CDAP - AC.2005.0049 - 2009-03-06 - Coop Immobilien AG/Service des eaux, sols et assainissement, HOLCIM BF+P SA, HOLCIM Granulats et Bétons SA, Municipalité de Crissier, GIOBELLINA, CREABETON Matériaux SA, MATISA SA

1.

S’agissant d’une décision qualifiée d’incidente ou préjudicielle par l’autorité intimée, se pose la question de la recevabilité du recours. A teneur de l’art. 29 al. 3 de l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (aLJPA), Le recours contre une décision incidente s'exerce conjointement avec le recours contre la décision au fond, à moins que la décision incidente ne porte sur la compétence ou la récusation de l'autorité saisie ou ne soit de nature à causer un préjudice irréparable; dans ces cas, elle peut faire l'objet d'un recours immédiat. En l’espèce, la décision du SESA a pour effet de rejeter définitivement la demande de répartition des coûts d’assainissement de la recourante, limitant l’objet du litige aux coûts d’investigation, d’assainissement partiel lié au fût d’hydrocarbure et de surveillance. A ce titre, il s’agit d’une décision finale susceptible de recours (P. Moor, droit administratif, vol. II, p. 226). Le présent recours, déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 aLJPA est donc recevable.

2.

La recourante allègue que la décision incidente du SESA équivaut à un déni de justice car elle ne fait que retarder de manière indue une décision finale sur la répartition des coûts. Elle requiert à ce titre du tribunal qu’il retourne sans délai le dossier au SESA, avec instruction de se prononcer en une seule décision sur l’ensemble des questions.

L’autorité commet un déni de justice lorsqu’elle refuse de statuer ou tarde à se prononcer dans un délai raisonnable. Ce délai dépend des circonstances, de la nature et de la complexité de l’affaire. Commet aussi un déni de justice l’autorité qui statue sur une requête ou un recours, mais sans se prononcer sur le grief soulevé par l’administré (P. Moor, Droit administratif volume II, p. 293).

En l’espèce, en circonscrivant l’objet du litige aux coûts d’investigations préalable, d’assainissement partiel ordonné et de surveillance, l’autorité a statué sur un grief soulevé par la recourante à savoir la répartition des coûts liés au traitement des terres excavées. En outre, en statuant sur l’étendue des frais à prendre en compte dans une décision partielle, l’autorité, tenant compte de la complexité du cas, a fait application du principe d’économie de procédure. Ce principe veut que la procédure soit menée par l’autorité de la manière la plus raisonnable possible, en évitant des pertes de temps inutiles, des actes sans portée réelle, ou en facilitant le cheminement ordonné des opérations (P. Moor, Droit administratif vol. II p. 233). En l’occurrence, l’autorité intimée a voulu éviter d’ordonner des mesures d’instructions longues et coûteuses portant sur la méthode d’assainissement et la provenance des terres excavées (le site comprenant plusieurs parcelles), ces mesures n’étant pas nécessaires si les coûts de l’assainissement n’ont finalement pas à être répartis. Au vu des éléments qui précèdent, le tribunal ne voit pas matière à critiquer la décision de l’autorité et n’ordonnera pas le renvoi du dossier à celle-ci pour qu’elle se prononce dans une seule décision.

3.

La recourante invoque une violation de la maxime inquisitoriale dans la mesure où la décision attaquée écarte « toutes autres ou plus amples prétentions » ce qui pourrait, selon elle, inclure les demandes de la recourante tendant à ce que l’autorité instruise sur la question de savoir quand, comment et par qui les terres ont été polluées.

a) La maxime inquisitoriale veut qu’il appartienne à l’autorité de définir les faits qu’elle considère comme pertinents et d’ordonner les preuves nécessaires. Ce faisant, l’autorité doit respecter le devoir général de célérité, devoir qui doit la guider dans sa gestion des procédures, de telle manière que, dans la mesure du possible, celles-ci ne prennent qu’un temps raisonnable. L’autorité ne doit notamment pas compliquer l’établissement des faits en ordonnant des moyens de preuves disproportionnés (P. Moor, droit administratif Vol. II, p. 293).

En l’espèce, les mesures d’instructions requises n’étaient, à ce stade de la procédure, pas nécessaires pour l’établissement des faits objets de la décision entreprise. C’est donc à juste titre que l’autorité intimée a renoncé à instruire.

b) Le tribunal relève toutefois que même si l’OSites met à charge du détenteur certaines obligations telles celles d’exécuter les mesures (art. 20 OSites) et d’établir un projet d’assainissement (art. 17 OSites), cela n’autorise pas l’autorité chargée de rendre une décision de déléguer l’établissement des faits aux parties et, ce faisant, de substituer la maxime des débats à la maxime inquisitoriale. Dans sa décision finale de répartition des coûts, le SESA devra donc ordonner des mesures d’instruction si celles-ci s’avèrent nécessaires à la résolution du litige.

4.

La recourante allègue que le site litigieux était, indépendamment de toute décision formelle, un site nécessitant un assainissement (site contaminé) et qu’en conséquence, elle est en droit de requérir une décision de partage des frais d’assainissement au sens de l’art. 32d LPE.

a) Il convient de se demander si l’art. 32d LPE est applicable indépendamment de toute décision de l’autorité.

L’art. 32d LPE dispose :

»Celui qui est à l’origine de l’assainissement en assume les frais.

Si plusieurs personnes sont impliquées, elles assument les frais de l’assainissement proportionnellement à leur part de responsabilité. Assume en premier lieu les frais celle qui a rendu nécessaire l’assainissement par son comportement. Celle qui n’est impliquées qu’en tant que détenteur de la décharge contrôlée ou du site n’assume pas si :

a. même en appliquant le devoir de diligence, elle n’a pu avoir connaissance de la pollution ;

b. elle n’a retiré aucun bénéfice de la pollution ; et

c. elle ne retire aucun bénéfice de l’assainissement.

L’autorité prend une décision sur la répartition des coûts lorsqu celui qui est tenu d’assainir l’exige ou que l’autorité procède à l’assainissement elle-même. »

Selon P. Tschannen (Kommentar zum Umwelteschutzgesetz ad. Art. 32d No 47); cf. également ATF non publié 1A.273/2005 du 25 septembre 2006 « Zwischen Sanierungsverfügung und Kostenverteilungsverfügung besteht ein enger Sachzusammenhang, denn die Festlegung des Sanierungsziels wie auch die Wahl der Sanierungsmethode wirken sich auf die Gesamtkosten aus und bestimmen die Höhe des Betrags, für den die Verursacher nach Massgabe ihrer Verursachungsanteile einstehen müssen. Die Behörde kann die Kostenverteilungsverfügung gleichzeitig mit der Sanierungsverfügung erlassen (bzw. Die Kostenverteilung in die Sanierungsverfügung integrieren) oder aber die Kostenverteilung erst im Nachgang zur Sanierungsverfügung regeln ». Il résulte de ce qui précède qu’une décision d’assainissement, qui fixe les buts et la méthode choisie, est nécessaire pour que le coût d’assainissement, en corrélation directe avec ces buts et méthodes, puisse, le cas échéant, être répercuté sur un tiers pollueur.

P. Tchannen relève également que « Nur die notwendigen Sanierungskosten fallen in Betracht. Wer Massnahmen über das gesetzlich Geforderte hinaus durchführt, kann die darauf entfallenden Kosten nicht zur Verteilung gemäss Art. 32d bringen lassen » (Kommentar zum Umwelteschutzgesetz ad. Art. 32d N. 39). En d’autres termes, celui qui exécute des mesures d’assainissement allant au-delà des exigences légales en supporte les coûts. Dès lors que l’OSites ne pose, en terme de mesures, que des lignes directrices, laissant pour le surplus le soin à l’autorité de fixer celles-ci dans une décision (cf. art. 18 al. 2 OSites), il faut comprendre par mesures liées à des « exigences légales » celles ordonnées par l’autorité. Ainsi, le détenteur qui décide unilatéralement d’effectuer des mesures d’assainissement doit prendre les coûts à sa charge. Ceci et d’autant plus logique que l’art. 32d LPE élargit le cercle des responsables potentiels à des tiers pollueurs qui n’ont pas la maîtrise de la situation, l’obligation de prendre des mesures d’assainissement appartenant en principe au détenteur du site (cf. art. 20 OSites). Ces tiers doivent donc pouvoir être informés de l’exigence d’un assainissement dont le coût sera éventuellement mis à leur charge et, le cas échéant, contester la nécessité des mesures, tous droits inexistants si le détenteur du site pouvait décider des mesures, méthodes et donc coûts d’assainissement par décision unilatérale.

Il a enfin été précisé, dans le cadre de l’art. 32d al. 1 LPE, que par frais d’assainissement « Kosten der Sanierung », il fallait comprendre les frais des mesures d’assainissement « Kosten der Sanierungsmassnahmen » (P.Tchannen,Kommentar zum Umweltschutzgesetz ad. Art. 32d No 38). Celles-ci renvoient aux dispositions de l’OSites dont la systématique permet également d’établir qu’une décision formelle d’assainissement est nécessaire.

Ainsi, l’autorité ordonne, dès connaissance d’un site pollué, une investigation préalable destinée à identifier les données nécessaires pour apprécier les besoins de surveillance et d’assainissement et de les évaluer du point de vue de la mise en danger de l’environnement (cf. art. 7 OSites). Selon le résultat de cette investigation, l’autorité examine, sur la base des art. 9 à 12 OSites, si le site requiert une mesure de surveillance ou d’assainissement (art. 8 OSites). Si un site nécessite un assainissement, l’autorité ordonne une investigation de détail (art. 14 OSites) puis un projet d’assainissement (art. 17 OSites), lequel décrit notamment les parts de responsabilité des personnes impliquées si la personne tenue d’assainir le site exige une décision sur la répartition des coûts. Sur la base de ces éléments, l’autorité rend une décision fixant les buts définitifs de l’assainissement, les mesures et le suivi (art. 18 al. 2 OSites). A teneur de cette dernière disposition, l’assainissement doit faire l’objet d’une décision administrative. La doctrine a confirmé cette exigence en ces termes: „Gestützt auf die Detailuntersuchung und das Sanierungsprojekt und in deren Beurteilung erlässt sodann die zuständige (kantonale) Behörde die Sanierungsverfügung für den betreffenden Altlasten-Standort (Art. 18 abs. 2 AltlV). Erst in diesem Verfahrensstadium verlangt die AltlV erstmals zwingend eine behördliche Verfügung“ (DEP 1998 p. 614). De même, l’autorité doit ordonner un assainissement pour pouvoir, à la demande de l’intéressé, entreprendre une répartition des coûts: « Wenn die Behörde den Inhaber zur Sanierung verpflichtet, nimmt sie eine Kostenverteilung dann vor, wenn der Sannierungspflichtige dies verlangt“ (DEP 1996 p. 493)

Au vu de ce qui précède, une décision de répartition des coûts ne peut être prise que dans le cadre d’une décision d’assainissement. A défaut de celle-ci, il ne peut y avoir frais d’assainissement au sens de l’art. 32d LPE.

En l’espèce, force est de constater qu’il n’y a pas eu de décision d’assainissement voire, comme le laisse entendre la recourante, de décision d’assainissement reportée vu l’absence d’urgence. Se fondant sur le rapport d’investigation préalable, l’autorité a considéré qu’on ne se trouvait pas en présence d’un site contaminé nécessitant une mesure d’assainissement mais en présence d’un site pollué nécessitant une mesure de surveillance. Cette décision, transmise aux parties par télécopie du 13 décembre 1999, n’a fait l’objet d’aucune opposition et est donc devenue définitive. L’autorité a également validé les mesures de surveillance, assainissement partiel et gestion des déchets par lettre du 3 janvier 2000, laquelle donne le détail du traitement des déchets inertes, bioactifs spéciaux et qui n’a pas soulevé de contestation de la part de la recourante.

Le tribunal de céans n’a pas à revenir sur une décision entrée en force. Il n’a notamment pas à examiner si l’autorité aurait dû, sur la base des constations préliminaires du bureau Karakas et Français, ordonner l’assainissement du site eu égard aux art. 9 et 10 OSites.

b) Dans la mesure où le site a été déclaré comme site pollué ne nécessitant aucun assainissement, les déchets pollués doivent être traités conformément à l’OTD et à l’art 32 LPE qui dispose que le détenteur de déchets assume le coût de leur élimination. L’art. 32 LPE est également applicable lorsque, dans le cadre d’un projet de construction, des matériaux pollués sont extraits et qu’avant le commencement de la construction il n’y avait pas de danger concret pour l’environnement donc pas de nécessité d’assainir au sens de l’art. 32c al. 1 (M. Zaug, Altlasten, die neuen bestimmungen, in DEP 1996 p. 493) (voir également ATF 118 Ib 407). Toute autre est l’hypothèse non remplie en l’occurrence, évoquée par P. Tchannen et citée par la recourante, soit celle où des travaux effectués sur un site contaminé (qui rappelons-le est un site nécessitant un assainissement), par exemple l’évacuation de déchets dans le cadre de terrassements liés à une construction, ont de fait supprimé le besoin d’assainissement qui sans cela aurait été ordonné et qui justifient par conséquent l’application de l’art. 32d al. 2 (cf. P. Tchannen in Kommentar zum Umwelteschutzgesetz ad. Art. 32c N. 52).

c) Le tribunal relève au surplus que la recourante souhaite aujourd’hui faire constater une situation qui, existante à l’époque du projet de construction, aurait paralysé celui-ci. Si le site avait en effet été déclaré contaminé à l’époque du projet de construction, la recourante n’aurait pas pu entreprendre – ou pas immédiatement- et moyennant un surcoût important, la construction du centre commercial, eu égard à l’art. 3 OSites qui précise qu’une construction n’est possible sur un site pollué que si celui-ci ne requiert aucun assainissement ou si, en cas de nécessité d’assainir, le projet d’entrave pas l’assainissement ultérieur ou si le site est assaini de fait par le projet de construction. En l’occurrence, il n’y a pas eu assainissement de fait du site, puisque la présence d’amonium en aval du site, élément sur lequel se fonde la recourante pour qualifier le site de contaminé est quasiment identique à celle existant avant la construction. En réalité, la recourante s’est satisfaite de la qualification de site pollué à l’époque de la construction à seule fin de mener son projet à chef.

Il résulte des considérants qui précèdent que l’autorité intimée n’a pas violé le droit en limitant l’objet de la procédure, conformément à sa décision du 13 décembre 1999, aux coûts d’investigations préalables et d’assainissement partiel et aux coûts des mesures de surveillance.

5.

Par conclusions reconventionnelles Holcim Granulats et Bétons SA, Holcim BF + P SA et Jean et Jean Luc Giobellina demandent à ce qu’il soit constaté que la procédure en répartition des coûts ouverte devant l’autorité intimée ne les concerne pas.

Le tribunal constate que la décision dont est recours est une décision incidente ou décision préjudicielle. A teneur de l’art. 29 aLJPA (cf également art. 74 al. 4 litt. A LPA-VD), le recours immédiat contre une décision incidente n’est possible que si celle-ci est de nature à causer un préjudice irréparable.

En l’espèce, il est constaté que la décision entreprise n’est pas de nature à causer un préjudice irréparable aux demandeurs reconventionnels dès lors qu’elle n’a pas tranché la question des responsabilités potentielles de ceux-ci quant à la prise en charge des coûts. Leurs conclusions sont donc irrecevables. En outre, il est rappelé que le tribunal est une autorité de contrôle qui outrepasserait ses compétences si elle statuait en fait en première instance sur une question qui n’a fait l’objet d’aucune instruction de la part de l’autorité intimée et d’aucune décision préalable (cf. P. Moor, Droit administratif, vol. II p. 675).

6.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté. Conformément aux art. 45,49,55 et 91 LPA-VD, un émolument de justice sera mis à la charge de la recourante. Il ne sera pas alloué de dépens aux tiers intéressés qui ont procédé par l’intermédiaire d’un avocat, dès lors que leurs conclusions ont été déclarées irrecevables.