TA - AC.2006.0143 - 2006-11-20 - THOMSEN-GUTH/Département des institutions et des relations extérieures, Municipalité de Grandvaux

Le 28 décembre 2000, Mme Thomsen-Guth s’est adressée au Département des infrastructures pour se plaindre de ce que le couvert en béton érigé sans autorisation à l’ouest des garages n’avait toujours pas fait l’objet d’une « décision de mise en conformité comme le prévoit l’art. 105 LATC ». Elle demandait au département de statuer à la place de l’autorité communale. Le département a répondu à cette requête le 6 avril 2001, refusant de se substituer à la municipalité, mais invitant cette dernière à examiner le statut du couloir litigieux « et à prendre, le cas échéant, les mesures qui s’imposent auprès des propriétaires concernés ».

Le 14 mai 2001, Mme Thomsen-Guth a fait savoir à la municipalité qu’elle restait dans l’attente d’une décision formelle au sens de l’art. 105 LATC.

E. Le 21 juillet 2004, Mme Thomsen-Guth a recouru au Tribunal administratif contre « le refus de statuer de la Municipalité de Grandvaux dans le cadre de la procédure d’autorisation de construire no C-146-083-01-99-M) ». Elle concluait principalement à ce qu’un délai à dire de justice soit fixé à la municipalité pour statuer sur la procédure No C-146-083-01-99-M.

F. Le Tribunal administratif a admis le recours le 28 février 2006. Il a fixé à la Municipalité de Grandvaux un délai d'un mois dès la notification des considérants de son arrêt pour statuer sur la demande d'autorisation de construire (no 99/1432) déposée le 7 octobre 1998 par Sébastien et Fabienne Losey et par Sandro et Elena Londei (arrêt AC.2004.0153).

Les considérants de cet arrêt ont été communiqués aux parties par voie postale le jour même.

G. Le 12 avril 2006, Mme Thomsen Guth s'est adressée au Département des infrastructures, Service de l'aménagement du territoire, pour l'informer que la municipalité n'avait pas statué dans le délai fixé par le Tribunal administratif et pour inviter ledit département à statuer à sa place, en application de l'art. 114 al. 4 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC). Le 26 mai 2006, le Service de l'aménagement du territoire a invité la Municipalité de Grandvaux à lui indiquer à quelle échéance elle entendait prendre la décision qui lui incombait. La municipalité a répondu un mois plus tard qu'elle souhaitait régler une autre affaire concernant la parcelle no 1964 (construction d'un cabanon de jardin) "avant de relancer celle du couvert litigieux". Le Service de l'aménagement du territoire a communiqué cette réponse à Mme Thomsen Guth le 5 juillet 2006; il ajoutait :

"S'agissant des délais à respecter par notre département, nous devons préciser que ceux prévus par l'article 114 al. 4 LATC ne s'appliquent pas directement dans le cas d'espèce. Selon le texte légal, c'est en effet le constructeur ("l'instant à l'autorisation") qui peut requérir la mise en oeuvre de l'autorité cantonale, et non le propriétaire voisin. Vous n'êtes donc, dans le cas d'espèce, pas en situation d'exiger que le département cantonal statue en lieu et place de la municipalité, dans le délai de vingt jours fixés par la loi.

Il n'en demeure pas moins que le département cantonal en charge de l'aménagement du territoire est susceptible d'exercer, notamment au nom du Conseil d'Etat, un pouvoir de surveillance dans ce domaine (art. 9 et 10 LATC). Raison pour laquelle nous sommes intervenus dans ce dossier."

H. Le 3 juillet 2006, Mme Thomsen a recouru au Tribunal administratif contre le refus du Département des institutions et des relations extérieurs, Service de l'aménagement du territoire, de statuer dans le cadre de la procédure de l'autorisation de construire no C-146-083-01-99-M. Elle concluait à ce que ledit service soit invité à statuer, dans un délai de vingt jours, à la place de la municipalité défaillante.

Dans sa réponse du 24 juillet 2006, le Service de l'aménagement du territoire conclut au rejet du recours. Se référant à sa lettre du 5 juillet 2006, il fait valoir que Mme Thomsen-Guth fait une "mauvaise interprétation de l'art. 114 al. 4 LATC". Il explique en outre :

"D'une manière plus générale, nous estimons que nos possibilités d'intervention dans un cas comme celui d'espèce sont limitées. A l'intérieur de la zone à bâtir, il revient en effet prioritairement aux autorités communales d'exercer leurs compétences de police de constructions (cf. not. art. 17 al. 1 LATC, art. 104 LATC). En dehors des quelques cas spécifiques prévus par la LATC (par ex. art. 114 al. 4 LATC, inapplicable en l'occurrence), l'administration cantonale ne peut en principe pas prendre de décision en lieu et place des communes, sauf circonstances très particulières relevant par exemple d'une négligence grave (art. 144 de la loi sur les communes, du 28 février 1956 - LC).

Il s'ajoute à cela que dans l'hypothèse où un administré est mécontent d'une décision de compétence communale (par ex. s'il estime que la municipalité tarde à statuer), il peut la contester, au moyen d'un recours, auprès du Tribunal administratif. A cet égard, l'autorité administrative cantonale doit donc également se montrer attentive à ne pas empiéter sur les compétences judiciaires de votre Tribunal."

La municipalité a formulé des observations le 4 septembre 2006; elle s'en remet à justice quant à la recevabilité et au bien-fondé du recours.

Considérant en droit

1.

Selon l'art. 114 al. 1 LATC, la municipalité est tenue de se déterminer en accordant ou en refusant le permis de construire dans les trente jours suivant le dépôt d'une demande conforme aux exigences légales et réglementaires et des pièces qui doivent l'accompagner (al. 1). Ces délais sont prolongés si la mise à l'enquête a eu lieu durant la période du 24 décembre au 2 janvier (al. 2) ou lorsqu'une autorisation ou une approbation cantonale doit être requise (al. 3). L'al. 4 dispose en outre :

"Lorsque le délai est échu sans que la municipalité se soit prononcée et sur requête écrite de l'instant à l'autorisation, le département fixe à la municipalité un ultime délai de dix jours pour se déterminer; si la municipalité ne se prononce pas dans ce délai, le Département des infrastructures statue sur la demande de permis dans les vingt jours qui suivent."

Sous l'empire de la loi du 5 février 1941 sur les constructions et l'aménagement du territoire, la Commission de recours en matière de constructions avait jugé que les dispositions correspondant aux trois premiers alinéas de l'actuel art. 114 LATC, qui prévoient que la municipalité est tenue d'accorder ou de refuser le permis de construire dans les trente jours qui suivent le dépôt de la demande ou la réception de l'éventuelle décision cantonale, lorsqu'elle est requise, est une simple prescription d'ordre dans l'intérêt du requérant au permis. Si une décision d'octroi ou de refus du permis de construire tarde, seul le constructeur est en principe fondé à s'en plaindre; les tiers n'ont pas de motifs légitimes d'incriminer le retard dans la mesure où il n'a pas compromis leurs intérêts (prononcé No 4430, du 4 novembre 1983, dans la cause hoirs d'Alfred Berger et consorts c/Municipalité de Faoug, RDAF 1985 p. 498). Cette jurisprudence, à laquelle le Tribunal administratif s’est rallié (arrêt AC.1991.0098 du 2 février 1993), n'est toutefois pas applicable dans l’hypothèse où, comme en l’espèce, la demande de permis porte sur des travaux réalisés sans autorisation - ou de manière non conforme à l’autorisation donnée - et vise à en obtenir la régularisation. En pareil cas, l’absence de décision municipale ou le retard à statuer est de nature à porter atteinte aux intérêts de tiers, tels que les voisins, puisqu’ils reviennent à tolérer, sans se prononcer sur sa régularité, une situation de fait de nature à leur porter préjudice (arrêt AC.2004.0153 du 28 février 2006).

C'est donc à tort que le département intimé croit pouvoir se défausser de ses responsabilités au motif que la recourante n'est pas "l'instant à l'autorisation". La recourante a indubitablement droit à ce qu'une décision soit prise, ce que ne pouvait pas ignorer le département intimé, à qui la recourante avait communiqué l'arrêt susmentionné. L'art. 114 al. 4 doit permettre à celui qui se trouve confronté à un retard injustifié à statuer sur une demande de permis de construire d'obtenir rapidement une décision; c'est pourquoi la loi prévoit qu'après une ultime mise en demeure, le département statue en lieu et place de la municipalité défaillante. Un recours pour déni de justice auprès du Tribunal administratif, qui ne peut avoir pour effet que d'enjoindre l'autorité communale à statuer, n'a manifestement pas toujours un effet suffisant, comme le montre la présente cause.

2.

On ne peut au surplus que s'étonner de l'inaction de la Municipalité de Grandvaux et des explications qu'elle donne à ce sujet. On ne voit en effet pas qui, à part elle, aurait pu contester auprès du Tribunal fédéral l'obligation qui lui était faite de statuer sur la demande d'autorisation de construire déposée le 7 octobre 1998. Au demeurant le recours de droit public n'a pas effet suspensif, de sorte que l'arrêt du Tribunal administratif était immédiatement exécutoire. On est encore plus surpris de lire dans la réponse de la municipalité que celle-ci "s'apprêtait à donner suite à l'injonction formulée, lorsque la recourante a choisi de porter le débat devant l'autorité cantonale". Si l'on comprend bien, dès l'instant où la recourante se plaignait - à juste titre - de ne pas obtenir de décision, la municipalité a retenu cette décision en attendant que le département l'invite à la rendre ou statue à sa place. Pareille attitude est incompréhensible.

3.

Conformément à l'art. 55 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), les frais et dépens sont en principe supportés par la ou les parties qui succombent (al. 1). Le tribunal peut mettre un émolument à la charge des communes et leur allouer des dépens (al. 2). Lorsque l'équité l'exige, le tribunal peut répartir les frais entre les parties et compenser les dépens ou laisser tout ou partie des frais à la charge de l'Etat (al. 3).

En l'occurrence le recours doit être admis et le département invité à statuer, de sorte que l'Etat apparaît comme la partie déboutée. L'incompréhensible inaction de la municipalité a toutefois également largement contribué à provoquer la présente procédure, de sorte que, même si la Commune de Grandvaux n'a pas formellement conclu au rejet du recours, il apparaît équitable de mettre à sa charge un émolument réduit, ainsi que la moitié des dépens auxquels a droit la recourante, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.