TA - AC.2005.0075 - 2005-09-07 - ANDERSON, ANDERSON/Municipalité de Tannay

1.

Le tribunal examine d'office et avec un libre pouvoir d'examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (arrêts TA AC.1994.0062 du 9 janvier 1996, AC 1993.0092 du 28 octobre 1993, AC.1992.0345 du 30 septembre 1993 et AC.1991.0239 du 29 juillet 1993).

a) Selon l'art. 37 al. 1 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cette règle correspond à celle de l'art. 103 litt. a de la loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ) et elle peut donc être interprétée à la lumière de la jurisprudence du Tribunal fédéral concernant cette disposition (AC.1998.005 du 30 avril 1999 et les arrêts cités). L'art. 37 al. 1 LJPA, comme l'art. 103 litt. a OJ, n'exige pas que le recourant soit touché dans ses droits ou ses intérêts juridiquement protégés; un simple intérêt de fait suffit. Mais lorsque la décision favorise un tiers, il faut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grande que la généralité des administrés et qu'il se trouve avec l'objet du litige dans un rapport spécial, direct et digne d'être pris en considération (ATF 112 Ib 158 ss; 116 Ib 450); l'admission du recours doit lui procurer un avantage concret, de nature économique ou matérielle (ATF 121 II 39 spéc. 43). La qualité pour recourir est ainsi reconnue au voisin qui devrait tolérer une habitation nouvelle à proximité immédiate de sa propre maison (ATF 104 Ib 245 consid. 7d; v. aussi ATF 121 II 171 consid. 2b; 115 Ib 508 consid. 5c) ou qui serait menacé d'immissions telles que le bruit (ATF 119 Ib 179 consid. 1c), les odeurs (ATF 103 Ib 144 consid. 4c), les inconvénients causés par le trafic (ATF 112 Ib 170 consid. 5b), ou encore, qui subirait la perte d'un dégagement ou d'une vue sur un site (AC.1998.0005 du 30 avril 1999).

b) En l'espèce, la qualité pour recourir de Gabriella et Douglas Anderson ne fait aucun doute, dans la mesure où ces derniers sont propriétaires de la parcelle sur laquelle la construction litigieuse devrait être érigée.

2.

En dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le Tribunal administratif n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 36 litt. a et c LJPA). La Loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 et la Loi vaudoise sur l'aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, ce grief ne saurait donc être examiné par le tribunal de céans.

Conformément à la jurisprudence, il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité (cf. sur tous ces points, ATF 110 V 365 cons. 3b in fine; ATF 108 Ib 205 cons. 4a). Commet un excès de son pouvoir d'appréciation l'autorité qui sort du cadre de sa liberté d'appréciation en usant d'une faculté qui ne lui appartient pas (par exemple en optant pour une solution différente de celles qui s'offrent à elle). On peut également ajouter l'hypothèse d'un excès de pouvoir négatif visant le cas de l'autorité qui, au lieu d'utiliser sa liberté d'appréciation, se considère comme liée (voir notamment arrêt TA PE.1997.0615 du 10 février 1998).

3.

Le recours est dirigé contre la correspondance de la municipalité du 4 avril 2005 adressée à l’ingénieur-géomètre Daniel Belotti informant ce dernier qu'il n'était pas possible d'envisager la construction d'une piscine en zone de village. Pour l'autorité intimée, cette correspondance ne serait pas une décision susceptible de recours dans la mesure où elle ne fait que communiquer une opinion juridique.

a) L'art. 29 al. 1 et 2 LJPA a la teneur suivante :

"La décision peut faire l'objet d'un recours.

Est une décision toute mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce et ayant pour objet:

a) de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou des obligations;

b) de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de droits ou d'obligations

c) de rejeter ou de déclarer irrecevables des demandes tendant à créer, modifier, annuler ou constater des droits ou obligations."

Il découle de cette disposition, ainsi que des art. 1 al. 1 et 4 al. 1 LJPA, que le Tribunal administratif ne peut être saisi que de recours contre des décisions administratives. Une décision est un acte étatique concernant en particulier par lequel un rapport juridique concret, relevant du droit administratif, est réglé de manière contraignante (ATF 121 II 473; ATF 101 Ia 73). La doctrine met notamment en évidence trois éléments dans la décision : elle est unilatérale; elle a un ou des destinataires déterminés; elle est destinée à produire des effets juridiques (P. Moor, Droit administratif, volume 2, p. 106; Giacomini, ZBL 1994/1993 p. 237 ss). La décision est donc un acte de souveraineté individuel, qui s'adresse à un particulier et qui règle de manière obligatoire et contraignante, à titre formateur ou constatatoire, un rapport juridique concret relevant du droit administratif (ATF 121 II 473, c. 2a et les réf. citées, JT 1997 I 370). En d'autres termes, elle constitue un acte étatique qui touche la situation juridique de l'intéressé, l'astreignant à faire, à s'abstenir ou à tolérer quelque chose, ou qui règle d'une autre manière obligatoire ses rapports juridiques avec l'Etat (ATF 121 I 173, c. 2a; cf. ég. JAAC 64.66, c. 2a). La décision a ainsi pour objet de régler une situation juridique, c'est-à-dire de déterminer les droits et obligations de sujets de droit en tant que tels (P. Moor, op. cit., loc. cit.). Elle se distingue, par ses effets sur la situation ou le comportement de son destinataire, des actes qui n'affectent les droits et obligations de personne, par exemple de simples communications, renseignements, recommandations, explications ou opinions qui ne fixent pas de façon contraignante les conséquences juridiques d'une situation de fait (ATF 121 II 473 précité, c. 2c; A. Koelz/I. Haener, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, n° 502 s. p. 181; cf. également B. Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 253 ss et 339 ss). Si unilatérale qu'elle soit dans sa nature, la décision crée une relation juridique. S'agissant de son interprétation, une fois émise, elle est nécessairement soumise au principe de la confiance (P. Moor, op. cit., p. 121). Une décision de l'autorité ne s'interprète donc pas seulement d'après sa lettre.

En vertu du principe de la confiance, elle a le sens que le destinataire pouvait et devait de bonne foi lui donner, d'après le texte de la décision, sa motivation et plus largement l'ensemble des circonstances qu'il connaissait ou devait connaître au moment de la réception de l'acte (cf. ATF 115 II 415, c. 3a, JT 1991 I 130 et l'arrêt cité; Moor, ibidem; cf. ég. T. Merkli/A. Aeschlimann/ R. Herzog, Kommentar zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, Berne 1997, n° 4 ad art. 49 p. 325). Ainsi, la correspondance échangée préalablement entre les parties peut parfois jouer un rôle déterminant (cf. ATF 107 Ib 140).

b) En l'espèce, que l'on s'en tienne à une interprétation littérale ou que l'on recoure au principe de la confiance tel que décrit ci-dessus, force est de constater que, dans un cas comme dans un autre, la lettre de la municipalité du 4 avril 2005 ne peut s'interpréter matériellement que comme une décision statuant de manière contraignante sur la prétention des recourants à obtenir un permis de construire une piscine. Dans cette lettre, au moyen de termes tout à fait clairs et précis, la municipalité a décidé de ne pas entrer en matière sur la demande de permis de construire déposée par l’ingénieur-géomètre Daniel Belotti le 7 mars 2005 pour le compte des recourants. Les termes "il n'est pas possible d'envisager la construction d'une piscine en zone de village …" n'autorisent aucun doute sur la volonté de l'autorité de refuser de faire droit à cette demande, indépendamment d’une procédure de mise à l’enquête préalable. Dans cette mesure, ce courrier dénie aux recourants le droit de construire une piscine sur leur bien-fonds; il a donc bien pour objet de régler d'une manière unilatérale et contraignante la situation juridique de ces derniers à cet égard. Face à une telle situation, Gabriella et Douglas Anderson ne pouvaient manifestement pas, en toute bonne foi, interpréter le courrier en cause autrement que comme une décision leur refusant l'octroi du permis de construire sollicité.

c) Comme le relèvent à juste titre les recourants, la décision du 4 avril 2005 ne mentionnait pas - à tort il est vrai - les voie et délai de recours. Si une telle absence d'indication rend la notification de la décision irrégulière et empêche en principe le délai de recours de commencer à courir (B. Bovay, Procédure administrative, p. 284), le tribunal de céans a déjà eu l'occasion de juger que la décision ne pouvait pour autant pas être attaquée indéfiniment. En pareil cas, on est en droit d’exiger de son destinataire, en se fondant sur les règles de la bonne foi, qu'il s'informe des moyens de sauvegarder ses intérêts et, une fois renseigné, qu'il agisse en temps utile (cf. arrêt TA GE.2001.0038 du 11 juillet 2001 plus réf. cit.) Dans la mesure où, comme on vient de le voir ci-dessus, les recourants étaient en mesure de déduire du courrier du 4 avril 2005 la portée de ce dernier, il leur incombait de se renseigner rapidement sur les moyens de droit à leur disposition et d'en faire usage s'ils entendaient ne pas en rester là. C'est ce qu'ils ont fait en interjetant leur pourvoi dans le délai de vingt jours de l'art. 31 al. 1 LJPA, de sorte que le présent recours est déposé en temps utile et doit être déclaré recevable.

4.

Le recours étant dirigé contre une décision au sens de l'art. 29 LJPA, il convient d'examiner si la municipalité était en droit de refuser de mettre à l'enquête publique le projet qui lui était soumis.

Aux termes de l'art. 109 al. 1, 1ère phrase, de la loi vaudoise sur l’aménagement du territoire du 4 décembre 1985 (ci-après : LATC), la demande de permis est mise à l'enquête publique par la municipalité pendant vingt jours. En d'autres termes, une demande de permis de construire doit faire l'objet d'une enquête publique, sous réserve d'une dispense prévue par l'art. 111 LATC (cf. également art. 72d du Règlement d’application de la LATC du 19 septembre 1986, ci-après : RATC). La mise à l'enquête permet à un constructeur de connaître les oppositions ou les interventions que son projet peut susciter. Il résulte du texte légal et du but même de l'enquête que l'administré qui envisage de construire a le droit d'exiger de la municipalité que son projet soit porté à la connaissance du public, cela d'autant plus qu'il doit supporter les frais de cette procédure. L'enquête publique constitue une élément essentiel de la procédure de permis de construire, à laquelle elle est inhérente : comme indiqué ci-dessus, cette opération a en effet pour but de porter le projet à la connaissance du public et - aspect tout aussi important - de renseigner l'autorité sur les observations ou les oppositions que le projet pourrait susciter auprès des tiers. Comme la jurisprudence l'a relevé à plusieurs reprises, il faut toutefois assortir ce principe de la réserve selon laquelle la municipalité peut néanmoins refuser de mettre à l'enquête un projet qui enfreindrait manifestement les dispositions réglementaires ou lorsque les plans sont affectés de lacunes telles que l'on ne peut se faire une idée exacte du projet (RDAF 1976 p. 266, Prononcé de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après :CCRC) no 6'878 du 2 avril 1991; B. Bovay, le permis de construire en droit vaudois 2ème édition, p. 79 et les réf. cit.). La jurisprudence a précisé cependant que tout constructeur pouvait exiger une enquête - en vertu de l'art. 109 al. 1 LATC - même s'il avait de bonnes raisons de présumer qu'il se heurterait à un refus (cf. prononcé CCRC no 5'447 du 10 décembre 1987).

En d'autres termes, si l'autorité communale peut exiger, en présence d'un projet souffrant de carences techniques importantes, que le constructeur se conforme aux dispositions légales et réglementaires en la matière, elle ne saurait en revanche sans tomber dans l'arbitraire refuser purement et simplement d'ouvrir l'enquête si le dossier qui lui est soumis n'appelle aucun grief sérieux (prononcé CCRC no 2'863 déjà cité, RDAF 1976 p. 266).

5.

Dans le cas présent, il est vrai que l'objet du pourvoi n'est pas à proprement parler un refus de mise à l'enquête, mais bien une décision négative sur le fond. Sans se plaindre d'une informalité, les recourants contestent exclusivement la valeur matérielle des arguments que leur oppose la municipalité sur le fond. Il n'en demeure pas moins qu'un refus de mise à l'enquête - fût-il implicite comme en l'espèce - n'aurait pu se concevoir que si, manifestement et sans aucune doute possible, le projet avait enfreint le droit positif. Or, sans pour autant vouloir préjuger, le tribunal de céans ne saurait conclure d'emblée dans le cas particulier à une violation évidente des dispositions dont se prévaut la municipalité (art. 77 LATC et 66 RPE).

Dans ces conditions le tribunal estime prématuré de statuer sur le fond. En effet, quand bien même la municipalité a d'ores et déjà très clairement annoncé sa position, l'autorité de recours n'est pas en mesure de trancher l'objet du litige faute de connaître les éventuelles réactions de tiers intéressés, a fortiori s'agissant de questions d'intérêt général. Aussi se justifie-t-il d'annuler à ce stade la décision attaquée et d'inviter d'office l'autorité intimée à ouvrir une enquête publique puis à prendre une nouvelle décision. Ainsi, saisie d'un projet régulier en la forme, la municipalité devait le mettre à l'enquête en réservant sa décision ultérieure sur le fond. Elle ne saurait, pour refuser d'ouvrir une enquête, invoquer des arguments qui ne devraient intervenir qu'à l'occasion de l'examen de la demande de permis de construire.

6.

a) S'agissant enfin de la position adoptée par la municipalité dans sa réponse au recours, par laquelle elle tente de justifier la décision entreprise en se fondant sur l'art. 77 LATC, elle ne résiste pas non plus à l’examen. Selon la disposition précitée,

"Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le Département des infrastructures peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale. L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au Département des infrastructures. Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique. Le Département des infrastructures, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal. Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le Département des infrastructures."

b) Il ressort clairement du texte ci-dessus, plus particulièrement de ses al. 1 et 2, que le refus ne peut porter que sur la délivrance du permis de construire et non pas sur la mise à l’enquête publique d'un projet susceptible de porter atteinte à une future réglementation. De plus, la loi mentionne expressément un projet de construction « conforme à la loi et aux plans et aux règlements », ce qui implique à l’évidence que le projet au cause ne peut être considéré comme tel qu’après avoir fait l’objet d’une enquête publique, cette procédure permettant seule à l’autorité compétente et aux tiers d’identifier la violation éventuelle des règles du droit des constructions (B. Bovay, Le permis de construire en droit vaudois, p. 76 plus réf. cit.). Par ailleurs, il est surprenant de constater que la municipalité , tout en affirmant dans sa décision du 4 avril 2005, que la construction d’une piscine en zone de village n’est pas réglementaire, soutient dans sa réponse que le projet litigieux est également contraire au projet de nouveau RPE. Quand bien même le moyen tiré de l'art. 77 LATC peut parfaitement n'être valablement invoqué pour la première fois, comme en l'occurrence, qu'en cours de procédure de recours (RDAF 1991, p. 96; B. Bovay, op. cit., p. 143, plus réf. cit.), encore faut-il que les conditions en soient réunies. Or, l’art. 77 LATC ne peut trouver application que dans l’hypothèse où un projet de construction, conforme à la loi, aux plans et aux règlements, s’avère être en violation avec un futur règlement d’affectation. Les conditions de la disposition précitée n’étant, à suivre l’argumentation même de l’intimée, pas réalisées en dans le cas présent, elles ne sauraient être invoquées à bon droit.

7.

En conclusion, c’est à tort que la municipalité a refusé de donner suite à la demande de permis de construire des époux Anderson. Le recours doit donc être admis et le dossier retourné à l’autorité intimée pour qu'elle soumette sans délai à l'enquête publique le projet présenté le 7 mars 2005 par l’ingénieur-géomètre Daniel Belotti et qu'elle prenne, à l'issue de dite enquête, une nouvelle décision.

Vu l’issue du pourvoi et compte tenu du fait que le présent arrêt est rendu après un seul échange d’écritures et sans vision locale, un émolument partiel sera mis à la charge de la municipalité. Obtenant gain de cause mais n’ayant pas procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel, les recourants n’ont pas droit à des dépens (art. 55 al. 1 LJPA).