TA - AC.2006.0171 - 2007-12-27 - COLLOMB/Municipalité de Bretonnières, Département de l'économie, Service du développement territorial

1.

Il est rappelé en liminaire que le présent litige porte uniquement sur la question de l'implantation de la construction litigieuse sur la parcelle 76 des recourants.

2.

a) L'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que les zones agricoles servent à garantir la base d’approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l’équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Selon l'art. 22 al. 1 LAT, aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente. Il est précisé à l'al. 2 que l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone (lettre a) et si le terrain est équipé (lettre b).

L'art. 16a LAT précise que sont conformes à l’affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l’exploitation agricole ou à l’horticulture productrice, cette notion de conformité pouvant être restreinte en vertu de l’art. 16, al. 3 LAT (al. 1); les constructions et installations qui servent au développement interne d’une exploitation agricole ou d’une exploitation pratiquant l’horticulture productrice restent conformes à l’affectation de la zone (al. 2).

En application de cette dernière disposition, l'art. 34 al. 3 et 4 de l'ordonnance fédérale du 28 juin 2000 sur l’aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) prévoit notamment ce qui suit:

"3. Sont enfin conformes à l’affectation de la zone les constructions qui servent au logement indispensable à l’entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite.

4.

Une autorisation ne peut être délivrée que:

a. si la construction ou l’installation est nécessaire à l’exploitation en question;

b. si aucun intérêt prépondérant ne s’oppose à l’implantation de la construction ou de l’installation à l’endroit prévu; et

c. s’il est prévisible que l’exploitation pourra subsister à long terme."

b) Cette réglementation fédérale reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT (cf. ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005; ATF 1A.19/2001 du 22 août 2001 in ZBl 103/2002 p. 582, consid. 3b). La construction d'un bâtiment d'habitation pour l'exploitant ne peut ainsi être admise que si ces locaux apparaissent indispensables, compte tenu des besoins de l'exploitation; il faut donc se demander si la présence constante de l'exploitant sur place est requise et prendre en considération les possibilités d'habiter à proximité, en zone à bâtir (ATF 112 Ib 259 consid. 2a p. 262, jurisprudence développée notamment in ATF 121 II 307 consid. 3b p. 310; 115 Ib 295 consid. 2c p. 298; 113 Ib 138 consid. 4d p. 141, 307 consid. 2b p. 312; cf. également ATF 125 III 175 consid. 2b p. 178). Dans tous les cas, le point de savoir si un logement est indispensable en zone agricole doit être examiné selon des critères objectifs et une appréciation d'ensemble, tenant compte dans une plus large mesure de facteurs qualitatifs que de facteurs quantitatifs. N'entrent pas en considération les représentations subjectives et les souhaits de l'exploitant, pas plus que les questions de convenances ou de commodité personnelles (ATF 121 II 67 consid. 3a, 307 consid. 3b).

En particulier, dans un ATF non publié 1A.120/1998 du 21 juin 1999, relatif au canton de Zoug, l'autorisation d'installer des locaux d'habitation à côté d'une future écurie en zone agricole a été refusée. Selon cet arrêt, la nécessité de la présence constante de l'exploitant sur place ne se détermine pas seulement selon le type d'exploitation, mais également en fonction de la distance qui sépare l'exploitation de la zone à bâtir la plus proche. Plus les bâtiments d'exploitation sont proches de la zone à bâtir, plus grande est la possibilité de gérer l'entreprise à partir du périmètre bâti. Un bâtiment d'habitation n'a sa place en zone agricole que s'il apporte des avantages essentiels pour l'exploitation (consid. 2d de l'arrêt cité, ainsi que sa référence: Peter Markus Keller, Neubauten in der Landwirtschaftszone, thèse Berne 1987, p. 80). En l'espèce, la ferme existante en zone à bâtir se trouvait à 250 m par voie de terre (200 m à vol d'oiseau) du lieu proposé par le Conseil d'Etat zougois pour la nouvelle écurie (et la nouvelle habitation attenante), respectivement à environ 500 m du lieu choisi par l'agriculteur. En outre, l'exploitant avait possédé un terrain à bâtir encore plus proche d'environ 180 m de chacun des sites mentionnés. Le fait qu'il aurait entre-temps construit et vendu ce terrain à des tiers était dénué de pertinence en l'espèce; admettre le contraire serait revenu à tolérer que celui qui requiert une autorisation de construire puisse, par la vente du terrain à bâtir, forcer la main de l'autorité compétente. Quoi qu'il en soit, il fallait de toute façon considérer que, même avec des distances de 250 ou 500 m, l'implantation du logement sur l'aire d'exploitation n'améliorerait que fort peu les conditions d'exploitation. Que l'on retienne l'un ou l'autre des sites en cause pour le nouveau bâtiment d'exploitation, des trajets aussi courts permettaient d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance efficace de l'exploitation en question à partir de la zone à bâtir. Par ailleurs, l'exploitant avait la possibilité, grâce à des appareils techniques de surveillance, notamment acoustiques, de réduire le nombre des déplacements nécessaires au contrôle moyennant un investissement technique et financier limité. Dans ces conditions, le bâtiment d'habitation prévu n'était pas conforme à la zone.

Dans un ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005, in RDAF 2005 I p. 365, le Tribunal fédéral a considéré en revanche qu'une distance d'environ 1 km entre l'habitation actuelle - plutôt petite - du constructeur jusqu'au bâtiment d'exploitation justifiait de bâtir une nouvelle habitation à proximité du rural. Certes, il existait des zones à bâtir à une distance inférieure à 1 km du bâtiment d'exploitation; toutefois, il n'apparaissait pas qu'un terrain ou une habitation soit disponible pour l'exploitant. De surcroît, il fallait admettre qu'au regard des conditions topographiques et climatiques, la réalisation d'une habitation à proximité immédiate du bâtiment d'habitation répondait à un besoin essentiel de l'exploitation.

Le Tribunal fédéral a confirmé dans un ATF 1A.184/2006 du 15 février 2007 que le caractère indispensable du logement supposait que la zone à bâtir la plus proche soit largement éloignée et difficilement accessible (consid. 3.2).

Tout récemment, dans un ATF 1C.67/2007 du 20 septembre 2007, le Tribunal fédéral a confirmé le refus d'autoriser la construction d'une habitation à proximité d'un futur bâtiment d'exploitation (destiné à l'élevage de vaches-mères), quand bien même la distance entre l'habitation actuelle de l'exploitant et le rural à venir s'élevait à 450 m et ne bénéficiait que d'un accès malcommode, pouvant être problématique en hiver. Même si le besoin de proximité de l'exploitant apparaissait tout à fait compréhensible, l'importance de l'intérêt public à la séparation des zones constructibles et non constructibles, ainsi qu'à la limitation des constructions de bâtiments d'habitation en zone agricole lorsqu'ils ne sont pas objectivement indispensables à l'exploitation, ne permettait pas, en l'espèce, de tenir le projet pour conforme à la zone (consid. 3.3.).

c) Enfin, les explications relatives à l'OAT de l'Office fédéral du développement territorial confirment ce qui précède:

"Comme auparavant, l'appréciation de ce qui est indispensable à l'entreprise agricole ne se fera pas en fonction des intentions ou des désirs subjectifs du requérant. Un logement n'est réputé conforme à la zone que si la présence permanente sur le domaine des personnes concernées est indispensable. Cette question est examinée notamment en fonction de la distance à la zone à bâtir et des tâches de surveillance nécessitées par l'exploitation."

3.

a) Le canton de Vaud a concrétisé la réglementation fédérale notamment à l'art. 81 LATC, qui prévoit que le département décide si le projet de construction hors zone à bâtir est conforme à l'affectation de la zone; dans un tel cas, l'autorisation est accordée à condition qu'aucun intérêt public prépondérant ne s'y oppose et que le terrain soit équipé. L'art. 83 RLATC précise encore:

"Art. 83 Exploitation agricole

1 L'autorisation spéciale est accordée par le département lorsque la preuve est apportée que les travaux de construction ou le changement de destination sont nécessités par les besoins d'une exploitation agricole, que celle-ci constitue la partie prépondérante de l'activité professionnelle de l'exploitant et que les terrains sont équipés pour la construction envisagée.

2 Une habitation peut être construite ou agrandie dans les limites fixées par le règlement communal lorsqu'elle est destinée à l'exploitant ou aux membres de sa famille dépendant de son activité, ainsi qu'au personnel travaillant à plein temps et pour autant qu'elle soit un accessoire nécessaire de l'exploitation.

3 Les différents bâtiments d'exploitation d'une entreprise agricole ou assimilée, y compris l'habitation de l'exploitant, doivent être regroupés et former un ensemble architectural. Des dérogations peuvent être accordées par le département si les impératifs de l'exploitation le justifient."

Par ailleurs, l'art. 85 RLATC également relatif aux constructions hors des zones à bâtir dispose:

"Art. 85 Interdiction de reconstruction

1 En principe, le propriétaire qui vend, cède ou confie à un tiers l'habitation qu'il utilisait conformément à la destination de la zone, ne peut construire, hors des zones à bâtir, un autre bâtiment d'habitation sur le même domaine agricole.

2 Le département peut toutefois accorder une dérogation, si le propriétaire apporte la preuve, avant la cession ou la remise de son immeuble, que les impératifs de l'exploitation agricole le justifient."

b) Le Conseil d'Etat a émis une Directive à l'intention de son administration, approuvée le 16 avril 2003 avec effet au 22 mai suivant, récapitulant les critères de décisions pour l'examen des projets hors zone à bâtir (voir aussi la publication "Des guides pour l'aménagement - En zone agricole: quelles constructions agricoles?"). Selon cette directive, l'examen de la condition de nécessité prévue par l'art. 34 al. 3 OAT doit en particulier se fonder sur:

- les données structurelles de l'entreprise (localisation des terres et dévestitures, nature et ampleur des productions, main-d'oeuvre);

- les besoins objectifs de la famille;

- la description du projet de développement (et des changements induits dans les données structurelles);

- le potentiel de développement ultérieur.

Quant à la pesée des intérêts prépondérants selon l'art. 34 al. 4 let. b OAT, elle doit intégrer:

- l'absence de solution alternative réaliste dans les bâtiments existants (usage mesuré du sol et valorisation du patrimoine);

- les impacts du projet sur la nature (biotopes...);

- les impacts du projet sur l'environnement (eaux, nuisances...);

- les impacts du projet sur les structures agricoles existantes (préservation des bonnes terres...);

- l'équipement rationnel possible (accès, eau...);

- l'intégration du projet dans le paysage naturel et construit;

- l'utilisation rationnelle des investissements de l'Etat (chemins AF, subventions diverses...).

c) L'ancien Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) et le Département de l'économie (DEC) ont conclu un Protocole d'Accord du 10 août 2006 prenant effet le 1er septembre 2006, relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir, plus précisément à la "répartition des tâches en relation avec l'examen du respect des exigences de la LAT et de l'OAT, compte tenu des conditions-cadres de la politique agricole fixées dans la LAgr, et mise en oeuvre de l'art. 12 al. 2 LATC".

L'annexe de ce Protocole, intitulée "précision apportée à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 2003 concernant la directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole", relève en particulier:

"La décision du Conseil d'Etat indique notamment que ' les critères d'autorisation des logements agricoles en zone agricole tiennent compte, en attendant les résultats du Plan directeur cantonal, et bien qu'il soit avéré que cette ouverture s'éloigne de la jurisprudence actuelle:

- de l'intérêt fonctionnel pour l'exploitation de disposer d'un logement sur place, selon les filières de production, même si ce n'est pas une nécessité absolue de par la nature de la production et/ou de par la distance à la zone à bâtir;

- de l'impact des projets sur le territoire, en appréciant de manière différente la création de bâtiments nouveaux ou la transformation de bâtiments existants.'

(...) Les chefs des Départements DEC et DIRE demandent donc aux services SAgr et SAT d'appliquer la pratique suivante:

A. Logement agricole

1.

(...)

Conditions:

(...) - Le site du nouveau logement est éloigné de plus de 250 m ou de plus de 5 minutes à pied d'une propriété de l'exploitation en zone constructible. Dans ce cas de figure, la dérogation nécessaire selon l'art. 85 RATC peut être accordée pour autant que l'exploitant ne se soit pas séparé d'un logement situé hors des zones à bâtir depuis le 1er janvier 1980 ou d'une propriété en zone constructible à l'intérieur des distances susmentionnées depuis la même date (compétence SAT).

(...)."

4.

En l'espèce, en résumé, il convient de déterminer si le logement prévu par le recourant à côté de son rural est nécessaire à son exploitation. Il faut ainsi examiner si sa présence constante est requise, suivant la distance, et prendre en considération les possibilités d'habiter à proximité, en zone à bâtir.

a) Le rural du recourant consiste en une étable destinée à un cheptel laitier comportant une trentaine de vaches laitières et autant de génisses. Il convient de retenir avec le SAgr que, sur le principe, l'exploitation d'un tel troupeau implique la présence sur place de l'exploitant afin de pouvoir assurer sa surveillance et des interventions rapides en toutes circonstances (cf. déterminations du SAgr du 15 mars 2007, lettre F supra).

b) Conformément à la jurisprudence du Tribunal fédéral, la nécessité de la présence constante de l'exploitant sur place ne se détermine pas seulement selon le type d'exploitation, mais également en fonction de la distance qui sépare l'exploitation de la zone à bâtir la plus proche. Ce chiffre est applicable à la distance entre le rural (à côté duquel le nouveau logement doit être construit) et l'habitation actuelle du recourant.

En l'espèce, selon la décision attaquée, l'estimation de la distance entre le rural et l'habitation actuelle du recourant serait d'environ 475 m. Compte tenu de la taille du rural, il sied de retenir qu'elle atteint environ 500 m. D'après le SAT, cette distance est suffisamment grande - ou du moins mal pratique -, pour justifier une nouvelle construction. Il est vrai que l'annexe au Protocole d'Accord du 10 août 2006 passé entre le DIRE et le DEC mentionne une distance limite de 250 m entre le nouveau logement prévu et une propriété de l'exploitation en zone constructible; par extension, ce chiffre concerne ainsi la distance entre le rural (soit le site du nouveau logement) et l'habitation actuelle de l'exploitant. A teneur du Protocole d'Accord par conséquent, la distance entre l'écurie du recourant et son logement actuel justifierait, sur le principe, la construction d'un logement à côté du rural.

Cependant, ce chiffre de 250 m ne correspond pas à la jurisprudence fédérale exposée ci-dessus. On rappellera à cet égard que le Tribunal fédéral a refusé à deux reprises la construction d'un logement à proximité d'une écurie lorsque l'habitation actuelle de l'exploitant se situait à 500 m (arrêt 1A.120/1998 précité) ou 450 m du rural (arrêt 1C.67/2007), quand bien même, dans le second cas, l'accès était peu commode, voire problématique en hiver. Il a en effet retenu qu'avec une telle distance, l'implantation du logement sur le site de l'écurie n'améliorerait que fort peu les conditions d'exploitation; des trajets aussi courts permettaient d'exercer, sans perte de temps significative, une surveillance efficace à partir de l'habitation existante en zone à bâtir, compte tenu de surcroît de la possibilité d'installer des appareils techniques de surveillance.

On ne discerne pas ce qui justifierait de s'écarter de ces considérations en l'occurrence. En effet, à l'examen des lieux, le trajet de la ferme des recourants, au centre du village, jusqu'à l'écurie, ne présente aucune difficulté. L'accès ne saurait donc être qualifié de problématique au regard des conditions topographiques. Quant au fait qu'il faille traverser tout le village, il ne conduit pas à une autre conclusion. Certes, les recourants font valoir que leur ferme, construite en 1826, n'est plus transformable pour des coûts raisonnables, qu'elle n'a pas le chauffage central et que seul un boiler à mazout permet d'obtenir de l'eau chaude. Bien que compréhensibles, ces arguments ne sauraient être déterminants pour autoriser la construction d'un logement en zone agricole.

b) Dans ces conditions, les questions de savoir à quelle distance de l'écurie se trouve la parcelle 169 appartenant aux recourants et sise en zone constructible (190 à 258 m selon le SAT, 260 m selon les recourants, 220 à 300 m selon le SAgr), si l'on pourrait attendre des recourants qu'ils démolissent le hangar pour y construire leur logement et si la vente des parcelles 170 à 177 était indispensable à la survie de leur exploitation souffrent de demeurer indécises.

c) En conclusion, tout bien pesé, l'intérêt public à la séparation des zones constructibles et non constructibles, ainsi qu'à la limitation des constructions de bâtiments d'habitation en zone agricole l'emporte, en l'espèce, sur l'intérêt privé des recourants à être logés sur le site de leur exploitation.

5.

Conformément aux art. 38 et 55 LJPA, un émolument de justice sera mis à charge des recourants déboutés. Il n'y a pas lieu d'allouer de dépens.