres) ne sont pas toujours indiqués sur le terrain. Il n'est en effet prévu aucun aménagement particulier sur la majeure partie du parcours (profile-type 1, dit normal). L'on peut ainsi craindre une certaine confusion pour l'utilisateur du chemin. De l'avis du Tribunal administratif, ce manque d'indications claires est de nature, par endroit, à provoquer certains écarts ou certaines divagations involontaires de la part des promeneurs sur les propriétés traversées, en particulier là où le cheminement autorisé ne résulte pas d'un tracé préexistant visible ou d'un profil-type suffisamment marqué, tel que le profil-type 2 (avec copeaux de bois), ou encore d'une autre configuration particulière, comme la présence de haies ou de murs (par exemple sur les parcelles 493, 509 et 538 de Bellerive). Ces écarts peuvent constituer une gêne supplémentaire, en particulier pour les propriétaires dont les habitations sont très proches de la rive ou dont les parcelles présentent une configuration invitant le promeneur à s'éloigner du cheminement riverain et à s'aventurer dans un parc ou dans un jardin.

Cette gêne supplémentaire n'est justifiée par aucun intérêt public particulier et, partant, aggrave de manière inadmissible les effets de la restriction imposée au droit de propriété des recourants. De l'avis du Tribunal, il s'agit davantage de créer des aménagements permettant au promeneur de reconnaître et de suivre un tracé précis tout le long du cheminement, plutôt que de prévoir des mesures constructives destinées à l'empêcher de s'écarter de l'emprise du passage public. On peut également s'étonner que le projet mis à l'enquête publique ne comporte pas d'ores et déjà un règlement contenant des dispositions relatives aux conditions d'utilisation du chemin. Ce règlement pourrait contenir par exemple des prescriptions relatives aux heures d'utilisation (on pourrait ainsi concevoir que l'accès soit interdit la nuit), à l'obligation de tenir les chiens en laisse ou à l'interdiction d'utilisation par les cyclistes (cette interdiction étant simplement mentionnée dans le rapport figurant au dossier d'enquête publique).

d) Il résulte de ce qui précède que, en l'état du projet, la pesée des intérêts publics et privés susceptibles d'être affectés n'a pas été effectuée correctement par le département intimé et par le Département des infrastructures. Le projet viole au surplus le principe de proportionnalité en relation avec la garantie constitutionnelle de la propriété, l'atteinte aux intérêts privés des propriétaires riverains s'avérant, en l'état, excessive par rapport au but d'intérêt public poursuivi. Il convient par conséquent de retourner le dossier au Département des infrastructures afin qu'il étudie les aménagements et règles d'utilisation susceptibles de diminuer suffisamment l'impact sur les propriétés riveraines pour rendre le projet admissible.

8.

Il résulte des considérants qui que les recours doivent être partiellement admis et les décisions du Département des institutions et des relations extérieures du 16 mai 2003 et du Département des infrastructures du 1er mai 2001 annulées. Il appartiendra au surplus au Département des institutions et des relations extérieures de rendre une nouvelle décision au sujet des frais et dépens de la procédure ayant abouti à sa décision du 16 mai 2003.

Conformément à l'art. 55 LJPA, il y a lieu de mettre les frais et dépens à la charge de la partie qui succombe. Dès lors que la plupart des griefs soulevés par les recourants ont été écartés et qu'ils n'obtiennent pas gain de cause sur un point essentiel, à savoir le principe même du tracé entre leurs propriétés et le lac, il convient de mettre à leur charge un émolument réduit, arrêté à fr. 1'500 (fr. 500 par groupe de recourants). Il n'y a pas lieu de leur allouer les dépens requis.