TA - AC.2004.0185 - 2005-05-02 - TDC SWITZERLAND AG (Sunrise)/MABILLARD, Municipalité de Montreux, Service de l'environnement et de l'énergie, ASSOCIATION DES INTERETS DE CHAILLY-BAUGY, GROUPEMENT D'OPPOSANTS

1.

a) Déposé dans le délai fixé à l'art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours est intervenu en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

b) A teneur de l'art. 37 al. 1er LJPA, le droit de recours appartient à toute personne qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Un intérêt de pur fait à l'application du droit étant suffisant (ATF 118 1b 92; AC.2004.0049 du 11 octobre 2004), il n'est pas douteux que le refus du permis de construire porte de manière directe et concrète un préjudice à la situation personnelle, respectivement aux intérêts économiques de TDC, qui dispose de ce fait manifestement de la qualité pou recourir.

c) Quant au pouvoir d'examen du tribunal, dès lors qu'aucune loi spéciale ne l'autorise à examiner l'opportunité de la décision attaquée, il se limite à la constatation inexacte ou incomplète de faits pertinents ainsi qu'à la violation du droit, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 LJPA). Commet un tel excès l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas, respectivement se considère comme liée au lieu de faire usage de la liberté d'appréciation dont elle dispose. L'abus de pouvoir, vise quant à lui deux cas : celui du détournement de pouvoir (l'acte est accompli par l'autorité dans les limites de ses attributions, mais pour des motifs étrangers à ce dont elle doit s'inspirer), ou plus largement celui d'un comportement arbitraire ou recouvrant une violation manifeste de certains droits, ou principes constitutionnels (cf. arrêts TA AC.2000.0194 du 14 mars 2002, AC.2001.0086 du 15 octobre 2001 et AC.2004.0049 déjà cités).

2.

Les opposants à l'installation s'appuient tout d'abord implicitement sur la clause du besoin, mettant en doute qu'aucune autre antenne régie par un concessionnaire différent ne permettrait de recevoir les réémetteurs nécessaires. Il serait, selon eux, judicieux de procéder à une concertation avec les communes de Chernex et Territet, par exemple, au sujet des antennes de téléphonie mobile existantes ou prévues sur le territoires de ces dernières. Ils estiment qu'il est indispensable de n'autoriser que les antennes absolument nécessaires, tant pour éviter le gaspillage du sol que les atteintes au paysage ou encore des nuisances supplémentaires pour les habitants, une mauvaise coordination des opérateurs de téléphonie mobile ne pouvant conduire qu'à une prolifération inutile des antennes.

a) Le Tribunal fédéral a jugé qu'une installation de téléphonie mobile n'avait pas à répondre à un besoin, dès lors que les exigences du droit cantonal et fédéral (plus particulièrement la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (ci-après: LPE) et l'ordonnance fédérale du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ci-après: ORNI) étaient respectées (ATF 128 II 378; voir également arrêt TA AC 2003.0078 du 26 mai 2004). La jurisprudence du Tribunal fédéral écartant la clause du besoin, un opérateur de téléphonie mobile n'a pas à démontrer que son projet est nécessaire, ni même utile.

b) La coordination doit prendre en considération deux impératifs contradictoires: d'une part, éviter la prolifération des mâts et des installations et, d'autre part, éviter la concentration du rayonnement. Il est possible d'empêcher la prolifération des mâts et des installations en regroupant les antennes, mais ce faisant, la concentration des émissions augmente. Les nouvelles recommandations de l'ORNI publiées par l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (ci-après: OFEFP) en 2002 concilient ces deux intérêts au travers de la notion de périmètre d'installation. En effet, selon le chiffre 62 de l'annexe 1 de l'ORNI, "par installation, on entend toutes les antennes émettrices de radiocommunication au sens du ch. 61 fixées sur un mât ou se trouvant à proximité les unes des autres, notamment sur le toit d'un même bâtiment." La notion "à proximité les unes des autres", (qui n'est pas définie dans l'ORNI, mais précisée dans le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet de l'ORNI; ci-après: le rapport explicatif) est une grandeur qui dépend de la puissance émettrice et des services de radiocommunication des antennes du mât ou du toit considéré. Selon l'OFEFP, "pour les puissances émettrices requises et autorisées à ce jour, on obtient un rayon allant de quelques mètres à environ 70 mètres. Si d'autres antennes émettrices pour la téléphonie mobile cellulaire ou les raccordements sans fil se trouvent dans ce périmètre, elles sont " proximité" des antennes de l'installation et font également partie de celle-ci" (cf. rapport explicatif, p. 13).

Cela étant, il sied de rappeler que le canton de Vaud a mis en place une forme de coordination des installations de téléphonie mobile. Une convention signée au mois d'août 1999 entre, d'une part, les différents opérateurs et, d'autre part, le département de la sécurité et de l'environnement et le département des infrastructures prévoit à son art. III al. 2, qu'en zone constructible, le rayon à l'intérieur duquel les effets doivent être cumulés est de 100 mètres, soit 30 mètres de plus que ce qui est prévu par les autorités fédérales (voir FAO nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999 p. 2703). En l'espèce, en fonction des informations en possession du SEVEN - que rien ne permet de mettre en doute - il n'y a pas d'autres sites prévus à coordonner de sorte que le grief des opposants doit être écarté. Quoi qu'il en soit, on rappellera que le Tribunal fédéral a confirmé que l'autorité communale ne pouvait exiger d'un opérateur de téléphonie mobile qu'il justifie le site retenu et les besoins de couverture. De même, elle ne peut exiger l'examen d'emplacements alternatifs (arrêts TF 1A.116.2002/STA et 1P.306/2002)

c) Les opposants ont en outre indirectement mis en doute la manière dont avait été fait le calcul théorique d'intensité de champ électrique dans une dizaine de sites, considérant que le dossier produit par TDC n'indiquait que de façon extrêmement sommaire les emplacements où les mesures avaient été prises. Or, tant de l'avis du SEVEN que de l'assesseur spécialisé du tribunal, lequel a pu procéder à un contrôle sur place lors de la vision locale, le calcul a été exécuté de manière parfaitement correcte.

3.

a) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la LPE et de ses dispositions d'application (arrêt TA AC 2003.0078, du 26 mai 2004). Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1), provoquées notamment par des rayons (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral édicte par voie d'ordonnance des valeurs d'immission (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l'ORNI. Pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immission soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement.

b) S'agissant des rayons non ionisants, l'OFEFP et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif, le concept suivant a été finalement mis en place pour respecter les exigences de la LPE :

- des valeurs limites d'immission ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immission répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, pp 6 et 7);

- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immission évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Elles tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immission ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (voir à cet égard rapport explicatif pp 7 et 8).

c) Dans un arrêt de principe du 30 août 2000 (ATF 126 II 399), le Tribunal fédéral a jugé qu'avec l'instauration des valeurs limites de l'installation, l'ORNI tenait compte du principe de prévention (art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE) et concrétisait les mesures de prévention nécessaires. En se référant au rapport explicatif de l'ORNI, le Tribunal fédéral a considéré que le Conseil fédéral, en édictant l'ORNI, avait suffisamment pris en considération les effets non thermiques du rayonnement non ionisant puisqu'il avait fixé des valeurs limites d'émission préventives destinées à maintenir les effets nuisibles au plus bas niveau possible, compte tenu des connaissances scientifiques actuelles (cons. 3 let. b). Il a ainsi jugé que la limitation préventive des émissions, au sens de l'art. 4 et de l'annexe 1 ch. 7 de l'ORNI, s'avérait conforme au droit fédéral et que le Conseil fédéral n'avait pas outrepassé le pouvoir d'appréciation que lui conférait la LPE en édictant ces valeurs limites. Le Tribunal fédéral a précisé que, lorsqu'on disposerait de nouvelles connaissances fiables et adéquates permettant de quantifier les effets non thermiques du rayonnement non ionisant, les valeurs limites d'immission et de l'installation devraient être revues et adaptées en conséquence (cons. 4 let. c).

La question de la conformité de l'ORNI à la LPE au regard du principe de prévention a été réexaminée ultérieurement par le Tribunal fédéral, notamment dans un arrêt du 24 octobre 2003 (arrêt 1A.251/2002 publié in DEP 2003 p. 823 ss). A cette occasion, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence en indiquant qu'il appartenait essentiellement à l'OFEFP et à l'Office fédéral de la santé publique (OFSP) de suivre l'évolution des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile, y compris les expériences faites à l'étranger, le Conseil fédéral disposant d'un large pouvoir d'appréciation pour modifier les valeurs limites de l'ORNI sur cette base. Le Tribunal fédéral a précisé qu'il ne pouvait pour sa part intervenir que si les autorités compétentes négligeaient cette obligation ou abusaient de leur pouvoir d'appréciation, ce qui n'était pas le cas au moment où l'arrêt a été rendu en octobre 2003. Dans un arrêt plus récent, du 15 décembre 2003 (1A.86/2003), il a tenu compte d'une étude réalisée sur mandat de l'OFEFP, à propos des effets du rayonnement à haute fréquence en dessous des valeurs limites d'immission de l'ORNI (Hochfrequente Strahlung und Gesundheit, Umweltmaterialen no 162, berne 2003), qui distingue les effets certains, vraisemblables ou seulement possibles, et parvient à la conclusion qu'aucun effet certain n'avait encore été démontré; certaines conséquences sur la santé pouvaient être qualifiées de vraisemblables, mais, dans leur majorité, elles étaient seulement possibles.

Ce point de vue a encore été confirmé ultérieurement (cf. les arrêts 1A.134/2003 du 5 avril 2004, publié in DEP 2004, p. 228,1A.136/2003 du 4 novembre 2004) et plus récemment encore dans un récent arrêt du 15 janvier 2005 (1A.208/2004). Il en ressort que les différentes études scientifiques menées dans un même domaine ne peuvent être considérées séparément, mais doivent faire l'objet d'une appréciation d'ensemble. Les résultats d'études isolées, qui n'ont pas été répétées, ne sauraient constituer une preuve d'un effet dommageable (1A.208/2004 et les références Deventer-Perkins/Repacholi, Effets de la téléphonie mobile sur la santé humaine: état des connaissances scientifiques, DEP 2004 p. 708 ss, 719). Les arrêts précités tiennent compte de plusieurs études (dont notamment étude Röösli, publié un URP 2003 p. 69 ss, études TNO, en cours de répétition Suisse, étude Naila citées dans l'arrêt du 15 janvier 2005 susmentionné. Dans un arrêt encore plus récent (1A.146/2004 du 15 février 2005 faisant suite à un arrêt TA AC 2003.261 du 10 mai 2004), le Tribunal fédéral a constaté qu'il n'y avait pas lieu de revenir sur l'appréciation selon laquelle l'OFEFP ne saurait se voir reprocher de ne pas effectuer un suivi suffisant de l'évolution des connaissances scientifiques. Il a également rappelé à cette occasion que l'instauration de valeurs limites d'installation, environ dix fois inférieures aux valeurs limites d'immission, constituait une mesure de prévention immédiate, destinée à tenir compte des incertitudes quant aux effets biologiques d'une exposition à long terme au rayonnement non ionisant.

d) Le tribunal de céans est compétent pour, cas échéant, constater que les valeurs limites de l'installation de l'ORNI ne sont plus conformes au principe de prévention résultant des art. 1 al. 2 et 11 al. 2 LPE et que cette ordonnance n'est par conséquent plus conforme à la loi sur laquelle elle se fonde (AC 2003/0078, du 26 mai 2004, consid. f, p. 9). Ceci impliquerait de constater que les offices fédéraux compétents ne respectent manifestement pas leurs obligations pour ce qui est du suivi des connaissances techniques et scientifiques en matière de téléphonie mobile. Comme cette question a été réexaminée de manière exhaustive par le Tribunal fédéral dans son arrêt du 24 octobre 2003 (et confirmée tout récemment le 15 février 2005 dans l'arrêt précité), ceci impliquerait au surplus de constater que, depuis cette date, les connaissances ont évolué de manière telle que l'analyse du Tribunal fédéral et les conclusions qu'il en a tirées s'avéreraient déjà dépassée. Or, tel n'est manifestement pas le cas.

d) En l'espèce, la recourante a procédé à l'évaluation de la station litigieuse, comprenant un mât de plusieurs antennes de téléphonie mobile. Selon ses calculs, vérifiés par les ingénieurs du SEVEN, la valeur maximale d'immission de la station de Montreux est de 0.15 (point no 1 = 0.15), soit à peine 15 % de la valeur limite d'immission. Les normes en vigueur sont donc respectées. Les valeurs limites de l'installation sont plus sévères que les valeurs limites d'immission. Ces limitations, dites préventives, des immissions sont définies à l'annexe I ORNI (art. 4 al. 1 ORNI) et ne doivent pas être dépassées dans les lieux à utilisation sensible (habitations, bureaux, écoles) définies à l'art. 3 al. 3 ORNI (chiffre 65 de l'annexe I ORNI). Les antennes en cause émettent dans une gamme de fréquence allant de 900 à 2100 MHz. Conformément au chiffre 64 de l'annexe I ORNI, la valeur limite de l'installation pour la valeur effective de l'intensité du champ électrique est dès lors 5.0 V/m.

D'après les calculs effectués, et également vérifiés par les ingénieurs du SEVEN et l'assesseur spécialisé du tribunal, les valeurs déterminées pour les lieux à utilisation sensible des bâtiments les plus exposés arrivent à un maximum de 4.22 V/m (point no 2 = 2.74 V/m, point no 3 = 4.21 V/m, point no 4 = 3.04 V/m, point no 5 = 4.22 V/m, point no 6 = 3.31 V/m, point no 7 = 3.07 V/m, point no 8 = 2.65 V/m, point no 9 = 4.00 V/m, point no 10 = 4.15 V/m). Elles sont donc inférieures aux limites légales. Le projet respecte ainsi les normes les plus sévères et ni les opposants ni la commune n'ont de crainte à nourrir au sujet de ces antennes, cela d'autant plus que dans son préavis, le SEVEN oblige l'opérateur à faire procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle lors de la mise en exploitation, lesquelles seront transmises au SEVEN pour vérification. Si d'aventure ces mesures indiquaient que les valeurs limites étaient dépassées, l'opérateur serait alors obligé d'adapter son installation et, si nécessaire, le SEVEN fixerait une nouvelle puissance d'émission maximale autorisée. En conséquence, le projet litigieux se révèle en tous points conforme à la législation en vigueur.

4.

La municipalité et les opposants font valoir ensuite des griefs à l'encontre du projet litigieux relevant de la police des constructions. Pour eux, l'installation projetée, qui devrait être implantée à proximité immédiate du bourg de Chailly-sur-Montreux, porterait gravement atteinte à ce dernier, qui, d'origine essentiellement viticole, possède des qualités spaciales et architecturales remarquables encore extrêmement bien conservées. Ce constat postule à leurs yeux que toute intervention, dans le périmètre du noyau historique et ses abords, veille à sauvegarder ses valeurs. La municipalité se réfère à cet égard à l'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS), quand bien même elle reconnaît que cet inventaire lie avant tout la Confédération. Selon ce document, la zone dans laquelle s'implanterait l'installation litigieuse est comprise dans le périmètre historique construit P1, pour lequel les qualités spaciales et la signification du site construit se révèlent prépondérantes. De plus, la municipalité allègue que la quasi-totalité des bâtiments qui composent le bourg de Chailly-sur-Montreux ont reçu la note 4 au recensement architectural du canton de Vaud. Si elle admet que cette situation n'entraîne pas non plus de mesures contraignantes de protection au sens de l'art. 46 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS), elle confirme néanmoins la qualité d'intégration de l'ensemble construit et dès lors également la nécessité de préserver l'entourage de ce dernier qui participe à sa mise en valeur. Aussi, pour la municipalité et les opposants, les valeurs du bourg susmentionné, tant historiques qu'architecturales et reconnues aussi bien par l'inventaire ISOS que par le recensement architectural et la LPNMS, ont été prises en charge dans le cadre normatif qu'instituent la zone de village et les règles qui l'accompagnent.

a) La loi fédérale sur l'aménagement du territoire a pour but de veiller à une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l'ensemble du pays. Dans l'accomplissement de leurs tâches, les autorités tiennent ainsi compte non seulement des besoins de l'économie et de la population mais aussi des données naturelles (art. 1 al. 1 LAT). C'est ainsi que la Confédération, les cantons et les communes doivent soutenir par des mesures d'aménagement les efforts qui sont entrepris notamment pour créer et maintenir un milieux bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat et à l'exercice des activités économiques (art. 1 al. 2 b LAT). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire doivent ainsi tenir compte de la nécessité de préserver le paysage notamment, de veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble, ainsi que les installations s'intègrent dans le paysage (art. 3 al. 2 b LAT). Le législateur fédéral a donc prévu que les plans d'affectation doivent non seulement délimiter les zones à bâtir et les zones agricoles, mais également les zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L'art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien les éléments naturels que les objets culturels et, parmi ces derniers, aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Cette disposition met ainsi en lumière un point essentiel de l'aménagement du territoire, à savoir qu'il existe dans le territoire des espaces, des objets, dont la société ne doit pas disposer librement parce qu'il s'agit soit d'éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d'éléments culturels constituant son identité, sa mémoire collective (P. Moor, Commentaires LAT, ad. art. 17, 1 à 3). L'application de l'art. 17 LAT n'implique pas une protection absolue de ces objets, mais au contraire une pesée de l'ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d'intérêts dont l'importance respective est édictée par les caractéristiques des objets concernés. Ces intérêts comprennent aussi ceux de la garantie constitutionnelle de la propriété, en particulier l'intérêt privé de celui dont les facultés d'utilisation de son bien-fonds sont restreintes.

C'est intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s'agit pas d'un intérêt strictement financier (P. Moor, op. cit. ad. art. 17 no 7; arrêt TA AC 2003.0204 du 21 décembre 2004).

b) Selon l'art. 17 LAT les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (al. 1 let. c). Les localités typiques au sens de cette disposition comprennent des ensembles bâtis qui regroupent en une unité harmonieuse plusieurs constructions et qui s'intègrent parfaitement à leur environnement (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260 et les références citées; P. Zen-Ruffinen, C. Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 165). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l'art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut encore prévoir encore d'autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (P. Moor, op. cit., ad. art. 17, no 74). Font également partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (P. Moor, op. cit., ad art. 17, nos 83 à 93; arrêt TA AC 2004.024 déjà cité).

5.

En droit vaudois, la loi sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) attribue aux communes la compétence d'adopter des zones à protéger au sens de l'art. 17 al.1 LAT en prévoyant à l'art. 47 LATC que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Les communes peuvent également prévoir des dispositions relatives à la création et à la préservation d'espaces verts ainsi qu'à la plantation et à la protection des arbres (art. 47 al. 2 ch. 4 LATC). L'art. 86 LATC attribue encore à la municipalité la tâche de veiller à ce que les constructions présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1). La municipalité doit refuser le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue ou de nuire à l'aspect d'un édifice d'une valeur historique, artistique ou culturelle. (al. 2).

a) La Commune de Montreux a adopté un RPA, qui contient, à ses art. 25 et 26, des dispositions concernant la zone village dans laquelle se situe la parcelle 7'457. Aux termes de l'art. 25 RPA, "les dispositions de la zone de village ont pour but la préservation des villages existants présentant un intérêt architectural digne de protection". L'art. 26 RPA comporte quant à lui une règle particulière concernant les travaux autorisés, à savoir :

"Sous réserve des plans fixant la limite des constructions et de la loi sur les routes, les bâtiments existants peuvent être maintenus, reconstruits ou transformés, pour autant qu'il n'en résulte pas de modification de leur implantation et gabarit, aux conditions ci-dessous :

Dans la règle, les bâtiments de notes 1 à 3 au recensement architectural sont maintenus, de même que ceux de note 4 dont les caractéristiques architecturales contribuent notablement à l'harmonie d'un ensemble. Leur reconstruction n'est autorisée qu'en cas de destruction accidentelle, ou de délabrement avancé. Elle se fait dans le respect du caractère architectural du bâtiment et du quartier (proportion des façades et des ouvertures, choix des matériaux et couleurs, etc). La couverture des toitures se fait en tuile plate, en ardoise ou plaques fibrociment de couleurs foncées, ou d'autres matériaux s'intégrant à celle des bâtiments voisins. La tuile engobée est interdite.

Tous travaux de construction, de reconstruction ou de transformation modifiant le gabarit ou l'implantation des bâtiments existants ou impliquant l'occupation de terrains nus ne peuvent être autorisés que sur la base de plans partiels d'affectation ou de quartier concernant certains secteurs ou l'ensemble de l'agglomération considérée.

Exceptionnellement la Municipalité peut autoriser, aux conditions qu'elle fixe dans chaque cas, des modifications de l'aspect ou du gabarit des bâtiments existants."

L'al. 3 de la disposition susmentionnée impose donc pour toute nouvelle construction l'adoption préalable de plans partiels d'affectation ou de quartier, de manière à définir l'aménagement le plus harmonieux possible de la zone concernée. Or, depuis près de dix ans (si l'on retient la dernière date de modification du RPA, soit avril 1995), la commune de Montreux n'a toujours pas défini les secteurs dans lesquels de nouvelles constructions et, le cas échéant de la nature de ces dernières, pourraient être envisagées. En d'autres termes, en ne procédant pas à la planification prévue à l'art. 26 al. 3 RPA, elle bloque indirectement tout nouvel aménagement et, par voie de conséquence, toute installation d'antennes de téléphonie mobile. Cela étant, force est de constater que le projet litigieux entre dans le champ d'application de la disposition précitée et, à défaut d'en respecter les exigences, ne pourrait en principe pas être autorisé au regard de cette disposition.

6.

Cependant, on doit encore examiner la décision entreprise sous l'angle de l'art. 98 RPA, qui permet à l'autorité, à certaines conditions, d'accorder des dérogations aux dispositions réglementaires. Une telle dérogation a d'ailleurs été formellement sollicitée dans la demande de permis de construire et on doit admettre qu'elle a été implicitement refusée par l'autorité intimée, même si la décision communale ne s'y réfère pas expressément.

a) L'art. 98 RPA a la teneur suivante :

"La Municipalité peut autoriser des dérogations aux prescriptions du présent règlement pour permettre l'édification de bâtiments ou ouvrages d'intérêt public qui, par leur destination ou leur nature, exigent des dispositions particulières."

On peut s'interroger sur la nature de cette règle dérogatoire au regard de l'art. 6 LATC, qui dispose que :

"Les restrictions au droit de bâtir résultant de la loi, des règlements et des plans constituent des limitations au droit de propriété de caractère de droit public; les particuliers ne peuvent y déroger conventionnellement.

L'Etat et les communes ne peuvent accorder des dérogations à des particuliers que dans les limites autorisées par la loi, les règlements et les plans."

L'art. 23 LAT laisse aux cantons le soin de régler les conditions matérielles des exceptions à la conformité à l'affectation de la zone. La prescription générale de l'art. 6 LATC autorise ainsi les communes à adopter dans leurs règlements des dispositions permettant, notamment, de déroger à la règle fixant les distances entre bâtiments. Après avoir adopté un régime juridique, le législateur peut en effet prévoir, à côté de la solution principale, un régime juridique secondaire, dérogeant au premier; dans ce cas, il désignera ainsi l'un et l'autre de ces régimes par des règles générales et abstraites. L'art. 98 RPA se situe plutôt dans ce cadre. Le législateur peut également préférer assouplir le régime de base qu'il a défini par une "clause échappatoire"; une telle solution, dans la mesure où elle cherche à atténuer la rigueur d'un texte légal, apparaît comme une concrétisation du principe de la proportionnalité (cf. sur ces points, Pierre Moor, Droit administratif I, 2ème éd. Berne 1994, p. 320 et les références citées). C'est ce second modèle, qu'il importe de distinguer de l'art. 6 al. 2 LATC, que suit en revanche l'art. 85 LATC dont il sera question ci-dessous (sur ces questions cf. arrêt TA AC 2002.0229 du 12 mai 2003 + réf. cit.).

La question se pose aussi de savoir si l'autorisation de déroger à la règle générale de constructibilité est ou non fondée sur une "Kannvorschrift", autrement dit repose sur une décision laissée à la libre appréciation de la municipalité. En pareil cas, en effet, l'autorité de recours, confrontée à l'octroi ou au refus d'une dérogation, devra se limiter à sanctionner un abus ou un excès dans le pouvoir d'appréciation de la municipalité; telle était du moins la solution de la CCRC (publiée in RDAF 1986, 330 notamment), rappelée par le Tribunal administratif (arrêt AC 1996/0045 du 16 octobre 1996, in RDAF 1997 I 232). Si en revanche - c'est le cas d'un autre type de dérogation fondée sur l'art. 6 LATC, l'art. 39 RATC - la règle peut être interprétée de telle façon que la dérogation qui répond aux conditions légales et réglementaires, respectant ainsi les limites imposées, doit être autorisée par la municipalité, celle-ci ne peut se prévaloir d'une liberté d'appréciation pour condamner un projet en tous points conforme aux exigences de la règle (ibid.). Tel sera le cas en particulier lorsque le législateur, procédant lui-même à la pesée des intérêts en présence, décrit très exactement les conditions auxquelles des exceptions à la règle générale peuvent être admises (P. Moor, op. cit., p. 323; références citées; Augustin Macheret, La dérogation en droit public de la construction, règle ou exception ? in Mélanges André Grisel, Neuchâtel 1983, p. 557 ss, spéc. 559, qui cite un arrêt paru à la SJ 1975, 152).

b) Selon l'art. 85 al. 1 LATC, des dérogations aux plans ou à la réglementation y afférente peuvent être accordées par la municipalité aux conditions suivantes: "(...)dans la mesure où le règlement communal le prévoit" et "(...)pour autant que des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives le justifient"; en outre, l'octroi de dérogations ne doit pas porter atteinte à un autre intérêt public ou à des intérêts prépondérants des tiers. Issu de la modification du 14 décembre 1995, le nouvel art. 85 LATC tend à assouplir l'ancienne règle qui, pour sa part, ne prévoyait des dérogations que pour les cas de minime importance et dans des domaines définis restrictivement (cf. BGC novembre 1995, p. 2706 et ss, not. 2712 v. Alexandre Bonnard et al., Droit vaudois de la construction, Lausanne 2002, ad 85 LATC, ch. 1.1; v. en outre Raymond Didisheim, Modifications de limites et dérogations en droit vaudois de la construction : quelques réflexions à propos des art. 83 et 85 LATC, in RDAF 1991, 400 ss). L'autorité qui statue sur une demande de dérogation doit encore respecter certains principes : tout d'abord, elle n'est pas tenue d'accorder la dérogation et elle dispose d'un pouvoir d'appréciation (ATF 99 Ia 471 consid. 3a; André Grisel, Traité de droit administratif, vol. I p. 413). Ensuite, l'octroi de la dérogation doit respecter les buts recherchés par la loi et il sert avant tout à éviter des solutions trop rigoureuses en présence d'une situation spéciale (ATF 107 Ia 212 ss; DFJP OFAT Etude relative à la loi fédérale sur l'aménagement du territoire, ad art. 23 No 6 et 7 p. 278); aussi, la dérogation ne peut porter atteinte à des intérêts publics importants ou heurter des intérêts privés prépondérants; elle doit résulter d'une pesée globale d'intérêts, prenant en compte l'ensemble des circonstances (Augustin Macheret, La dérogation en droit de la construction, règles et exceptions, séminaire du droit de la construction, Fribourg 1983; cf. également arrêt TA AC 2002.0076 du 14 juillet 2003).

c) La réglementation communale rend applicable les conditions de la dérogation prévue par l'art. 85 LATC et la dérogation ne peut donc être accordée que si des motifs d'intérêt public ou des circonstances objectives la justifient. La notion de circonstance objective est comparable à celle de juste motif. Elle exclut les seules considérations de convenance personnelle ou l'intérêt strictement financier du propriétaire visant à obtenir un rendement le plus élevé possible de son bien-fonds (concernant l'intérêt financier du propriétaire à une exploitation du bien-fonds le plus rentable possible, voir notamment ATF 120 Ia 284-285 consid. 6c; 118 Ia 394 consid. 5e; 114 Ia 369 consid. 4; 109 Ia 263 consid. 5b; 105 Ia 236 consid. 3d; 104 Ia 128 consid. 3; 103 Ia 253-254 consid. 2c et 102 Ia 433-434 consid. 4b).

d) Dans le cas présent, les conditions d'une dérogation sont réunies. Conformément à la jurisprudence exposée ci-dessus, on peut en effet y recourir lorsqu'il s'agit d'éviter les effets rigoureux de la réglementation ordinaire mais, dans tous les cas, la mesure doit servir la loi ou, à tout le moins, les objectifs recherchés par celle-ci, une autorisation exceptionnelle devant permettre d'adopter une solution reflétant l'intention présumée du législateur (RDAF 2001 I 341 + réf.cit.). Or, en l'occurrence, il y a des circonstances objectives qui justifient une dérogation à la réglementation de la zone de village, à savoir l'exécution d'une mission d'intérêt public pour laquelle TDC a obtenu une concession de la part de l'autorité fédérale. Cet intérêt public, consistant en substance à assurer le meilleur service de télécommunications possible, ressort clairement de l'art. 1er de la loi fédérale sur les télécommunications (LTC), laquelle découle directement de l'art. 92 Cst. Selon l'art. 1er LTC, la présente loi a pour but d'assurer aux particuliers et aux milieux économiques des services de télécommunications variés, avantageux, de qualité concurrentielle sur le plan national et international (al. 1). Elle doit en particulier garantir qu'un service universel sûr et d'un prix abordable soit fourni à toutes les catégories de la population et dans tout le pays (al. 2 litt. a), tout en permettant une concurrence efficace en matière de services de télécommunications (al. 2 litt. c). Les installations litigieuses sont donc bien assimilables à des constructions d'intérêt public (cf. également arrêt TA AC 1999.0153 du 26 octobre 2000).

7.

De son côté, la municipalité justifie son refus en se basant sur l'art. 76 RPA qui l'habilite à prendre les mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal (al. 1). L'art. 76 RPA prohibe notamment "tous travaux ou installations (antennes, etc.) de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments" (al. 2). En procédure, l'autorité intimée a également invoqué la clause générale d'esthétique instituée par l'art. 86 LATC.

a) Une interdiction de construire fondée sur l'art. 86 LATC ou ses dérivés ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilisent l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale se voit certes conférer une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter; il n'en doit pas moins vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). Etant encore rappelé que l'examen de l'esthétique doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus : il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288).

La jurisprudence a aussi précisé que l'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure : une base légale large exige en effet que l'on se montre particulièrement rigoureux dans la phase successive de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection. Une intervention des autorités prohibant une construction réglementaire ne peut s'inscrire que dans la ligne tracée par la loi elle-même et par les règlements communaux : ce sont en effet ces textes qui définissent en premier lieu l'orientation que doit suivre le développement des localités (ATF 101 Ia 213; v. aussi arrêts AC 98/0181 du 16 mars 1999 et AC 99/0069 du 24 septembre 1999). Ainsi, l'autorité communale ne peut pas se borner à invoquer la clause générale d'esthétique pour refuser un projet : elle doit encore préciser à quoi tiennent ses objections à cet égard, par exemple en invoquant des éléments tels qu'un volume disproportionné, ou l'usage de matériaux ou de couleurs provoquant des contrastes excessifs par rapport à l'environnement existant.

b) En l'espèce, le projet litigieux prévoit l'édification d'un mât métallique d'une hauteur de 20 mètres pour un diamètre de base de 60 centimètres et un diamètre au sommet de 20 centimètres. Ce mât comporte, dans une hauteur comprise entre 17 et 20 mètres, quatre antennes de téléphonie mobile. L'impact visuel d'une telle construction, qui ne présente certes aucune des caractéristiques communes aux constructions existantes, ni dans sa forme, ni dans ses dimensions, sera toutefois fortement restreint. Le site retenu ne présente aucun charme particulier dans la mesure où il est à proximité immédiate de l'autoroute A9, de la passerelle qui l'enjambe et des murs anti-bruit. Visuellement, la hauteur du mât est par ailleurs sensiblement diminuée par la présence du mur anti-bruit et de la passerelle précitée; on peut même admettre, toujours sur le plan visuel, que le mât paraîtra relié aux parois vitrées qui rehaussent le mur anti-bruit et ne constituera finalement qu'un élément mineur dans un environnement dominé avant tout à cet endroit-là par l'autoroute. Le terrain étant en pente, le mât projeté se démarquera d'autant moins de la ligne d'horizon depuis le nord. Quant au local des installations techniques, il sera pratiquement entièrement caché par un muret et des arbustes. On relèvera encore de l'emplacement retenu pour la construction litigieuse ne se trouve pas en plein centre du bourg de Chailly-sur-Montreux, naturellement tourné vers le sud, mais au nord du village. Pour cette raison également, l'installation devrait passer pratiquement inaperçue. L'inspection locale a par ailleurs permis de constater la présence dans le village de plusieurs antennes, soit de TV (privées), soit de téléphonie mobile (Orange et Swisscom), ainsi que plusieurs mâts d'éclairage autour du stade de football. Ces installations, qui sont tout à fait intégrées parmi les constructions existantes, démontrent que la présence d'un mât d'antennes tel que celui projeté par la recourante ne sera donc pas complètement hétéroclite dans l'environnement bâti. Si l'on ne peut nier qu'une antenne de télécommunication présente un aspect déplaisant, encore faut-il, pour exclure son implantation, qu'elle péjore de manière incontestable les qualités esthétiques d'un endroit donné.

Or, pour les motifs exposés ci-dessus, corroborés lors de l'inspection locale, tel n'est pas le cas en l'espèce et l'autorité intimée n'est dès lors pas fondée à refuser la dérogation sollicitée sur la base de la clause d'esthétique (cf. arrêts TA AC 2004.0049 du 11 octobre 2004, AC 2003.0261 du 10 mai 2004, AC 2000.0194 du 12 mars 2002). Enfin, comme la municipalité le reconnaît elle-même, le site retenu pour construire l'installation de téléphonie mobile n'a fait l'objet d'aucun arrêté de classement et la LPNMS ne saurait par conséquent avoir une quelconque incidence sur le projet en cause.

8.

Enfin, l'argument de la municipalité tiré du nombre des oppositions qu'a soulevé la mise à l'enquête est irrelevant. Un permis de construire est une autorisation de police qui doit être délivrée lorsque les conditions légales ou réglementaires sont remplies. En présence d'un projet en tous points réglementaires, l'autorité ne peut refuser l'autorisation en invoquant un tel élément. Des oppositions infondées, même nombreuses, ne sauraient faire obstacle à un projet en soi réglementaire (arrêt TA AC 2003.0134 du 18 décembre 2003).

9.

Au vu des considérants qui précèdent, il apparaît que le refus du permis de construire ne se justifie par aucune raison. Le recours doit dès lors être admis et la décision attaquée annulée. La cause sera renvoyée à la municipalité pour que le permis de construire sollicité soit octroyé.

10.

Déboutés de leurs conclusions, l'autorité intimée, d'une part, l'Association des intérêts de Chailly-Baugy, les Crêtes et environs, et les opposants, d'autre part - ceux-ci ayant été avertis que tout ou partie des frais et des dépens pourraient être mis à leur charge en cas de rejet de leurs conclusions - supporteront l'émolument de justice (art. 55 al. 1 LJPA).

Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des dépens, qui seront mis à la charge de l'autorité intimée, de l'Association des intérêts de Chailly-Baugy, les Crêtes et environs et des opposants (art. 55 al. 1 LJPA).