TA - AC.2005.0224 - 2006-08-24 - COMMUNE D'ORBE/Municipalité d'Agiez, VALLOTON, BAUDRAZ, Service de l'aménagement du territoire, Service de l'environnement et de l'énergie

1.

a) Le Tribunal administratif examine d’office et avec un plein pouvoir d’examen la recevabilité des recours qui lui sont soumis (art. 53 de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 ; ci-après : LJPA).

La qualité pour recourir devant le Tribunal administratif est régie par l’art. 37 LJPA. Cette disposition n’accorde pas de droit de recours aux autorités et collectivités publiques (à moins que celles-ci agissent en tant que particulier, ce qui n'est pas le cas en l'espèce), mais réserve seulement les dispositions spéciales légitimant d’autres personnes ou autorités à recourir, ainsi que les dispositions fédérales. Parmi ces dispositions spéciales ou fédérales, seuls sont susceptibles d'entrer en considération en l'occurrence l'art. 57 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; 814.01), l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; 451) ainsi que les art. 33 et 34 LAT. Il faut y ajouter l'art. 50 Cst. garantissant l'autonomie communale (cf. AC.1995.0134 publié in RDAF 1999 I p. 127).

b) Selon l'art. 57 LPE, les communes sont habilitées à user des moyens de recours prévus par le droit fédéral et le droit cantonal contre les décisions des autorités fédérales ou cantonales fondées sur la LPE et ses dispositions d’exécution, en tant qu’elles sont concernées par lesdites décisions et qu’elles ont un intérêt digne de protection à ce que celles-ci soient annulées ou modifiées. Le droit de recours peut être exercé même si l'autorisation litigieuse concerne une installation située sur le territoire d'une commune voisine, lorsque des immissions se produisent en dehors des limites de cette dernière commune (par exemple quand l'exploitation d'une installation provoque une augmentation du trafic sur les routes de la commune voisine; ATF 123 II 371 consid. 2c; arrêts 1A.59/1995 du 28 avril 2000 consid. 1c publié in DEP 2000 p. 691 et 1A.236/1993 du 30 janvier 1996 consid. 3).

A teneur de l'art. 12 al. 1 LPN, les communes ont qualité pour recourir contre les décisions du canton pouvant faire l’objet d’un recours de droit administratif au Tribunal fédéral. Encore faut-il toutefois, même si le texte de la disposition demeure muet sur ce point, que la décision attaquée concerne un projet à réaliser sur leur territoire ou qui serait susceptible de déployer des incidences sur celui-ci (Commentaire de la loi sur la protection de la nature, Keller/Zufferey/Fahrländer, n° 6 ad art. 12).

L'art. 33 al. 3 lettre a LAT dispose que la qualité pour recourir contre les décisions fondées sur la présente loi et sur les dispositions cantonales et fédérales d'exécution est reconnue au moins dans les mêmes limites qu'en matière de recours de droit administratif devant le Tribunal fédéral. L'art. 34 LAT confère aux communes la qualité pour recourir par la voie du recours de droit administratif contre les décisions prises par l’autorité cantonale de dernière instance sur des indemnisations résultant de restrictions apportées au droit de propriété (art. 5), sur la reconnaissance de la conformité à l’affectation de la zone de constructions et d’installations sises hors de la zone à bâtir et sur des demandes de dérogation en vertu des art. 24 à 24d. Encore faut-il toutefois que les communes puissent faire valoir un intérêt digne de protection. Ainsi par exemple, une commune ne peut contester l'octroi d'une dérogation accordée selon l'art. 24 LAT sur le territoire d'une commune voisine qu'à la condition que l'exploitation de l'installation autorisée exerce des effets sur la planification locale que la commune recourante devra prendre en considération dans sa propre organisation du territoire. Tel est en particulier le cas lorsque l'exploitation de l'installation litigieuse pourrait limiter l'extension des zones à bâti et déployer des effets contraignants dans leur voisinage direct en raison des prescriptions de l'ordonnance fédérale du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (ATF 114 Ia 466, également publié in RDAF 1994 I p. 44 ss).

A teneur de l'art. 50 al. 1 Cst., l’autonomie communale est garantie dans les limites fixées par le droit cantonal. Selon la jurisprudence, le Tribunal administratif reconnaît la qualité pour recourir aux communes au moins dans les mêmes limites que celles du recours de droit public au Tribunal fédéral pour violation de l’autonomie communale (arrêts du Tribunal administratif GE.2002.0071 du 8 décembre 2004, AC.2001.0220 du 17 février 2004, AC.2000.0165 du 19 février 2002). Ainsi, une commune peut en particulier, en invoquant son autonomie, contester le nouveau plan d'affectation d'une commune voisine, car il peut influencer sa propre planification ou l'exercice de ses attributions (ATF 114 Ia 466 consid. 1b; voir aussi arrêt non publié 1P.127/2001 du 30 juillet 2001 consid. 2).

c) Il ressort de ces brèves remarques ponctuelles que les communes n'ont pas qualité pour agir indépendamment de l'existence ou non d'un intérêt concret à la modification ou à l'annulation de la décision attaquée. Le recours d'une commune n'est en effet recevable que si cette collectivité démontre qu'elle a un intérêt public spécifique - de fait ou de droit, lié à l'exécution de ses tâches - à l'admission du recours (dans ce sens, v. Attilio R. Gadola, Die Behördenbeschwerde, AJP 1993, 1464 et références citées). Pour que ses procédés soient recevables, il faut qu'elle fasse valoir un intérêt public qui lui est propre, notamment en matière de planification, en relation avec l'objet du litige et menacé par la décision querellée (AC.1996.0007 du 24 juin 1996). En principe, cette condition est réalisée lorsque la commune invoque les incidences du projet litigieux sur l’aménagement de son territoire ou qu'elle fait valoir que des émissions liées à une installation sont susceptibles d’affecter ses citoyens (v. ATF 124 II 293 consid. 3b; 119 Ib 389 consid. 2e).

d) Il ne suffit toutefois pas, à cet égard, que la commune recourante se borne à formuler l'allégation selon laquelle le projet litigieux entraînerait des incidences sur sa planification ou que les émissions seraient susceptibles d'affecter ses citoyens. Encore faut-il que soit démontrée, pour le moins, la vraisemblance des incidences ou du risque invoqués, suivant la nature et l'intensité des immissions en jeu.

Selon la doctrine et la jurisprudence relatives à la qualité pour agir de particuliers, auxquelles il convient de se référer ici par analogie, définir le périmètre décisif dans lequel les habitants sont atteints dans un intérêt digne de protection par la réalisation d'ouvrages comportant certains type de nuisance ou de danger comporte un jugement de valeur sur l'intensité de l'immission à une certaine distance de la source et donc une part d'arbitraire (Thierry Tanquerel et Robert Zimmermann, Les recours, in Droit de l'environnement: mise en oeuvre et coordination, 1992, p. 117 ss, spéc. p. 128).

En l'espèce, déterminer si la recourante dispose de la qualité pour recourir revient à examiner si les odeurs émises par l'installation litigieuse peuvent être perceptibles sur son territoire au point d'influencer sa propre planification - en l'obligeant à limiter l'extension de ses zones à bâtir par exemple - ou de nuire au bien-être de ses citoyens.

Comme on l'a vu, il est malaisé de définir le périmètre à partir duquel des odeurs sont suffisamment perceptibles pour être de nature à exercer une telle influence ou à provoquer une telle nuisance. Toutefois, l'ordonnance sur la protection de l'air comporte dans ses annexes 1 à 4 des dispositions relatives à la limitation préventive des émissions (cf. art. 3 OPair). Le chiffre 512 de l'annexe 2 OPair impose en particulier de respecter, lors de la construction d’une installation d'élevage, les distances minimales jusqu’à la zone habitée requises par les règles de l’élevage, étant précisé que sont notamment considérées comme telles les recommandations de la Station fédérale de recherche d’économie d’entreprise et de génie rural de Tänikon. Ces recommandations sont constituées par le Rapport FAT n° 476 de 1996 (1995 dans sa version germanophone) intitulé «Distances minimales à observer pour les installations d'élevage d'animaux» (ci-après: le Rapport FAT). (cf. ATF 126 II 43 consid. 4a p. 45). Elles se basent sur des seuils de tolérance résultant d'enquêtes menées en Allemagne; de surcroît, les distances minimales qu'elles recommandent sont encore de 30 à 90% supérieures à la distance à laquelle la qualité de l'odeur (se propageant de façon circulaire, régulière) est reconnue par 50% des personnes-tests ("ça sent...") (cf. Rapport FAT ch. 2 p. 3).

On précisera encore que ces recommandations FAT ont, selon la doctrine et la jurisprudence, le poids d'une ordonnance administrative et doivent être de ce fait observées par les autorités chargées d'appliquer la loi (Hans Maurer, Lufthygienerechtliche Mindestabstände von Tierhaltungsanlagen, in DEP 2003 p. 297 ss; arrêt du Tribunal administratif AC.2001.0224 du 6 août 2003; arrêt du Tribunal fédéral du 25 novembre 1996 publié in DEP 1997 p. 205).

Dans ces conditions, le Rapport FAT est propre non seulement à déterminer sur le fond si l'installation respecte les distances minimales prévues par l'OPair, mais également à apprécier, au moins dans une certaine mesure, si la commune d'Orbe doit être incluse dans le cercle des intéressés disposant de la qualité pour agir contre le projet litigieux. S'il s'avère que ses zones habitées (ou susceptibles de l'être) se situent à une distance largement supérieure aux distances minimales prévues selon la norme FAT, la qualité pour agir devra lui être déniée.

2.

a) Conformément à ce qui précède, le Rapport FAT calcule la distance minimale prescrite entre les élevages et les zones habitées au sens du ch. 512 de l'OPair. Celles-ci ne se confondent pas avec les zones à bâtir mais sont celles qui répondent aux exigences de l'art. 15 LAT, soit avant tout les zones d'habitation, à l'exclusion des zones agricoles, artisanales ou industrielles (cf. ATF 126 II 43 consid. 4a, arrêt non publié 1A.86/2001 du 21 mai 2002 consid. 4.1).

Le Rapport FAT prescrit en premier lieu de calculer une distance dite "normalisée" selon la catégorie d'animaux (catégorie à laquelle est associé un facteur d'émission d'odeur) et le nombre de ceux-ci. La distance dite "minimale" est fixée dans un second temps, en pondérant la distance normalisée par des facteurs de correction tenant compte de conditions spécifiques ayant une influence sur la formation et la propagation des odeurs, liées à la topographie, à l'altitude, aux modes de stabulation/évacuation du fumier, aux types d'engrais de ferme, à l'hygiène, à l'alimentation, à l'aération, aux procédés d'épuration de l'air vicié ainsi qu'au traitement du lisier. Cela étant, la distance minimale ainsi calculée est à respecter uniquement vis-à-vis des zones strictement d'habitation. Les habitants des zones mixtes dans lesquelles sont admises des entreprises modérément gênantes doivent accepter des immissions d'odeurs dans une mesure plus large. Pour ces zones, le supplément de sécurité minimal de 30% (cf. consid. 1d supra) ne doit généralement pas être pris en considération. Enfin, lorsque les habitations à protéger sont elles-mêmes sises en zone agricole, la distance minimale peut être réduite de moitié (Rapport FAT ch. 2 et annexe ch. 1 ex. 3). Certes, la réglementation sur les distances minimales n'est pas directement appliquée en zone agricole, mais la pratique commande de garantir aussi une protection suffisante dans ces zones, dès lors que le principe de prévention (art. 11 LPE et 4 et 5 OPair) s'y applique également (ATF 126 II 43).

Un projet de révision du Rapport FAT destiné à actualiser les calculs et à y apporter des compléments importants a été mis en consultation en mars 2005. Ce projet a été largement appliqué de manière anticipée par les autorités vaudoises, ce qui explique que le rapport d'impact rédigé en l'espèce s'est fondé sur ces nouvelles normes. Toutefois, le 14 juin 2006, l'Office fédéral de l'environnement a informé les autorités cantonales et communale compétentes qu'il avait décidé de retirer ce projet. Par conséquent, seul le Rapport FAT de 1996 sert désormais de base à l'application de l'annexe 2, ch. 512 de l'OPAir.

b) En l'espèce, un cheptel de 18'000 poules pondeuses correspond à une émission d'odeur de 180 unités (18'000 x un facteur d'émission d'odeurs rattaché aux poules pondeuses de 0.010). La distance dite normalisée équivaut, selon une formule déterminée (43 x lognat[unités] - 40), à 183 m. Enfin, selon les calculs du SEVEN présentés en audience, les facteurs de correction applicables en l'occurrence découlent de la présence d'une pente avec vents descendants (x 1.20) et de la composition de fumier avant tout solide des engrais de ferme (x 0.90). La distance minimale en résultant, à mesurer depuis le bord extérieur de l'aire de promenade, s'élève ainsi à 198 m, soit à 139 m à raison de 70% (zones mixtes) et à 99 m à raison de 50% (zones agricoles).

Or, selon le rapport d'impact, les distances effectives mesurées de l'installation jusqu'aux zones les plus proches sont les suivantes:

zone villa SE 580 m

zone intermédiaire SE 450 m

zone industrielle NO 400 m

zone villa N 390 m

zone intermédiaire N 320 m

logements usine du chalet (en zone de verdure) 300 m

usine du chalet (en zone de verdure) 250 m

Ces distances n'ont pas été remises en cause et apparaissent effectivement correspondre à la réalité au vu des plans produits. Il en résulte que la plus proche des zones habitées ou susceptibles de l'être, soit la zone intermédiaire N appartenant à la commune d'Orbe, se trouve à 320 m de la construction prévue, à savoir à une distance largement supérieure à la distance minimale de 198 m calculée selon la norme FAT. Pour le surplus, si l'installation litigieuse est située à quelque 175 m du territoire de la commune d'Orbe, cette partie de sa surface est composée de zones non constructibles ou non destinées à l'habitation, telles que l'aire forestière, la zone agricole et la zone de verdure.

Au demeurant, la distance de 320 m séparant l'installation de la zone intermédiaire N reste même largement supérieure à la distance minimale calculée selon le projet de révision du Rapport FAT, plus sévère. Cette distance minimale s'élève en effet à 240 m selon les calculs du SEVEN figurant au dossier, qui tiennent compte, en sus des deux facteurs retenus selon le Rapport FAT dans sa version 1996, de la présence d'un jardin d'hiver (x 1.10) et d'une sortie d'air latérale (x 1.10).

Dans ces conditions, la commune d'Orbe prétend en vain que l'installation litigieuse pourrait constituer un obstacle à sa planification ou qu'elle altérerait le bien-être des citoyens résidant dans ses zones les plus proches de l'installation. Il n'est ainsi pas rendu vraisemblable que l'ouvrage critiqué serait susceptible d'exercer des effets directs sur l'accomplissement de ses tâches.

Le recours est par conséquent irrecevable sous cet angle.

3.

Il reste à examiner si l'épandage est susceptible de conférer à la recourante un intérêt digne de protection au recours.

L'autorité intimée relève à juste titre qu'un tel procédé n'est pas interdit. A cela s'ajoute que le choix des terrains sur lesquels l'épandage sera effectué n'est pas nécessairement en lien direct avec l'implantation de l'installation. Enfin, on relèvera que les habitants de bâtiments jouxtant des zones agricoles doivent s'attendre à ce que les terrains voisins fassent de temps à autre l'objet d'un épandage, quelle que soit la provenance du fumier ainsi répandu.

4.

Au vu de ce qui précède, le recours est irrecevable et les décisions attaquées doivent être confirmées.

Déboutée, la recourante supportera un émolument de justice. Elle versera en outre au constructeur les dépens auxquels il peut prétendre pour avoir obtenu gain de cause avec le concours d'un mandataire professionnel (art. 55 LJPA). Le propriétaire n'ayant pas procédé, il n'a pas droit à des dépens. Conformément à la jurisprudence, il n'y a pas davantage lieu d'allouer des dépens au SAT (AC.2001.0097 du 11 mars 2002).