TA - AC.2005.0123 - 2006-12-20 - ORANGE COMMUNICATIONS SA/Municipalité de Genolier, BOLAY, Service de l'aménagement du territoire, Service de l'environnement et de l'énergie, THÉVOZ, VUILLEUMIER,

1.

Déposé dans le délai de 20 jours fixé par l’art. 31 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), le recours a été interjeté en temps utile. Il est au surplus recevable en la forme.

2.

Le refus municipal du permis de construire est exclusivement fondé sur la clause d'esthétique de l'art. 86 LATC, ainsi que sur les dispositions correspondantes du règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions du 27 juillet 1988 (RPE), lequel prévoit que "la Municipalité peut prendre toutes mesures pour éviter l'enlaidissement du territoire communal" (art. 67 al. 1 RPE) et que, dans la zone agricole, toute construction "ne peut être autorisée que dans la mesure où elle ne porte pas atteinte au site" (art. 55 RPE). Bien que la question de la protection des sites et de l'intégration des constructions dans le paysage fasse partie des élément que l'autorité cantonale doit examiner lorsqu'elle est amenée à autoriser une construction hors des zones à bâtir, la municipalité considère qu'elle n'est pas liée par cette autorisation, mais qu'elle a la possibilité d'examiner si le projet est conforme au droit communal, lequel "peut avoir une portée propre, qui s'applique de manière complémentaire au droit fédéral tel qu'il découle des art. 22 et ss de la LAT".

a) Une interdiction de construire fondée sur la clause générale d'esthétique (v. art. 86 LATC et art. 67 RPE) ne peut se justifier que par un intérêt public prépondérant, notamment s'il s'agit de protéger un site, un bâtiment ou un ensemble de bâtiments présentant des qualités esthétiques remarquables qui font défaut à l'ouvrage projeté ou que mettrait en péril sa construction (ATF 101 Ia 213). Face au concept juridique indéterminé qu'utilise l'art. 86 LATC et ses dérivés, l'autorité municipale dispose d'une latitude de jugement que le tribunal se doit de respecter, non sans vérifier si l'autorité intimée s'est fondée sur des critères pertinents et si l'application de ceux-ci à la situation concrète est correcte (ATF 115 Ia 114 = JT 1991 I 442; ATF 115 Ia 363 = JT 1991 I 444; RDAF 2000 I 288). L'examen de cette question doit intervenir sur la base de critères objectifs généralement reçus et sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigus. Il importe en effet que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (RDAF 1976 268; RDAF 2000 I 288 ; arrêt AC.2000.0194 du 12 mars 2002).

b) S'agissant d'une construction hors zone à bâtir, le Tribunal administratif a déjà jugé que l'autorité communale n'a pas à procéder à la pesée d'intérêts prévue à l'art. 24 let. b LAT, que la loi attribue au SAT (arrêts AC.2005.0028 du 3 mars 2006, AC.2004.0255 du 31 octobre 2005). Ce dernier, à la lettre de la disposition précitée, n'a certes à examiner que si un "intérêt prépondérant" s'oppose à une implantation hors zone à bâtir; on pourrait donc en déduire qu'il subsiste des intérêts moindres ayant trait à l'esthétique des constructions, dont la sauvegarde demeure en mains de l'autorité communale. En réalité une intervention de celle-ci en matière d'esthétique, comme cela est prévu à l'art. 86 LATC, ne se justifie de toute manière qu'en présence d'un intérêt public prépondérant (ATF 115 Ia 363; Tribunal administratif, arrêt AC.2003.0261 du 10 mai 2004, consid. 2 b). Il faut donc admettre que lorsque le SAT, tenant compte de l'ensemble des intérêts en présence (ATF 129 II 63, consid. 3.1.), veille à l'intégration d'une installation dans le paysage au sens de l'art. 3 al. 2 let. b LAT, il ne laisse pas place à un nouvel examen de cette question par l'autorité communale. Les règles générales sur l'esthétique et l'intégration des constructions n'ont en l'occurrence pas de portée propre par rapport aux intérêts que la législation fédérale oblige à prendre en compte dans le cadre de l'autorisation dérogatoire de l'art. 24 LAT. L'autorité intimée, lorsqu'elle soutient que l'antenne litigieuse est inesthétique, ne se place pas sur un autre terrain que celui de l'intégration paysagère; elle ne prétend pas appliquer une réglementation communale particulière, qui aurait une portée propre et dont l'examen de relèverait pas de l'autorité cantonale. Dès lors, si la municipalité entendait contester sur ce point l'appréciation du SAT, elle devait le faire en recourant contre cette décision, ainsi que l'on verra plus loin.

c) On observera au demeurant que les critiques formulées par la municipalité à l'égard de l'aspect inesthétique de l'installation et de l'atteinte qu'elle porterait au paysage ne sont pas fondées. Le hangar no ECA 627 est un bâtiment volumineux et passablement disgracieux, par rapport auquel l'installation projetée apparaît plutôt discrète. En effet, il est prévu de construire le mât, les antennes et les armoires techniques devant la façade pignon du rural du hangar existant et d'assortir la couleur de l'installation litigieuse à celle du toit et du bardage métallique de la façade. Vue depuis le sud et l'ouest, la plus grande partie du mât ne se détachera pas visuellement de la façade. Vue depuis la zone de villas "Sus-Châtel" au nord, ne sera visible que la partie la plus mince du mât et les antennes, qui dépassent de 3,7 m le faîte du toit. A l'endroit d'où l'installation sera le plus visible, soit depuis la partie de la route de Châtel située au bas de la zone de villas, elle apparaîtra tout au plus comme un élément vertical supplémentaire à l'arrière des pylônes de la ligne de contact du chemin de fer Nyon-St-Cergue-Morez. De plus, l'arborisation bordant la route de Châtel la dissimulera en partie à la vue des villas les plus proches. Pour les villas situées plus au nord, compte tenu de la déclivité du terrain, la partie visible de l'antenne ne se détachera pas sur l'horizon, mais se confondra au contraire dans le vaste espace de plaine qui s'étend au sud-est du hangar no ECA 627. Ainsi, comme on pouvait déjà s'en douter sur la base des photographies figurant au dossier, le refus du permis de construire ne repose sur aucun motif pertinent.

3.

Dans sa réponse au recours, la municipalité "s'en remet à justice sur le préavis du SEVEN et du SAT, c'est-à-dire sur la question du respect de l'ORNI et des conditions fixées par le droit fédéral pour les constructions hors des zones à bâtir." Elle considère toutefois qu'il est faux d'affirmer, comme le fait la recourante, que la décision du SAT est entrée en force et que le Tribunal administratif ne saurait en vérifier le bien-fondé dans la présente procédure. Selon la municipalité, les autorisations cantonales spéciales ne doivent au contraire pas être considérées comme des décisions ayant une portée propre, indépendantes de la décision d'octroi ou de refus du permis de construire, mais bien plutôt comme un préalable à cette décision, qui peut être revu dans le cadre d'un recours contre la décision municipale. C'est apparemment aussi le point de vue des opposants, qui font valoir des moyens relevant du droit fédéral, dont l'application est en l'occurrence du ressort des autorités cantonales (v. art. 120 let. a; 121 let. a et 123 al. 1 et 2 LATC; art. 2 al. 2 du règlement du 8 novembre 1989 d'application de la LPE [RVLPE-RSV 814.01.1]).

a) Selon la jurisprudence, la commune qui conteste l’application du droit fédéral par l’autorité cantonale doit recourir contre la décision de celle-ci et ne peut pas se contenter de refuser le permis de construire pour des motifs tirés du droit fédéral ; dans cette dernière hypothèse, le recours du constructeur ne conduit à examiner le refus municipal que sous l’angle du droit communal, les autorisations cantonales devant être tenues pour acquises (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31 octobre 2005 et les arrêts cités ; divergents toutefois ATF 1a.179/1996 et AC.1997.0012 du 25 novembre 1997, où un contrôle de la validité des autorisations cantonales a été admis pour des motifs visant à protéger la bonne foi de la municipalité). La Municipalité de Genolier n’a pas recouru contre la décision du SAT autorisant l’antenne litigieuse en zone agricole (art. 24 LAT). Cette décision, qui applique également la législation fédérale sur la protection de l'environnement en se fondant sur le préavis du SEVEN, est ainsi définitive en ce qui concerne la commune.

b) Les autorisations spéciales cantonales présentent un caractère accessoire par rapport à la décision communale relative à la demande de permis de construire; elles viennent se greffer sur cette dernière, dans une procédure qui permet la coordination de l'examen successif par diverses autorités d'un seul et même projet de construction. En particulier, une autorisation spéciale cantonale n'a de validité que dans le cadre d'un projet déterminé; elle est caduque lorsque celui-ci est abandonné - notamment si le constructeur laisse le permis communal se périmer. La jurisprudence en a déduit que la municipalité qui refuse un permis de construire n’a pas à communiquer la "synthèse" CAMAC aux opposants; pour ceux-ci, le délai de recours contre une autorisation spéciale cantonale ne court qu’à compter de la notification de la décision municipale octroyant le permis de construire (arrêt AC.1996.0225 du 7 novembre 1997, publié in RDAF 1998 I 197).

c) La question s'est cependant posée de savoir si, dans l’hypothèse de l'admission du recours du constructeur conduisant à l'octroi du permis de construire, la cause doit être renvoyée à la municipalité pour qu'elle notifie aux opposants les autorisations cantonales et provoque ainsi, le cas échéant, un nouveau recours, ou s’il faut plutôt considérer que le litige est noué non seulement entre le constructeur et la municipalité, qui statue en droit communal, mais également entre les opposants et les autorités cantonales, qui statuent en droit fédéral. Le second terme de l'alternative tendrait assurément à satisfaire le principe de l’économie de la procédure, puisqu’il éviterait le cas échéant aux opposants et au Tribunal administratif d’intervenir à deux reprises. Mais il impliquerait d'inviter les opposants, après leur avoir formellement communiqué les décisions cantonales contenues dans la synthèse CAMAC, ce qui est de la compétence municipale (art. 123 al. 3 LATC), à prendre des conclusions à l'encontre de celles-ci sans connaître le sort du recours du constructeur contre le prononcé municipal qui leur est favorable. Un tel procédé se conçoit mal s’agissant de décisions qui n’ont de portée qu’accompagnant le prononcé municipal; c'est pourquoi le Tribunal administratif l'a écarté : aussi longtemps que ce prononcé règle leur situation juridique de manière satisfaisante à leurs yeux, les opposants ne peuvent pas être contraints de s'en prendre à une ou des décisions accessoires qui n'ont pas de portée en elles-mêmes et contre lesquelles ils n'ont ainsi pas d'intérêt actuel (arrêts AC.2005.0026 du 3 mars 2006; AC.2004.0255 du 31 octobre 2005).

d) A cela s'ajoute que l'objet du recours est ici le refus municipal du permis de construire. La société constructrice n'a évidemment pas recouru contre l'autorisation cantonale qui lui a été délivrée, et l'on ne saurait considérer comme des recours implicites contre l'autorisation cantonale spéciale les conclusions des opposants tendant au rejet du recours contre la décision municipale. La situation est différente de celle où, permis de construire et autorisation spéciale étant octroyés, le premier fait l'objet d'un recours pour des motifs qui relèvent en réalité de la seconde; la jurisprudence admet en effet que le recours formé contre la décision municipale est censé être également dirigé contre l'autorisation cantonale spéciale lorsque les griefs invoqués concernent des points que l'autorité cantonale a examinés ou aurait dû examiner dans sa décision, et cela même lorsque la décision cantonale est notifiée conformément à l'art. 123 LATC (v. arrêt AC.2002.0046 du 20 août 2004; AC.2002.0032 du 8 janvier 2004). En l'occurrence les opposants ont certes été invités à participer à la procédure, mais les conclusions qu'ils pouvaient prendre dans ce cadre ne peuvent aller au-delà de l'objet du litige, lequel ne peut s'étendre à des éléments qui ne sont pas compris dans l'objet du recours (ATF 117 Ib 414 consid. 1d p. 417/418) soit le refus du permis de construire. Il n'y a donc pas lieu d'examiner leurs moyens en tant qu'ils relèvent du droit fédéral; ils pourront être invoqués dans le cadre d'un éventuel recours contre l'autorisation du SAT.

4.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être admis et la cause renvoyée à la municipalité pour qu'elle délivre le permis de construire et notifie formellement aux opposants les préavis et autorisations contenues dans la "synthèse" de la CAMAC du 10 mars 2005.

5.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à la charge de l'autorité intimée, qui supportera également les dépens auxquels peut prétendre la recourante, qui a procédé par l’intermédiaire d’un avocat et obtient gain de cause.