TA - AC.2004.0256 - 2006-06-23 - HELVETIA NOSTRA, Annen, Croutaz, Croutaz, Maillard, Marmet, Nicole, Paquier, Pithon, Pithon, Rey, Cauderay/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité d'Allaman, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Service de l'environnement et de l'énergie, Service des eaux, sols et assa

1.

a) Le Tribunal administratif examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA, voir aussi les arrêts TA AC 2003/0256 du 7 septembre 2004, AC 2002/0208 du 11 juillet 2003, AC 2000/0044 du 26 octobre 2000, AC 1999/0086 du 15 juillet 2004, AC 1994/0062 du 9 janvier 1996, AC 1993/0092 du 28 octobre 1993, AC 1992/0345 du 30 septembre 1993 et AC 1991/0239 du 29 juillet 1993). La qualité pour recourir devant le Tribunal administratif est régie par l’art. 37 LJPA, dont la teneur est la suivante :

"Le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée.

Sont réservées :

a) Les dispositions des lois spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à recourir,

b) Les dispositions du droit fédéral."

b) La définition de la qualité pour recourir donnée par l’art. 37 al. 1 LJPA correspond à celle de l’art. 103 let. a de la loi fédérale d’organisation judiciaire (ci-après : OJ) selon laquelle la qualité pour recourir est reconnue à « quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée ». La jurisprudence du Tribunal fédéral sur l’art. 103 lit. a OJ est ainsi applicable à l’art. 37 al. 1 LJPA pour définir l’étendue du cercle des administrés autorisés à contester devant le Tribunal administratif une décision susceptible de recours (voir arrêt TA AC 1995/0050 du 8 août 1996). Selon la jurisprudence fédérale, l’intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu’il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n’ont pas pour but de protéger ses intérêts ; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, il y a lieu pour éviter l’action populaire, que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d’intérêt et particulièrement étroit avec l’objet du litige (ATF 121 II 174 consid. 2b ;120 Ib 51-52 consid. 2a ; 119 Ib 183-184 consid. 1c). Les conditions de l’art. 103 let. a OJ sont en principe réalisées quand le recours de droit administratif est formé par le propriétaire d'un immeuble directement voisin de la construction ou de l'installation litigieuse. Il peut en aller de même, selon la jurisprudence, en l'absence de voisinage direct mais quand une distance relativement faible sépare l'immeuble du recourant de la construction projetée (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174 où il est fait référence à des distances de 45 m, 70 m ou 120 m). La distance n'est toutefois pas l'unique critère pour déterminer si le voisin a un intérêt digne de protection. S'il est certain ou très vraisemblable que l'installation litigieuse sera à l'origine d'immissions - bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée - atteignant spécialement les voisins, même situées à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (ATF 125 II 10 consid. 3a p.

15; arrêt 1A.179/1996 du 8 avril 1997 in RDAF 1997 I p. 242). Il importe peu alors que le nombre de personnes touchées soit considérable, dans le cas d'un aéroport par exemple (ATF 124 II 293 consid. 3a p. 303). Il en va de même quand l'exploitation de l'installation comporte un certain risque qui, s'il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique (ATF 121 II 176 consid. 2c-d p. 178 ss; 120 Ib 379 consid. 4 p. 385 ss; cf. aussi la jurisprudence concernant la qualité pour recourir de voisins d'une installation de téléphonie mobile: ATF 128 II 168).

c) En l’espèce, s'agissant des recourants Edith et Alain Annen et consorts, il apparaît que plusieurs d’entre eux sont propriétaires d’habitations situées à proximité du périmètre du plan d’extraction. C’est ainsi que les recourants Alain et Edith Annen sont propriétaires de la parcelle no 20 sur laquelle une ancienne maison village est construite et dont la façade est distante de moins de 70 mètres du périmètre d’extraction. Le recourant Emile Croutaz est propriétaire de la parcelle no 26 située à moins de 100 mètres du périmètre d’extraction. La recourante Micheline Caudrex est propriétaire de la parcelle no 68 située en bordure de la route cantonale RC, directement en face du périmètre du plan d’extraction et elle habite dans l’habitation construite sur la parcelle voisine no 344 située à 40 mètres du périmètre. Le recourant Marc-Antoine Paquier est propriétaire de la parcelle no 54 sur laquelle une maison villageoise est construite et dont les fenêtres de l’habitation sont situées à moins de 100 mètre du périmètre du plan d’extraction. La plupart des recourants ont ainsi une vue directe sur le site d’exploitation et ils se plaignent des conséquences directes de l’exploitation tels que le bruit, les poussières et l'impact visuel qui en résulteront. Il n’est donc pas douteux qu’ils sont directement touchés dans leur situation de fait par la décision attaquée et qu'ils possèdent, plus que quiconque, un intérêt à la modification ou à l'annulation de cette décision. Dès lors que l’un ou plusieurs recourants ont qualité pour recourir, il n’est pas nécessaire de déterminer si les autres recourants agissant en consorts par l’intermédiaire du même mandataire ont chacun individuellement la qualité pour recourir (voir ATF non publié 1A.352/1996 du 30 octobre 1997 consid. 5d).

2.

La qualité pour recourir d’une association d’importance nationale est régie par les art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983 (LPE, RS 814.01) et 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature (LPN, RS 451).

a) L’art. 55 LPE accorde le droit de recours aux organisations nationales de protection de l’environnement contre les décisions des autorités cantonales ou fédérales relatives à la planification d’installations fixes soumises à l’étude de l’impact sur l’environnement pour autant qu’elles aient été fondées dix ans au moins avant l’introduction du recours, et que la décision attaquée soit susceptible d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral est chargé de désigner les organisations habilitées à recourir par voie d’ordonnance (al. 2) lesquelles peuvent également user des moyens de recours prévus par le droit cantonal (al. 3). En outre, l’art. 12 LPN prévoit que les communes et les organisations d’importance nationale à but non lucratif qui existent depuis dix ans au moins et se vouent à la protection de la nature, à la protection du paysage, à la conservation des monuments historiques ou à des tâches semblables ont qualité pour recourir contre les décisions du canton ou des autorités fédérales si ces décisions peuvent, en dernière instance, faire l’objet d’un recours au Conseil fédéral ou d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral (al. 1). Le Conseil fédéral désigne les organisations qui ont qualité pour recourir (al. 2) et qui sont en outre habilitées à faire usage des voies de droit cantonales.

b) L’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l’environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO) mentionne au chiffre 9 de son annexe l’association Helvetia Nostra comme une organisation habilitée à recourir à la fois en vertu de l’art. 55 LPE et de l’art. 12 LPN. Par ailleurs, la décision attaquée se rapporte à un plan d’extraction qui permet l’ouverture et l’exploitation d’une gravière avec un volume exploitable de plus de 500'000 m3. Selon le chiffre 80.3 de l’ordonnance relative à l’étude de l’impact sur l’environnement du 19 octobre 1988 (OEIE, RS 814.011), les gravières, sablières, carrières et autres exploitations d’extraction de matériaux non utilisés à des production d’énergie, d’un volume global d’exploitation supérieur à 300’000 m3 sont soumise à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 1er OEIE). Par ailleurs, la décision du département applique le droit public fédéral au sens de l’art. 5 al. 1 de la loi fédérale sur la procédure administrative du 20 décembre 1968 (PA, RS 172.021) dès lors que les dispositions relatives à la législation fédérale sur la protection des eaux ainsi que celles concernant la protection contre le bruit sont en cause ; le recours de droit administratif au Tribunal fédéral est donc ouvert en application de l’art. 97 al. 1 OJ. Le droit de recours doit ainsi être reconnu à l’association Helvetia Nostra en vertu de l’art. 55 LPE.

c) Il se pose encore la question de savoir si la qualité pour recourir peut également être reconnue à l’association Helvetia Nostra en application de l’art. 12 LPN. En effet, la décision attaquée n’entre pas directement dans le champ d’application de la législation fédérale sur la protection de la nature et du paysage. En effet, l’arrêté de classement du château d’Allaman n’est pas fondé sur le droit public fédéral et la décision ne porte pas sur l’application des dispositions de la loi fédérale sur la protection de la nature ; en particulier, les parties ne soutiennent pas que le projet serait de nature à porter atteinte à un biotope au sens des art. 18 ss LPN et l’ autorisation prévue par l’art. 22 LPN pour la suppression de la végétation des rives n’est pas en cause. Cependant, la jurisprudence fédérale a précisé que la qualité pour recourir des organisations visées par l’art 12 LPN est admise lorsque les impératifs de la protection de la nature visés par la norme constitutionnelle (art. 78 Cst.) sont en cause (ATF 116 Ib 465 consid. 2a p. 466-467 et les arrêts cités). En l’espèce, la décision en cause touche les impératifs de protection des eaux souterraine visés par l’art. 44 al. 3 LEaux et l’association recourante met aussi en cause la protection du paysage formé par le château d’Allaman et son coteau viticole. La qualité pour recourir peut donc également être reconnue à l’association Helvetia Nostra en application de l’art. 12 LPN.

3.

a) L'exploitation d'une gravière est assimilée à une construction ou une installation au sens des art. 22 et 24 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), qui implique un important bouleversement temporaire de la topographie, du moins une modification durable de celle-ci (ATF 108 I d 366 consid. 5b). L'exploitation d'une gravière ne peut ainsi être autorisée que si elle est conforme à l'affectation de la zone (art. 22 al. 2 a LAT), condition qui est remplie lorsque le terrain exploité se trouve dans une zone d'extraction ou d'exploitation du sous-sol (ATF 101 I b 87). L'obligation d'établir des plans d'aménagement au sens de l'art. 2 LAT impose d'ailleurs aux cantons de délimiter par des plans contraignants les zones d'exploitation d'une certaine étendue. En l'absence d'une planification communale ou cantonale, l'autorisation d'ouvrir une gravière nécessite une dérogation à l'exigence de conformité à l'affectation de la zone et ne peut être admise hors des zones à bâtir que sur la base de l'art. 24 LAT exigeant que l'implantation de l'installation hors de la zone à bâtir soit imposée par sa destination. La jurisprudence fédérale a cependant précisé que pour déterminer si l’exploitation d'une gravière est nécessaire à l'endroit prévu au sens de l'art. 24 LAT, les cantons devaient disposer d'un inventaire précis des réserves de graviers permettant de fixer l'ordre de priorité dans l'exploitation des gisements en fonction des divers intérêts en jeu et des contraintes liées à chaque gisement (ATF 112 I b 26 ss).

b) Par la suite le Tribunal fédéral a jugé que la voie de l'autorisation exceptionnelle de l'art. 24 LAT n'était plus admissible hors des zones à bâtir pour les constructions et les installations qui, en raison de leur nature ou de leur importance, doivent être appréciées dans une procédure de planification (ATF 115 Ib 148 consid. 5c p. 150, 114 Ib 312 consid. 3a p. 315, 114 Ib 180 consid. 3/cb p. 188). Cette jurisprudence a été confirmée dans l'arrêt de principe concernant la commune d'Egg (ATF 116 Ib 50 ss). Le Tribunal fédéral a explicité ce principe de la manière suivante: selon les art. 22 quater al. 1 aCst et 75 nCst, les cantons doivent établir des plans d'aménagement en vue d'assurer une utilisation judicieuse et mesurée du sol ainsi qu'une occupation rationnelle du territoire. La loi fédérale sur l'aménagement du territoire prévoit à cet effet les plans directeurs, les plans d'affectation et la procédure d'autorisation de construire. Ces instruments de planification ont un rapport étroit entre eux et ils doivent former un tout judicieux au sein duquel chaque élément remplit une fonction spécifique. C'est dans une procédure assurant la protection juridique des intéressés (art. 33 LAT) et la participation de la population (art. 4 LAT) que sont élaborés les plans d'affectation à caractère contraignant pour les particuliers (art. 21 al. 1 LAT) après pesée et harmonisation de l'ensemble des intérêts en présence (art. 1 al. 1 et 2 al. 1 LAT) et selon les indications des plans directeurs (art. 6 ss et 26 al. 2 LAT). La procédure d'autorisation de bâtir, sert seulement à vérifier si les constructions ou installations sont conformes à la réglementation exprimée par les plans d'affectation; elle vise à assurer la réalisation du plan cas par cas, mais elle ne doit pas créer des mesures de planification indépendantes. Cette procédure ne dispose pas de l'instrument matériel nécessaire et n'est pas apte, sous l'angle de la protection juridique et de la participation de la population, à compléter ou à modifier le plan d'affectation. Les dérogations de l'art. 24 LAT doivent aussi respecter le principe de la planification par étapes, même si leur portée est plus large que l'autorisation de bâtir car elles sont accordées pour des projets qui ne répondent pas au but d'une zone à bâtir.

Ainsi, les constructions et installations qui, en raison de leur nature, ne peuvent être appréciées de façon adéquate que dans le cadre d'une procédure de planification, ne peuvent faire l'objet d'une dérogation au sens de l'art. 24 LAT. Pour savoir quand un projet non conforme à l'affectation de la zone est, en raison de ses dimensions et de ses répercussions sur l'aménagement du territoire si important qu'il ne peut être autorisé qu'après une modification d'un plan d'affectation ou l'adoption d'un tel plan, il faut prendre en considération l'obligation d'établir des plans (art. 2 LAT), les principes et les buts de l'aménagement du territoire (art. 1er et 3 LAT), le plan directeur cantonal (art. 6 LAT) ainsi que l'importance du projet à la lumière des règles de procédure fixées par les art. 4 et 33 LAT (ATF 116 Ib 50 consid. 3a p. 53).

c) Le Tribunal fédéral a ensuite posé les principes applicables à la coordination de projets soumis à l'application de différentes règles de droit matériel. Selon la jurisprudence fédérale, lorsqu'un projet implique l'application de plusieurs dispositions de droit matériel qui sont à ce point connexes, qu'elles ne peuvent être appliquées de façon séparée et indépendante, il y a lieu d'assurer leur coordination. Il faut que les différentes autorités cantonales et communales coordonnent d'abord matériellement l'application du droit en première instance, et que, sur le plan de la procédure, elles agissent de façon à ce que les différentes décisions et autorisations puissent être notifiées de manière à ce qu'elles puissent être attaquées ensembles par une même voie de recours auprès d'une autorité de recours qui puisse effectuer la pesée complète des intérêts en présence (ATF 116 Ib 50 consid. 4b p. 54).

Ces principes ont ensuite été repris au nouvel art. 25a LAT et s'appliquent aussi à la procédure de panification (art. 25a al. 4 LAT). Il résulte d'une part, de l'obligation spéciale de planifier les projets qui ont des effets importants sur l'aménagement du territoire et la protection de l'environnement, et d'autre part, de l'obligation de coordination, que la procédure de planification doit permettre une pesée complète de tous les intérêts pertinents et déterminants pour décider de la planification de l'installation ou de la construction. Ainsi, pour l'aménagement d'une zone de gravière, le plan d'affectation doit comporter toutes les informations permettant de déterminer si les conditions du droit fédéral de la protection de l'environnement seront respectées en ce qui concerne notamment les aspects relevant de la protection contre le bruit et ceux concernant la protection des eaux. Le Tribunal fédéral a jugé qu'il n'est alors pas possible de reporter l'examen de ces questions à la procédure d'autorisation de construire car ce sont des éléments déterminants dans le cadre de la pesée des intérêts requise par les art. 2 et 3 de l'ordonnance sur l'aménagement du territoire du 28 juin 2000 (OAT); en outre un plan d'affectation fondé sur des éléments de fait insuffisants ne peut être complété et validé au cours d'une procédure de contrôle judiciaire, car les questions déterminantes en matière d'environnement sont à traiter lors de l'élaboration du plan et non pas seulement à l'occasion de la demande de permis de construire (ATF 123 II 88 consid. 2c et 2d, p. 94 et 95 voir aussi ATF 120 Ib 207 consid. 6 p. 214).

4.

a) Le Grand Conseil a adopté le 24 mai 1988 la loi sur les carrières qui prévoit l'établissement d'un plan directeur des carrières (art. 4 et 5 LCar) destiné à fournir l'outil juridique adéquat pour la planification au niveau communal et régional tout en complétant les connaissances sur les gisements afin d'affiner le plan directeur cantonal en matière d'approvisionnement en matériaux pierreux. L’exposé des motifs du Conseil d’Etat précise que l’étude du plan directeur des carrières devait non seulement mettre en évidence la probabilité de trouver des matériaux mais encore de définir la limite des gisements et leur importance. Sur la base de ces résultats, il était alors possible d'établir, à l'échelle cantonale, un plan directeur montrant quels sont les gisements les plus intéressants et dont l'extraction se heurte le moins à d'autres intérêts dignes de protection (BGC printemps 1988 p. 768-769).

b) La loi vaudoise sur les carrières subordonne l'exploitation d'une carrière à l'adoption préalable d'un plan d'extraction qui a la portée matérielle d'un plan d'affectation cantonal et qui définit toutes les données générales de l'exploitation, le périmètre, les étapes d'exploitation, les terrains à préserver, les mesures de protection générales contre les nuisances et les conditions de remise en état (art. 6 à 14 LCar). La loi prévoit enfin l'octroi d'un permis d'exploitation assimilable au permis de construire, et nécessite une nouvelle enquête publique sauf dans les cas où tous les éléments et toutes les conditions de l'exploitation ont déjà pu être définis de manière précise dans le plan d'extraction (BGC printemps 1988 p. 774). Ainsi, l'exploitation des gravières s'intègre dans le système des instruments d'aménagement du territoire comportant le plan directeur, le plan d'affectation ainsi que la procédure d'autorisation de construire (voir ATF 116 Ia 50 ss).

c) L'adoption d'un plan d'extraction implique une pesée générale de tous les intérêts en présence, comparable à celle requise dans la procédure d'adoption des plans d'affectation (art. 2 et 3 OAT voir aussi ATF 123 II 88ss).

L'autorité doit tout d'abord prendre en compte les intérêts privés de l'exploitant, notamment les investissements effectués pour les études liées à la procédure d'adoption du plan d'extraction, de même que les intérêts publics à l'exploitation du gisement de graviers afin de répondre aux besoins du secteur économique dépendant de cet approvisionnement. Il s'agit aussi d'éviter autant que possible les longs transports de matériaux à importer, source de nuisances, ainsi que les frais excessifs qui peuvent résulter des difficultés particulières d'exploitation. Font aussi partie des intérêts publics à prendre en considération la localisation judicieuse du gisement de graviers par rapport à la localisation des besoins, aux installations de traitement et aux facilités de mise en valeur. L'autorité doit en outre examiner les intérêts publics fondés sur les art. 1 et 3 LAT. L'art. 1er al. 2 LAT mentionne, parmi les buts que doit poursuivre l'aménagement du territoire, la protection du paysage (lettre a), la création et le maintien d'un milieu bâti harmonieusement aménagé et favorable à l'habitat (lettre b) et la nécessité de garantir des sources d'approvisionnement suffisantes du pays (lettre d). L'art. 3 LAT définit les principes que les autorités doivent prendre en considération pour assurer un aménagement rationnel du territoire. Il s'agit notamment de la préservation du paysage par une intégration optimale des constructions et des installations (al. 2 lettre b) ; le maintien de bonnes terres cultivables réservées à l'agriculture (al. 2 lettre a), ainsi que la protection, aussi large que possible, des lieux d'habitation contre les atteintes nuisibles ou incommodantes tels que la pollution de l'air, le bruit et les trépidations (art. 3 lettre b). La protection de l'air et la protection contre le bruit font l'objet d'une réglementation spécifique par le droit fédéral de la protection de l'environnement. Enfin, l'autorité doit également prendre en considération les exigences spécifiques en matière de protection des eaux notamment celles qui résultent de la législation fédérale sur les eaux.

Il convient encore de relever que l'exploitation d'un gisement de graviers de plus de 300'000 m3 doit faire l'objet d'une étude de l'impact (voir consid. 2b ci-dessus). Les exigences formelles de l'étude d'impact ne modifient toutefois pas le droit matériel applicable au projet mais imposent seulement des exigences de procédure spécifique, telles que la rédaction par le requérant d'un rapport d'impact afin de déterminer si le projet est conforme aux prescriptions fédérales sur la protection de l'environnement au sens large du terme (art. 3 OEIE). Le règlement vaudois d'application de l’ordonnance fédérale relative à l'étude de l'impact sur l'environnement du 25 avril 1990 prévoit que la procédure d'adoption du plan d'extraction est la procédure décisive permettant de coordonner l'ensemble des autorisations liées au projet dans le cadre de la décision finale sur l'étude d'impact.

5.

a) Le plan directeur cantonal (art. 8 LAT) adopté par décret du Grand Conseil du 20 mai 1987 comporte un chapitre sur l'approvisionnement en matériaux pierreux. En ce qui concerne les données géologiques, le plan directeur précise que le matériau produit dans le canton est constitué de graviers fluvio-glaciaires, vendus sous forme de "tout-venant" ou de matériaux triés, lavés, calibrés, de pierres concassées extraites de carrières et enfin de matériaux recyclés dans une proportion encore modeste. Une partie des graviers, environ 300'000 m3 par an, est prise au fond de la partie vaudoise des lacs Léman et de Neuchâtel. Les études géologiques ont montré que les ressources potentielles des matériaux sont réparties très inégalement dans le canton et qu'elles ne coïncident pas avec les principales régions utilisatrices. Les réserves potentielles sont situées pour l'essentiel au pied du Jura et dans la plaine du Rhône et celles de matériaux concassables sont localisées dans le Jura, les Alpes et les Préalpes. (plan directeur cantonal p. 211). Les objectifs retenus pour l'approvisionnement futur, tiennent compte du fait que les réserves de matériaux concassables sont importantes et pourraient couvrir la consommation pendant de nombreuses années à condition d'admettre ses impacts et les nuisances que peuvent engendrer leur exploitation. L'objectif 5.3.a du plan directeur cantonal vise à assurer l'approvisionnement du canton en matériaux pierreux, en permettant une extraction ajustée aux besoins de l'économie. L'objectif précise encore qu'il convient d'encourager une utilisation parcimonieuse des matériaux et de favoriser leur recyclage. S'agissant de la localisation des gisements, le plan directeur relève que, à l'exception de quelques gisements situés en zone constructible non encore bâtie, tous les autres gisements sont localisés en zone agricole, en forêt ou dans des sites protégés ou dignes de protection. Les commentaires du plan directeur cantonal précisent qu'il sera nécessaire dans chaque cas d'opérer une pesée d'intérêts pour établir lequel des intérêts est prépondérant dans chaque cas particulier, en tenant compte de l’ensemble des circonstances (conservation du sol agricole, de la forêt, du site ou des eaux souterraines etc.).

Ainsi, il convient de choisir les sites les moins dommageables en définissant le mode et le volume d'exploitation ainsi que les conditions de remise en état (objectif 5.3.b du plan directeur cantonal). Selon l'art. 2 du décret du 20 mai 1987 portant adoption du plan directeur cantonal, les objectifs du plan lient les autorités, c’est-à-dire qu’ils constituent des éléments d’appréciation à prendre en considération dans le cadre de la pesée des intérêts.

b) Le plan directeur de 1991 a la portée d’un plan sectoriel du plan directeur cantonal ; il a été adopté par le Grand Conseil le 18 septembre 1991 ; il complète de manière beaucoup plus détaillée les éléments du plan directeur cantonal concernant l'approvisionnement du canton en matériaux pierreux. Il a pour but essentiel d'assurer un approvisionnement continu du canton en délimitant les territoires qui se prêtent à l'exploitation commerciale et industrielle de matériaux (art. 4 et 5 LCar). Le plan directeur des carrières est basé sur des études effectuées par les Instituts de géologie et de géophysique de l'Université de Lausanne pour définir les endroits dans lesquels les probabilités de trouver des gisements de graviers ou de matériaux concassables étaient bonnes. Pour les matériaux d'origine fluvio-glaciaire, à savoir les graviers, les résultats de ces investigations ont permis d'établir un inventaire de tous les gisements de graviers d'une certaine importance avec les différentes contraintes à prendre en considération. Leur situation géographique est identifiée avec une bonne précision comme leur étendue maximale probable, leur volume présumé, la profondeur et l'épaisseur de la proportion émergée du gisement lorsqu'il y a une nappe souterraine. Le plan directeur des carrières a fait l'objet d'une consultation publique et il a été soumis à l'approbation du Grand Conseil. En ce qui concerne l'estimation des besoins du canton en matériaux, le plan directeur des carrières montre la consommation annuelle de matériaux de 1982 à 1990 qui s'établit à une moyenne annuelle de 3'462'000 m3. Compte tenu de cette consommation, le plan directeur des carrières retient en première priorité des gisements de graviers constituant un potentiel de réserve de 50 millions à 60 millions de m3, qui devraient assurer la couverture des besoins pendant les quinze prochaines années. Les sites d'extraction retenus en seconde priorité se prêtent aussi à l’exploitation mais devant offrir des réserves potentielles d'au moins 18 millions de m3 pour la consommation courante et mis en réserve pour l’avenir. L’exploitation des gisements qui figurent en seconde priorité ne pourra être envisagée que si ceux de la même région placés en première priorité sont épuisés ou se révèlent inexploitables, même temporairement quelle qu’en soit la raison.

En ce qui concerne l'occupation du sol, l'habitat et les nuisances, le plan directeur des carrières fixe des priorités d'exploitation pour éviter un cumul des nuisances au même moment dans un même lieu et des effets qui s'additionnent. C’est ainsi que seuls les sites ou les parties de sites où une exploitation est possible sans que les valeurs limites d’immission soient dépassées sont retenus par le plan directeur des carrières. En ce qui concerne le trafic, le plan directeur des carrières prévoit que les sites d’exploitation sont choisis de manière à limiter la longueur des trajets entre les lieux de production et de consommation des matériaux.

L’inventaire des gisements étudiés fait ainsi apparaître un volume exploitable total d’un peu plus de 290 millions de m3 dont environ 77 millions de m3 pour le district de Morges dans lequel est situé le gisement litigieux. Pour la Commune d’Allaman, le plan directeur de 1991 prévoit l’extraction au lieu dit « Les Frésaires » d’une gravière pour un volume disponible de 700’00 m3 (Carte 1'242 E+F, site n° 1’242/3 : Commune d’Allaman, p. 72). Le site est répertorié en première priorité. Mais la carte ne prévoit aucune exploitation sur le domaine du château qui est répertorié soit comme un site déjà exploité, soit comme un secteur à exclure dans la zone de la réserve naturelle (secteur C de l’arrêté de classement en forêt). Le volume exploitable est localisé essentiellement dans des prairies et terrains agricoles situés en aval de la route cantonale RC 1a. Par ailleurs, dans le district de Morges, le plan directeur de 1991 prévoit une exploitation d’une gravière au lieu dit « Les Ursins» sur les Communes de Montherod, Pizy, Saubraz et Gimel pour un volume disponible de 6'000'000 m3 à exploiter en trois secteurs classée en première et seconde priorités, provisoirement à raison d’environ 3 mios de m3 en première priorité (site n° 1242/1); sur le territoire de la Commune de Saubraz au lieu-dit "Chaney", un gisement disponible de 6'000'000 de m3 est prévu en première priorité (site n° 1242/11) ; sur la Commune de Féchy au lieu-dit "La Grande Gordanne", une exploitation avec un volume disponible de 600'000 de m3 est prévue en première priorité également (site n°1242/2) ; sur le territoire de la Commune de Buchillon au lieu dit « Chanivaz » une exploitation de 1'500'000 m3 est prévue en première priorité (site n° 1242/4) ; sur les Communes de Saint-Livres, Bière et Ballens au lieu-dit "Le Sépey", un volume disponible de 25'000'000 m3 est prévu, son exploitation devra comporter quelques fronts dont un ou deux en première priorité et le solde en seconde priorité (site n° 1242/14), sur les territoires des Communes de Ballens, Saint-Livres, Apples et Yens au lieu-dit "Les Bougeries", un gisement disponible de 14'000'000 m3 dont quelques fronts (et notamment le secteur nord-est des Délices) sont à exploiter en première priorité et le solde en seconde priorité (site n° 1242/15) ; encore sur les Communes de Montherod, Saubraz et Gimel au lieu-dit "La Fouly", un gisement de

2'000'000 m3 est prévu en première et seconde priorité (site n°1246/6) sur la Commune de Saint-Livres au lieu-dit "Bois du Crépon", un gisement disponible de 5'000'000 de m3 est prévu en seconde priorité (site n° 1242/13) ; sur la Commune d’Apples au lieu-dit "Bois de Saint-Pierre", un gisement disponible de 6'000'000 m3 est prévu en seconde priorité (site n° 1242/16) ; sur le territoire de la Commune de Yens au lieu-dit "Sur Vuarne", une exploitation avec un volume disponible de 600'000 m3 est prévue en seconde priorité. Et sur le territoire de la Commune de Bière au lieu-dit "Champagne", un volume disponible de 9'500'000 m3 est prévu sur deux termes de priorité à condition d'obtenir l’accord de Département militaire fédéral et l’éventuelle prolongation du chemin de fer Bière-Apples-Morges (site n° 1242/12).

c) Le Grand Conseil a encore adopté le 9 septembre 2003 un nouveau plan directeur des carrières qui a permis de réactualiser les données de base du plan de 1991 avec une adaptation des besoins. Il est constaté qu’en 1991 l’estimation des besoins portait sur une fourchette de 3 à 3,5 millions de m3 par année avec une faible importation de matériaux français. Le nouveau plan révèle que la production de graviers vaudois a baissé de quelques 55 % mais l’importation de matériaux français a presque triplé en moyenne au cours des dix dernières années. La consommation totale des graviers a dès lors baissé d’environ 38 % et s’établit en moyenne à 2'300'000 m3 pour la période allant de 1992 à 2001. Les principes du plan de 1991 sont pour l’essentiel maintenus et affinés. En ce qui concerne les transports, il est prévu que les grands gisements dont la production peut être transportée sur tout ou partie du trajet par le rail ou par un autre mode peu polluant, doivent être admis en priorité. Les données de base du plan de 1991 ont été affinées par rapport aux connaissances nouvelles et c’est ainsi que pour la gravière au lieu dit « Les Frésaires», le nouveau plan directeur des carrières prévoit un volume disponible de 1'200'000 m3 à exploiter en première priorité, sans toutefois modifier la carte du gisement qui ne prévoit aucune exploitation dans le périmètre du domaine du château. Pour le district de Morges, le nouveau plan directeur des carrières prévoit un potentiel de gisements exploitables s’élevant à 73'350'000 m3 dont 8'250'000 à exploiter en première priorité sur les Communes de Ballens, Bière, Buchillon, Féchy, Gimel, Montherod, Pizy, Saubraz, Saint-Livres et Tolochenaz. Par rapport au plan de 1991, le volume exploitable estimé a été réduit de 77'050'000 m3 à 71'350'000 m3, notamment en raison d’une faute de frappe qui s’était glissée dans le PDACR I pour le gisement situé sur le territoire de la Commune de Saubraz au lieu-dit "Chaney" dont le gisement indiquait un volume disponible de 6'000'000 m3 au lieu de 600'000 m3. Enfin, la totalité des volumes de graviers retenus pour l’ensemble du canton a été réduit de 153'000’000 à 130'000'000 de m3 de 1991 à 2003. Les réserves totales possibles, compte tenu des possibilités d’exploitation des carrières et des gisements lacustres, s’élèvent pour le canton à 275'968'000 m3.

6.

Il convient donc d’examiner si la décision finale concernant l'étude de l'impact sur l'environnement résulte d'une pesée consciencieuse de tous les intérêts en présence. A cet égard, les recourants contestent notamment l’existence d’un besoin et invoquent des griefs en ce qui concerne la protection des monuments historiques, la protection du paysage, la protection des eaux souterraines et les nuisances sonores.

a) En ce qui concerne les intérêts privés de l’exploitant, le tribunal constate que l’exploitant a investi des frais importants dans la réalisation des études nécessaires à la préparation de la demande d’adoption du plan d’extraction et du permis d’exploiter. Toutefois, les frais engagés sont en rapport avec les enjeux économiques liés à l’exploitation du gisement et font partie des investissements que l’exploitant doit consentir afin d’apporter la preuve de la conformité de l’exploitation aux dispositions fédérales en matière de protection de l’environnement. Aussi, les dépenses engagées n’étaient pas fondées sur des assurances formelles quant à l’octroi ultérieur du permis d’exploiter ou de l’approbation du plan d’extraction. Ainsi, bien qu’il soit important, l’intérêt de l’exploitant n’est pas à lui seul déterminant pour décider de l’ouverture de l’exploitation aux conditions fixées par la décision attaquée.

b) L’exploitation du gisement de graviers répond par ailleurs à un intérêt public important visant à assurer les sources d’approvisionnement nécessaire à des secteurs de l’économie, en particulier tout le domaine de la construction. Le canton consomme en moyenne environ 2,5 millions de m3 de matériaux terreux par année et dont 300’0000 m3 doivent être importés de l’étranger. L’économie du canton doit ainsi pouvoir continuer à disposer de l’approvisionnement nécessaire pour la réalisation de constructions de logements, les constructions éducatives et sociales, l’achèvement et l’amélioration du réseau des routes nationales et cantonales. Il est vrai que l’exigence constitutionnelle du développement durable telle qu’elle est prévue à l’art. 73 Cst. vise à garantir que les besoins des générations actuelles soient satisfaites sans porter préjudice aux facultés des générations futures de satisfaire leurs propres besoins (sur la définition du développement durable voir notamment FF 1996 IIII p. 563). Cet impératif est toutefois déjà partiellement pris en compte dans l’objectif 5.3. a du plan directeur cantonal visant à encourager une utilisation parcimonieuse du matériau et favoriser le recyclage. C’est en effet dans le cadre d’une politique cantonale liée à une mise en œuvre des impératifs posés par le développement durable que l’Etat doit promouvoir l’utilisation de matériaux renouvelables pour les travaux de construction où cela est possible, économiquement supportable et judicieux du point de vue de la technique et favorable pour l’environnement et la qualité de vie. Les politiques du canton en matière de développement durable ne doivent toutefois pas faire obstacle à l’exploitation du gisement qui répond pour l’essentiel aux besoins en matériaux pour les travaux ne pouvant être exécutés de manière conforme aux normes de sécurité avec d’autres matériaux. Au demeurant, le plan directeur des carrières de 1991 comporte un examen détaillé des différentes mesures envisagées pour diminuer la consommation, épargner les matériaux dans la construction et procéder à la récupération d’autres matériaux.

c) Par ailleurs, le plan directeur des carrières du 9 septembre 2003 comporte un inventaire précis des ressources de la région concernée constituée par le district de Morges. Le tribunal constate que le secteur comporte les premières réserves les plus importantes du canton totalisant 71'350'000 m3. Le district comporte des exploitations nettement plus importantes que celle projetée sur le territoire de la Commune d’Allaman, notamment sur les Communes de Ballens, Bière, Buchillon, Gimel, Montherod, Pizy, Saubraz et Saint-Livres avec des gravières à exploiter en première priorité et un volume disponible d’environ 6'000'000 de m3. Le plan directeur des carrières ne comprend toutefois pas un état comparatif des différents gisements exploitables du district permettant d’établir une priorité plus affinée que celle mentionnée dans ce document. Le tribunal constate d’une part, que l’importation annuel de 300'000 m3 de graviers étrangers montre l’existence d’un besoin qui pourrait être notamment partiellement satisfait par l’exploitation en cause à un rythme d’environ 100'000 m3 par année et d’autre part, que ce site présente l’avantage d’avoir à proximité un centre de traitement des matériaux déjà existant mais dont l’approvisionnement en matériaux provient de la France. Toutefois, le potentiel des autres gisements du district de Morges prévus en première priorité est nettement supérieur à celui d’Allaman, c’est en définitive dans l’examen des autres intérêts à prendre en considération qu’il convient de déterminer si et à quelles conditions l’exploitation peut et doit être ouverte.

7.

Les intérêts à prendre en considération concernant les conditions hydrogéologiques sont déterminés par la législation fédérale sur la protection des eaux.

a) En votation populaire du 7 décembre 1975, le peuple suisse et la majorité des cantons ont accepté une révision de la Constitution dans le domaine de l’économie des eaux par 858'720 voix pour et 249'043 contre. La disposition constitutionnelle (art. 24bis de l’ancienne Constitution fédérale) prévoit à son alinéa 1 que, pour assurer l’utilisation rationnelle de l’eau et la protection des ressources en eau ainsi que pour lutter contre l’action dommageable de l’eau, la Confédération, compte tenu de l’ensemble de l’économie hydraulique, édicte, par voie législative, des principes répondant à l'intérêt général, sur la conservation des eaux et leur aménagement, en particulier pour l’approvisionnement en eau potable (let. a). Ainsi, la Confédération a reçu la compétence d’édicter les dispositions sur la protection des eaux superficielles souterraines contre la pollution et le maintien de débits minima convenables. Il en allait de même en ce qui concerne la recherche et la mise en valeur de données hydrogéologiques. L’ancien article 24 bis Cst. a été repris dans son contenu matériel par le nouvel article 76 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999. Cette nouvelle disposition attribue à la Confédération la compétence de fixer les principes applicables à la conservation et à la mise en valeur des ressources en eaux (al. 2) et de légiférer sur la protection des eaux (al. 3). C'est ainsi que l’Assemblée fédérale a adopté la loi fédérale sur la protection des eaux le 24 janvier 1991 (LEaux, RS 814.20).

Selon l’art. 1er LEaux, la loi fédérale a pour but de protéger les eaux contre toute atteinte nuisible. Elle vise notamment à préserver la santé des êtres humains (let. a), à garantir l’approvisionnement du pays en eau potable (let. b) et à assurer le fonctionnement naturel du régime hydrogéologique (let. h). La loi s’applique aussi bien aux eaux superficielles qu’aux eaux souterraines (art. 2 LEaux). L’art. 44 LEaux fixe les principes concernant l’exploitation de graviers, de sables ou d’autres matériaux. Cette disposition soumet au régime de l’autorisation toute exploitation de graviers (al. 1) et précise que ces exploitations ne sont pas autorisées dans les zones de protection des eaux souterraines (let. a) et au-dessous du niveau des nappes souterraines exploitées (let. b). L’art. 44 al. 3 LEaux pose en outre le principe suivant :

"L’exploitation de matériaux peut être autorisée au-dessus de nappes souterraines exploitables à condition qu’une couche protectrice de matériaux soit maintenue au-dessus du niveau le plus élevé que la nappe puisse atteindre. L’épaisseur de cette couche sera fixée en fonction des conditions locales."

Le message du Conseil fédéral concernant la révision de la loi fédérale sur la protection des eaux du 29 avril 1987 relève que les anciennes instructions pratiques de l’Office fédéral de la protection de l’environnement admettait l’exploitation de graviers dans la zone de protection S3, lorsque le point le plus haut de la nappe d’eaux souterraines était recouvert d’une couche protectrice suffisante. Mais les expériences des dernières années avaient démontré que cette exception ne se justifiait pas. En effet, l’exploitation d’une partie de matériaux supérieurs nécessitait un agrandissement de la zone de protection, ce qui, à son tour, portait préjudice à d’autres utilisations du territoire. Aussi le trafic lié à l'exploitation de gravières de même que l’emploi et éventuellement l’entreposage de liquides de nature à polluer les eaux entraînaient de trop grands risques pour les captages. C’est la raison pour laquelle l’exploitation de matériaux dans l’ensemble des zones de protection des eaux souterraines a été interdite (FF 1987 II p. 1171-1172).

b) L'art. 44 al. 3 LEaux fait clairement mention du "niveau le plus élevé que la nappe peut atteindre", ce qui signifie qu’il s’agit du niveau le plus élevé observé sur le site par les mesures effectuées. Ultérieurement, l'annexe 4 chiffre 211 al. 3 de l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux, RS 814 201) a précisé qu’en cas d’extraction de graviers, de sables et d’autres matériaux dans le secteur A de protection des eaux, il y a lieu de laisser une couche de matériaux de protection d’au moins deux mètres au-dessus du niveau naturel maximum décennal. L’ordonnance apporte deux précisions concernant l’obligation déjà posée à l’art. 44 al. 3 LEaux en 1991. Il s’agit d’une part de mesurer le niveau le plus élevé sur une période de dix ans et d’autre part de fixer la couche protectrice de matériaux à deux mètres "au moins". Les instructions pratiques de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage précisent qu'il faut retenir le plus haut niveau observé de la nappe lorsque plus de dix années de mesures sont disponibles. La couche de protection au-dessus de ce niveau doit alors correspondre à une tranche de terrain naturel qui doit être maintenue entre la zone exploitée et la nappe. L’exploitation des graviers doit ainsi rester toujours significativement au-dessus de la nappe. Cette tranche de terrain permet une certaine filtration et atténuation d’une éventuelle pollution pouvant notamment provenir du chantier d’exploitation ou résulter d’activités diverses sur le site. Cette couche de terrain peut être en outre rapidement excavée en cas de pollution afin d’en diminuer l’impact. Par ailleurs, en cas de sous-estimation du niveau maximum pouvant être atteint par la nappe, cette tranche pourrait éviter que le niveau d’eau s’approche trop de la surface même si cela ne correspond pas à sa fonction première. Ainsi, le maintien d’une couche de protection au-dessus du niveau des plus hautes eaux de la nappe est un élément essentiel recherché par la norme constitutionnelle visant à la protection des eaux et en particulier la protection des ressources et de l’approvisionnement en eau potable afin de préserver la santé des êtres humains (art. 1er lettre a LEaux).

c) En l’espèce, le rapport d’impact comporte un rapport hydrogéologique du 28 avril 1999. Le site se trouve en secteur A de protection des eaux, en bordure d’un secteur S protégeant des captages. Les forages de reconnaissance ainsi que les puits ont mis en évidence des graviers secs présentant des épaisseurs importantes ainsi que la présence d’eaux souterraines. Les sondages ont confirmé l’exploitation de graviers dans cette zone à la suite de laquelle a eu lieu le réaménagement de la surface topographique avec une pente régulière s’élevant progressivement vers le nord-ouest, accompagné d’un remblaiement partiel. Le rapport relève qu’une influence des remblais, mis en place dans les anciennes exploitations sur les écoulements souterrains, n’est pas exclue. L’annexe au rapport d’impact comprend une carte (annexe n°193c-1) qui indique le périmètre du projet, le secteur "S" de protection des eaux, l’emplacement des piézomètres ainsi que les courbes piézométriques.

L’étude de l’hydrodynamique des eaux souterraines se base sur l’analyse des données piézométriques fournies par les différents forages réalisés : 3 forages gravière "En Frésaire 1" (P1, P2 et P3), 3 autres forages gravière "En Frésaire 2", (S1, S2 et S3), 1 forage gravière « Au Château 6 » (AI1), 2 forages gravière « Au Château 7 » (AI2 et AI3), deux puits (520-147/2 et 3) et le rapport hydrogéologiques du Pr. A. Bersier du 12. octobre 1966. L’expert relève toutefois que le nombre de piézomètres posé est insuffisant et qu’ils sont placés hors du périmètre d’extraction alors qu’il serait nécessaire d’avoir des données sur le périmètre. Le rapport Hydrogéologique fixe le niveau des plus hautes eaux de la nappe en fonction des mesures effectuées sur les 3 piézomètres S3, AI2 et AI3 et c’est sur la base de ces trois forages qu’a été déterminée la cote d’exploitation. De plus, selon la courbe piézométrique telle qu’elle figure dans l’annexe au rapport (annexe n°193c-1), la nappe serait constante, puisqu’elle est établie à 384 m sur tout le périmètre, ce qui indiquerait la présence d’une nappe presque complètement horizontale. Cependant, le forage AI1 qui n’a pas été retenu dans le rapport pour déterminer la cote et qui est situé au nord du périmètre, mentionne le niveau des hautes eaux 6 m au dessus du niveau retenu. Le motifs indiqués dans le rapport hydrogéologique pour ne pas prendre en considération cette mesure n’apparaissent pas scientifiquement fondés. L’expert met en évidence de manière convaincante que c’est bien l’absence de données sur le profil géologique qui ne permet pas de comprendre ou d’expliquer si la brusque remontée des eaux révélée par le forage AI1 est significative. Le rapport hydrogéologique est lacunaire par manque de données géologiques sur la partie nord et est du périmètre d’extraction. A ce sujet, l’expert précise qu’il n’est pas possible ou à tout le moins difficile de se prononcer sur l’origine du comportement atypique des eaux souterraines du point AI1 situé en amont du projet (au nord) sans les compléments d’information que devraient fournir les sondages complémentaires à réaliser.

Selon l’annexe 4 chiffre 211 al. 3 de l’ordonnance sur la protection des eaux du 28 octobre 1998 (OEaux, RS 814 201), il y a lieu d’une part, de mesurer le niveau le plus élevé sur une période de dix ans et, d’autre part, de fixer la couche protectrice de matériaux à deux mètres "au moins". Les instructions pratiques de l’Office fédéral de l’environnement, des forêts et du paysage précisent qu'il faut retenir le plus haut niveau observé de la nappe lorsque plus de dix années de mesures sont disponibles. Selon le rapport hydrogéologique, le fond d’exploitation a été fixé à 2 m au-dessus du niveau des hautes eaux maximales. Toutefois, en procédant à l’expertise en ce qui concerne les niveaux des eaux souterraines, l’expert a constaté que le plus haut niveau observé de la nappe avait été retenu sur la base de mesures réalisées sur une courte période d’une année seulement et que le rapport ne tenait pas compte du forage AI1 pour déterminer la cote d’exploitation en raison de ses valeurs élevées. En effet, le rapport d’impact ne prend nullement en considération cet élément qui doit certainement influer sur le comportement de la nappe située en aval. Si le niveau des plus hautes eaux se situe bien à la cote 390 dans la partie nord du périmètre, le fond d’exploitation serait alors immergé sur une profondeur quatre mètres dans cette partie de l’exploitation, ce qui violerait gravement les exigences de l’art. 44 al. 3 LEaux. Le dossier comporte clairement une incertitude sur le comportement de la nappe quant à la manière dont elle remonte au niveau du forage AI1. Ainsi, les cotes d’exploitation établies dans le rapport hydrogéologique n’ont pas été déterminées conformément aux exigences légales de la législation sur les eaux. Or, la cote du fonds d’exploitation est un élément essentiel du plan d’extraction qui doit mentionner la profondeur maximale prévue (art. 8 let. f LCar) qui ne peut être approuvé en l’absence de données précises et fiables sur ce point (voir les arrêts TA AC 2001/0135 du 10 mars 2006 et AC 2000/0215 du 6 janvier 2006).

En définitive, un plan d’extraction fondé sur des éléments de faits insuffisants ne saurait être validé au cours d’une procédure de contrôle juridictionnel. Les questions topiques en matière de protection des eaux notamment sont à traiter lors de l’élaboration du plan et ne peuvent être complétées dans le cadre de l’instruction du recours ou au stade ultérieur de permis d’exploiter. Ce principe s’applique aussi aux projets prévus, comme en l’espèce, par un plan d’affectation de détail au sens de l’art. 5 al. 3 OEIE (ATF 123 II 88 consid. 2d p. 95, JT 1998 I 425ss).

8.

Il convient encore de déterminer si la décision attaquée prend en compte, de manière adéquate, les intérêts de la protection des monuments historiques, notamment l’arrêté adopté par le Conseil d’Etat en 1975 classant le Château et ses abords.

a) La préservation de la nature, des sites et des monuments ressort des buts de l’aménagement du territoire et concourt à réaliser une occupation du territoire propre à garantir un développement harmonieux de l’ensemble du pays (art. 1 al. 1 LAT). La LAT institue dans le cadre de la planification d’affectation des zones à bâtir, des zones agricoles mais également des zones à protéger (art. 14 al. 2 LAT). L’art. 17 LAT vise en particulier la protection du patrimoine, ce terme englobant aussi bien des édifices entiers que des détails architecturaux ainsi que les objets mobiliers. Par cette disposition, le législateur a entendu mettre l’accent sur un point essentiel de l’aménagement du territoire, à savoir qu’il existe dans le territoire des espaces, des objets dont la société ne doit pas disposer librement parce qu’il s’agit soit d’éléments naturels qui ne lui appartiennent pas, soit d’éléments culturels qui constituent son identité, sa mémoire collective (Moor, Commentaires LAT, art. 17, nos 1 à 3). L’application de l’art. 17 LAT n’implique pas une protection absolue de ces objets mais au contraire une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération. Les art. 1 et 3 LAT mentionnent de manière non exhaustive un certain nombre d’intérêts et notamment aussi ceux liés à la garantie de la propriété, en particulier l’intérêt privé de celui dont les facultés d’utilisation de son bien-fonds sont restreintes. Cet intérêt doit alors être pris en considération dans la mesure où il ne s’agit pas d’un intérêt strictement financier (MOOR, Commentaires LAT, art. 17, no 7).

b) Aux termes de l’art. 17 LAT, les cantons doivent prévoir des mesures de protection notamment pour « les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels » (art. 1 let. c). Les cantons peuvent protéger de tels ensembles en établissant une zone à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT mais le droit cantonal peut prévoir encore d’autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT), par exemple lorsqu’il s’agit de protéger des objets bien déterminés tels que des bâtiments ou des monuments naturels ou culturels (ATF 111 Ib 257, consid. 1a, p. 260-261). ). L'adoption d'une zone de protection est la mesure que le législateur fédéral a envisagée en premier lieu. Non seulement elle permet d'établir clairement la protection, son but, son principe et son régime, mais assure la coordination avec les autres intérêts à prendre en considération dans les procédures d'aménagement du territoire (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 74). La mise sous protection par un zonage n'exclut toutefois pas certaines utilisations, la mesure de protection pouvant se superposer aux autres affectations conformes aux exigences de l'aménagement du territoire. Ainsi, un plan d'affectation spécial peut aménager un périmètre de manière à ce que, malgré l'utilisation prévue, un site, un bâtiment, un monument ou un biotope bénéficie des mesures de protection adéquates sans pénaliser le solde de la parcelle (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 75).

c) En ce qui concerne les autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, elles s'imposent en raison de la variété des situations; en particulier, pour les cas dans lesquels le but de la protection ne serait pas suffisamment atteint par un zonage au sens de l'alinéa 1er (Moor, Commentaires LAT, art. 17, no 80). Par exemple, l'instrument de la zone n'est pas adapté lorsque la mesure de protection, à côté d'une obligation de s'abstenir - pouvant résulter d'un plan de zones classique et de son règlement qui l'accompagne - nécessite d'imposer une obligation de faire; notamment l'obligation d'entretenir le bâtiment protégé ou encore les travaux de restauration à entreprendre pour assurer son développement ou sa mise en valeur (Moor, Commentaire LAT, art. 17, no 81). Font aussi partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT, les inventaires et classements prévus par le droit cantonal, les clauses générales de protection, ainsi que les clauses d'esthétique, l'acquisition de la propriété par la collectivité publique ou la conclusion de contrats avec des particuliers ainsi que les mesures provisionnelles (Moor, Commentaire LAT, art. 17, nos 83 à 93).

9.

a) La législation vaudoise sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC) donne d’abord aux communes la compétence d’adopter des zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT. L'art. 47 LATC prévoit à cet effet que les plans d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives notamment aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection (art. 47 al. 2 ch. 2 LATC). Le canton peut de son côté aussi établir des zones protégées dans le cadre de l'adoption de plans d'affectation cantonaux notamment pour les paysages, les sites, les rives de lacs et de cours d'eau, les localités ou les ensembles méritant protection, les arrêtés de classement prévus par la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites étant réservés (art. 45 al. 2 let. c LATC). La loi vaudoise sur la protection de la nature et des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS) fait partie des autres mesures réservées par l'art. 17 al. 2 LAT; cette législation instaure une protection générale de la nature et des sites, englobant tous les territoires, paysages, sites, localités, immeubles qui méritent d'être sauvegardés en raison de l'intérêt général, notamment esthétique historique, scientifique ou éducatif qu'ils présentent (art. 4 LPNMS) ainsi qu'une protection générale des monuments historiques et des antiquités, en particulier des monuments de la préhistoire, de l'histoire de l'art et de l'architecture ainsi que les antiquités mobilières et immobilières trouvées dans le canton et qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif (art. 46 LPNMS). La loi prévoit l'établissement d'un inventaire dans le cadre de la protection spéciale de la nature et des sites (art. 12 et ss LPNMS) ainsi qu'un inventaire lié à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités (art. 49 et ss LPNMS). Pour assurer la protection d’un objet digne d’intérêt au sens des art. 4 et 46 LPNMS, il peut être procédé à son classement par voie de décision, assorti au besoin d’un plan de classement (art. 20 et 52 LPNMS).

Pour la protection spéciale de la nature et des sites, l'arrêté de classement désigne alors l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises, les mesures de protection prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Le cas échéant, le département compétent peut fixer au propriétaire un délai convenable pour exécuter les travaux d'entretien nécessaires et, à défaut, les faire effectuer aux frais de ce dernier (art. 29 LPNMS). Pour la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités, l'arrêté de classement désigne aussi l'objet classé et l'intérêt qu'il présente, les mesures de protection déjà prises et il définit les mesures de conservation ou de restauration nécessaires à charge du propriétaire (art. 53 LPNMS). L'arrêté de classement permet en outre à l'Etat de procéder par voie contractuelle ou par voie d'expropriation à l'acquisition de l'objet (art. 64 LPNMS). L'Etat dispose également d'un droit de préemption légal sur les monuments historiques et les antiquités classés (art. 65 LPNMS; voir aussi ATF 119 Ia 88, consid. 4a, p. 93-94).

b) En l’espèce, l’arrêté de classement adopté par le Conseil d’Etat le 2 juillet 1975 a pour fonction d’assurer la protection du château, de ses dépendances et des abords direct dans le secteur A ; il s’agit d’un arrêté de classement pris en application de l’art. 52 LPNMS qui a pour objet la protection d’un monument historique au sens de cette disposition. L’art. 55 al. 1 LPNMS précise à cet égard que les monuments historiques doivent être entretenus par leur propriétaire, l’Etat pouvant toutefois participer financièrement à l’entretien et à la restauration des monuments historiques (art. 56 LPNMS). Au besoin, le département compétent fixe un délai convenable au propriétaire pour effectuer les travaux nécessaires ; s’il ne s’exécute pas le département effectue les travaux aux frais de ce dernier (art. 29 al. 2 et 3 applicable par le renvoi de l’art. 55 al. 2 LPNMS), les frais étant garanti par une hypothèque légale (art. 31 applicable par le renvoi de l’art. 55 al. 2 LPNMS). En revanche le secteur B de l’arrêté de classement est une mesure de protection prise en application de l’art. 20 LPNMS, qui s’applique aux paysages et sites qui méritent d’être préservés en raison de l’intérêt général qu’ils présentent (art. 4 LPNMS). L’art. 4 de l’arrêté de classement précise bien que le secteur B est un "site protégé" et que l’exploitation de la gravière en voie d’achèvement et la remise en état s’opéreront conformément aux permis d’exploitation. L’arrêté de classement règle donc la question des atteintes qui peuvent être portées au site par l’exploitation d’une gravière et admet seulement l’exploitation en cours au moment de l’adoption de l’arrêté. Il résulte de cette disposition que les gravières ne peuvent être librement autorisées dans le secteur B, qui admet seulement l’achèvement et la remise en état de l’exploitation en cours. La question de savoir si l’atteinte portée au site du château par l’exploitation d’une gravière est ainsi réglée de manière exhaustive par l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement. Cette disposition ne permet pas ni ne prévoit une autre gravière que l’achèvement de l’exploitation en cours. La pesée des intérêts concernant l’aspect de la protection du paysage a été faite et résolue par la mesure de classement dont la fonction spécifique est précisément d’assurer la protection des paysages et des sites dignes de protection.

Il s’agit d’une mesure de protection cantonale en force, qui lie le tribunal et interdit toute nouvelle gravière dans le secteur B de l’arrêté de classement. Seule une modification de l’art. 4 let. b de l’arrêté de classement permettrait d’ouvrir une nouvelle gravière dans le secteur B.

c) Il est vrai que le Département des infrastructures invoque les intérêts à la rénovation du château négligé depuis 40 ans par les propriétaires successifs pour justifier l’adoption du plan d’extraction. Mais l’entretien d’un monument historique fait l’objet d’une réglementation spécifique aux art. 55 et 29 à 31 LPNMS. Le département dispose des bases légales nécessaires pour ordonner les travaux de restauration du château, les exécuter directement, inscrire une hypothèque légale et, si les circonstances le justifient, procéder à l’acquisition du domaine du château par voie d’expropriation. Le tribunal constate que l’Etat a délivré aux différents propriétaires successifs du château des autorisations pour exploiter le gravier en sous sol du domaine du château depuis plus de 40 ans sans qu’aucun travail de restauration n’ait été effectué. La dernière gravière autorisée en 1996 en contradiction avec les dispositions de l’arrêté de classement n’a pas incité non plus la société propriétaire à affecter une part des revenus de l’exploitation à la restauration du château. Les conditions légales à l’exploitation de la gravière ne sont pas liées aux travaux de restauration du château qui peuvent être ordonnés depuis de nombreuses années par le département compétent ou exécutés directement par celui-ci aux frais du propriétaire. Au demeurant, le Tribunal fédéral a déjà constaté que le refus d’un projet d’extraction est compatible avec la garantie de la propriété et n’est pas contraire non plus au principe de la bonne foi (ATF non publié du 5 octobre 1983 rendu en la cause Société vinicole de x contre le Conseil d’Etat du canton de Vaud (P 925/82)).

d) En résumé, l’arrêté de classement du Château d’Allaman et ses abords a réglé la question de la pesée des intérêts concernant la protection du site. Seule une procédure de modification de l’arrêté de classement sur ce point permettrait de définir les conditions d'exploitation d’une nouvelle gravière dans le secteur B de l’arrêté de classement. A cet égard, le tribunal relève que la procédure de modification de l’arrêté de classement est identique à celle du plan d’extraction car les deux procédures sont régies par les dispositions concernant le plan d’affectation cantonal (voir l’art. 24 LPNMS et 5 RPNMS pour l’arrêté de classement et art. 12 LCar pour le plan d’extraction) ; les deux procédures peuvent donc et doivent être menées parallèlement si le département envisage une modification de l’arrêté de classement sur ce point. En l’état le projet de plan d’extraction est clairement contraire à l'arrêté de classement de sorte qu’il ne peut être approuvé pour ce motif également ; de plus le tribunal constate que la carte du plan directeur des carrières de 1993 n’a pas été modifiée pour prévoir une exploitation sur le domaine du château même si la capacité du gisement de « La Frésaire » a été portée de 700'000 m3 à 1'200'000 m3 dans ce but.

10.

Il résulte des considérants qui précèdent que les recours doivent être admis et la décision attaquée annulée. Le dossier est renvoyé au Département de la sécurité et de l’environnement afin qu’il complète l’instruction dans le sens des considérants et statue à nouveau. Au vu de ce résultat, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr, ainsi que les frais d’expertise, arrêtés à 4'917.80 fr à la charge de la société propriétaire. La recourante Helvetia Nostra d’une part, ainsi que les recourants Edith et Alain Annen et consort d’autre part, obtiennent gain de cause avec l’aide d’un homme de loi et ont droit aux dépens qu’ils ont requis, arrêtés à 2000 fr. chacun, à charge de la société propriétaire également.