CDAP - AC.2008.0215 - 2009-05-20 - GUIGNARD/Municipalité de Lucens, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

a) A titre préliminaire, il convient de relever que le bâtiment appartient en l'état, selon l'extrait du Registre foncier, à une hoirie composée de Janine, Denise et Simone Guignard. La demande de permis de construire a été signée par les trois copropriétaires de l’immeuble ; toutefois, la décision entreprise n’a été notifiée qu’à Janine Guignard, qui a seule recouru à son encontre. Denise et Simone Guignard, après interpellation de la juge instructrice, ont déclaré se joindre au recours. La recevabilité du recours de Janine Guignard auquel se sont jointes par la suite de Denise et Simone Guignard peut être laissée ouverte dès lors que le recours doit être rejeté.

b) En outre, il n’y a pas lieu de mettre en œuvre une expertise, les caractéristiques architecturales du bâtiment et particulièrement de son toit étant établies tant par les pièces au dossier que par l’inspection locale.

2.

Le bourg des 16 ème -18ème siècles de Lucens, dans le périmètre duquel se situe le bâtiment litigieux, est porté à l'inventaire ISOS en qualité de petite ville d'importance nationale. Par ailleurs, la façade et le toit sud-ouest du bâtiment litigieux ont été classés à l'inventaire des monuments historiques du Canton de Vaud, l'immeuble a reçu la note *2* lors du recensement architectural en 1989 et les parties non classées ont été inscrites à l’inventaire le 1er mai 1991.

a) Selon l'art. 5 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), le Conseil fédéral établit, après avoir pris l’avis des cantons, des inventaires d’objets d’importance nationale. L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates (art. 6 LPN).

b) Selon l'art. 46 al. 1 de la loi du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature, des monuments et des sites (LPNMS; RSV 450.11), tous les monuments de la préhistoire, de l'histoire, de l'art et de l'architecture et les antiquités immobilières et mobilières, trouvés dans le canton, qui présentent un intérêt archéologique, historique, artistique, scientifique ou éducatif sont protégés conformément à cette loi.

La LPNMS prévoit deux types de mesures de protection: l'inventaire des monuments et des sites (art. 12 à 19 et 49 à 51 LPNMS) et le classement comme monument historique ou antiquité (art. 20 à 28 et 52 à 54 LPNMS).

Le recensement architectural n'est pas prévu dans la LPNMS. L’art. 30 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS (RLPNMS ; RSV 450.11.1) dispose que le département établit le recensement architectural des constructions en collaboration avec les communes concernées. Selon l'art. 31 RLPNMS, le recensement architectural sert de base à l'inventaire prévu à l'art. 49 LPNMS.

Le recensement architectural implique l'attribution de notes (v. à ce sujet "Recensement architectural du canton de Vaud", plaquette éditée par la Section des Monuments historiques et archéologie du Service des bâtiments, novembre 1995 rééditée en mai 2002), qui sont les suivantes:

1 : monument d'importance nationale; 2 : monument d'importance régionale ; 3 : objet intéressant au niveau local ; 4 : objet bien intégré ; 5 : objet présentant des qualités et des défauts; 6 : objet sans intérêt; 7 : objet altérant le site

Le recensement architectural ne se confond pas avec l'inventaire. Il couvre en principe tous les bâtiments (voir pour les détails la plaquette précitée, p. 6) et n'entraîne pas en soi de mesures de protection spéciale au sens des art. 16 et 17 LPNMS (objets à l'inventaire) ou des art. 23 et 54 LPNMS (objets classés). Il s'agit d'un élément d'appréciation dans le cadre de la protection générale découlant des art. 46 ss LPNMS. La note attribuée doit être indiquée dans la demande de permis de construire (art. 69 al. 1 let. h RATC) et apparaître dans la publication relative à l'enquête (art. 72 al. 1 let. c RATC).

La note *2* signifie que le bâtiment présente un intérêt au niveau régional et qu'il mérite d'être conservé dans sa forme et sa substance, mais que l'on peut envisager de cas en cas des modifications qui n'en altèrent pas sa substance.

Quant à la mise à l'inventaire, elle oblige le propriétaire à annoncer les travaux qu'il envisage au département, qui peut soit autoriser les travaux annoncés, soit ouvrir une enquête en vue du classement de l'objet (art. 16 et 17 LPNMS, par renvoi de l'art. 51 LPNMS).

Enfin, en cas de classement, aucune atteinte ne peut être portée à l'objet classé sans autorisation préalable du département (art. 23 et 54 LPNMS).

L'objectif poursuivi par l'art. 23 LPNMS consiste dans la préservation du patrimoine classé, cela dans sa valeur historique, culturelle ou scientifique. L'autorité compétente a le pouvoir d'interdire les atteintes graves que pourraient entraîner les travaux, soit celles qui touchent à la substance même de l'objet ou à ses éléments essentiels; par ailleurs, elle a la faculté d'autoriser des travaux dont l'impact est moindre et qui peuvent être limités dans leurs effets, par le jeu de charges imposées au constructeur (Tribunal administratif, arrêt AC.1998.0145 du 28 mai 1999).

c) Le bâtiment litigieux est ainsi protégé à plusieurs titres, la protection la plus contraignante résultant du classement de sa façade et de son toit côté rue en tant que monument historique. Ces différentes mesures de protection démontrent son importance historique et architecturale, aussi bien comme bâtiment en tant tel, que comme un élément d’un ensemble qu’il convient de protéger. Il appartient ainsi au département de délivrer l’autorisation spéciale et à la municipalité de délivrer le permis de construire si elle considère que les conditions qui ressortent de sa compétence, et notamment le respect de l’art. 86 LATC ou de son règlement communal, sont remplies.

3.

a) La recourante invoque tout d'abord la constatation inexacte des faits pertinents par le SIPAL: celui-ci aurait à tort retenu que la pose de panneaux photovoltaïques nuirait au toit du bâtiment protégé et au site. Tel ne serait pas le cas, dans la mesure où la forme du toit ne serait pas modifiée par les panneaux, que ces derniers ne modifieraient pas l'aspect de la substance de la toiture, qu'ils ne seraient pas ou peu visibles depuis le château, la chapelle St-Agnès, la Tourmette et la porte Bretèche

b) Lors de l'inspection locale, le tribunal a constaté que le toit de l'immeuble litigieux était entièrement visible en contrebas depuis la rue du Château, depuis le château, la fenêtre de la Chapelle St-Agnès et la porte Bretèche, ainsi que depuis les fenêtres inférieure et supérieure gauches de la Tourmette (voir compte-rendu d'audience du 23 février 2009).

Par ailleurs, le toit du bâtiment litigieux se compose de petites tuiles à recouvrement, comme l'ensemble des maisons qui l'entourent. Il s'inscrit donc dans un ensemble cohérent de maisons semblables dont la substance d'origine est existante et mérite d'être sauvegardée (voir inventaire ISOS). Même si les tuiles ne sont plus celles d'origine, elles respectent la configuration traditionnelle des toits de la région. La pose de panneaux solaires, à la place des tuiles et sur une surface de près de 30 m2, modifie à l'évidence la substance et le caractère typique du toit, même si sa pente, sa charpente et son volume sont conservés: le toit est en lui-même classé monument historique et ce depuis près de soixante ans; on ne peut dès lors raisonnablement soutenir que le remplacement de petites tuiles, qui en constituent l'un des éléments caractéristiques, par un panneau d'une surface uniforme de 5 m 88 de large sur 4 m 92 de haut, permet d'en conserver la substance et le caractère, d'autant que le bâtiment litigieux est contigu à d'autres édifices et qu'une différence de couverture avec ces derniers serait particulièrement visible. Par ailleurs, l'intégration de panneaux solaires, élément moderne s'il en est, briserait l'harmonie du bourg, classé à l'inventaire ISOS. Enfin, hormis trois grands velux placés sur un toit en contrebas, la vue depuis la rue du Château sur les toits du bourg donne une impression d’harmonie et d’uniformité. Le fait qu’un bâtiment non-conforme à la zone, qui porte atteinte au site, a été édifié près de la Tourmette n’y change rien.

Les griefs de la recourante au sujet de la constatation inexacte des faits doivent par conséquent être rejetés.

4.

La recourante invoque encore une atteinte disproportionnée à son droit de propriété: son intérêt privé à couvrir ses frais d'électricité et l'intérêt public à l'utilisation des énergies renouvelables devaient l'emporter sur l'intérêt public à la protection des monuments et des sites.

a) Comme tout droit fondamental, la propriété ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité. Le principe de la proportionnalité exige que le moyen choisi soit apte à atteindre le but visé (règle de l'aptitude) et que celui-ci ne puisse pas être atteint par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts; ATF 1C_332/2007 du 13 mars 2008 consid. 2.1).

b) En matière d'énergie renouvelable, et spécifiquement de panneaux solaires, le droit fédéral et le droit cantonal comportent certaines dispositions spéciales, récemment exposées et détaillées dans l'arrêt AC.2008.0162 du 22 janvier 2009.

ba) Ainsi, sous l'angle de la politique énergétique, l'art. 89 de la Constitution fédérale prévoit:

Art. 89 Politique énergétique

1 Dans les limites de leurs compétences respectives, la Confédération et les cantons s’emploient à promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l’environnement, ainsi qu’une consommation économe et rationnelle de l’énergie.

2 - 5 (…)

De même, l'art. 9 de la loi fédérale du 26 juin 1998 sur l'énergie (LEne; RS 703.0) dispose:

Art. 9 Bâtiments

1 Les cantons créent dans leur législation des conditions générales favorisant une utilisation économe et rationnelle de l’énergie ainsi que le recours aux énergies renouvelables.

2 Ils édictent des dispositions sur l’utilisation économe et rationnelle de l’énergie dans les bâtiments neufs et existants. Ils tiennent compte de l’état de la technique et évitent de créer des entraves techniques non justifiées au commerce.

3 (…)

bb) Sur le plan cantonal, l'art. 56 de la Constitution du Canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD; RSV 101.01) indique:

Art. 56 Ressources naturelles et énergie

1 L'Etat et les communes incitent la population à l'utilisation rationnelle et économe des ressources naturelles, notamment de l'énergie.

2 Ils veillent à ce que l'approvisionnement en eau et en énergie soit suffisant, diversifié, sûr, économiquement optimal et respectueux de l'environnement.

3 Ils favorisent l'utilisation et le développement des énergies renouvelables.

4 Ils collaborent aux efforts tendant à se passer de l'énergie nucléaire.

Les art. 1, 17 et 29 de la loi vaudoise du 16 mai 2006 sur l'énergie (LVLEne; RSV 730.01) ont la teneur suivante:

Art. 1 But de la loi

1 La loi a pour but de promouvoir un approvisionnement énergétique suffisant, diversifié, sûr, économique et respectueux de l'environnement.

2 Elle encourage l'utilisation des énergies indigènes, favorise le recours aux énergies renouvelables, soutient les technologies nouvelles permettant d'atteindre ses objectifs et renforce les mesures propres à la réduction des émissions de CO2 et autres émissions nocives.

3 Elle vise à instituer une consommation économe et rationnelle de l'énergie. Dans ce sens, elle veille à l'adaptation de la fourniture énergétique en qualité, quantité, durée et efficacité.

Art. 17 Energies indigènes et renouvelables

1 L'Etat et les communes encouragent la production des énergies ayant recours aux agents indigènes et renouvelables.

2 Le Conseil d'Etat arrête les mesures appropriées.

Art. 29 Energie solaire

1 Les communes encouragent l'utilisation de l'énergie solaire. Elles peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales.

2 Afin de garantir une bonne intégration de ces installations au regard de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites, le Conseil d'Etat peut instituer une commission consultative à disposition des communes.

Enfin, toujours sous l'angle de la politique énergétique, les art. 18 et 30 du règlement cantonal d'application du 4 octobre 2006 de la LVLEne (RLVLEne; RSV 730.01.1) sont ainsi libellés:

Art. 18 Conception

1 Dans les limites des contraintes architecturales et urbanistiques, les bâtiments sont conçus de manière à favoriser l'utilisation de l'énergie solaire, notamment par l'orientation de la construction, la répartition et la proportion des ouvertures vitrées, ainsi que par le choix des matériaux.

2 Afin d'éviter le recours à une installation de rafraîchissement, les pièces sont protégées d'un échauffement excessif dû au rayonnement solaire par des mesures appropriées sur l'enveloppe du bâtiment.

3 Pour les bâtiments à construire d'une surface supérieure à 2'000 m² le maître d'oeuvre fournit par écrit au maître de l'ouvrage une estimation des consommations énergétiques du bâtiment (combustible et électricité) dans des conditions standards d'utilisation clairement définies.

Art. 30 Capteurs solaires

Les installations de capteurs solaires sont adaptées aux constructions par le choix des matériaux, la position et les proportions des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural. Les capteurs solaires actifs ne sont pas assimilables à des lucarnes ou à des ouvertures rampantes.

bc) Les législations fédérales et cantonales sur l'aménagement du territoire se sont également adaptées aux exigences de la politique énergétique. Ainsi, l'art. 18a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700), introduit par la novelle du 22 juin 2007 en vigueur depuis le 1er janvier 2008, indique:

Art. 18a Installations solaires

Dans les zones à bâtir et les zones agricoles, les installations solaires soigneusement intégrées aux toits et aux façades sont autorisées dès lors qu’elles ne portent atteinte à aucun bien culturel ni à aucun site naturel d’importance cantonale ou nationale.

De même, sur le plan cantonal, l'art. 97 LATC prévoit:

Art. 97 Conception architecturale

1-4 (…)

5 Les capteurs solaires implantés dans le terrain ne sont pas pris en compte dans le calcul du coefficient d'occupation du sol et peuvent être érigés dans l'espace réglementaire séparant les constructions de la limite de propriété, à condition de ne pas dépasser trois mètres de hauteur sur le sol naturel et de ne pas causer de préjudice pour le voisinage.

6 (…)

c) Selon la jurisprudence récente du tribunal, si l'utilisation des énergies renouvelables, plus spécifiquement de l'énergie solaire, constitue un intérêt public (et privé) important, soutenu par un arsenal législatif conséquent, cet intérêt ne saurait l'emporter dans tous les cas sur l'intérêt public à l'esthétique d'un bâtiment et à son intégration dans son environnement, intérêt également consacré par la législation. Ainsi, si les communes doivent encourager l'utilisation de l'énergie solaire et peuvent dans ce sens accorder des dérogations aux règles communales (cf. art. 29 LVLEne), les installations de capteurs solaires doivent être adaptées aux constructions, notamment par la position et la proportion des capteurs, ainsi que par leur traitement architectural (art. 30 RLVLEne). Le droit fédéral lui-même n'autorise pas les installations solaires dans les toits et façades dans tous les cas, mais à condition qu'elles y soient soigneusement intégrées (art. 18a LAT; voir AC.2008.0162 précité, où le tribunal a retenu que la municipalité n'avait pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser la pose de panneaux solaires dans une pente de 31° et en exigeant qu'ils soient intégrés au toit de la véranda, incliné à 7°).

De plus, selon une jurisprudence plus ancienne mais jamais remise en cause, s'agissant du volet "économie d'énergie", les préoccupations de cette nature passent généralement au second plan en présence d'un monument historique, où de tels objectifs sont particulièrement difficiles à respecter (AC.1998.0145 précité).

d) En l'espèce, l'intérêt public et privé à la production d'énergie renouvelable par la pose de panneaux solaires ne sont pas démontrés à satisfaction de droit. En effet, les panneaux solaires litigieux ne permettraient pas à la recourante, selon les déclarations faites en audience, de chauffer entièrement son bâtiment, si bien qu'aucun excédent d'énergie ne pourra bénéficier à la collectivité. Par ailleurs, s'agissant de panneaux solaires photovoltaïques, il n'est pas nécessaire (au contraire des panneaux thermiques) qu'ils soient posés immédiatement au lieu où l'on souhaite produire de l'énergie. Rien n'impose dès lors qu'ils soient posés sur le toit classé. A ce titre, il convient encore de relever que la Commune de Lucens ne bénéficie pas d'un ensoleillement exceptionnel et que le toit litigieux se situe en contrebas du château, si bien que le soleil peut être masqué une grande partie de la journée, principalement en hiver pendant la période de chauffage. La pose de panneaux solaires à cet endroit ne semble dès lors pas particulièrement judicieuse et aucune étude démontrant leur efficacité n'a été produite par la recourante. De plus, aucun examen global du bâtiment n'a été effectué pour déterminer si d'autres mesures seraient à même de faire baisser la facture énergétique, par exemple, par une meilleure isolation ou par la pose d'un chauffage au gaz. Le projet mis à l'enquête semble d'ailleurs particulièrement peu détaillé: le plan à l'échelle 1:500 ne montre que le toit, à défaut d'une coupe détaillée du projet; il mentionne par ailleurs des panneaux "d'environ 30 m2", alors qu'en multipliant la longueur (5 m 88) par la hauteur (4 m 92), on obtient une surface de 28 m2 93. Quant au document fourni par le SIPAL, montrant le profil du toit, il ne s'agit que d'un simple relevé de l'objet mais pas d'un dosier complet d'architecte, d’un rapport d’un ingénieur spécialisé; aucune échelle n'y est par ailleurs indiquée. Le projet ne dit par ailleurs rien de la couleur des panneaux et de leur inclinaison; on ignore à ce titre s'ils sont posés sur les tuiles existantes ou s'ils sont encastrés.

Finalement, le seul intérêt privé de la recourante à réaliser des économies sur leur facture d'électricité ne résiste pas à l'intérêt public à la préservation du bâtiment, ce d'autant plus que le toit est particulièrement exposé à la vue depuis les monuments historiques de Lucens (château, chapelle St-Agnès, Tourmette, porte de Bretèche), que la pose de panneaux porterait atteinte à la substance et au caractère d'un toit classé monument historique qui fait partie d'un ensemble de maisons contiguës constituant un bourg des 16-18èmes siècles, classé à l'inventaire ISOS et qu’ainsi elle porterait atteinte au sens de l’art. 18 LAT à un bien d’importance cantonale.

C'est dès lors à juste titre que l'autorisation spéciale n'a pas été délivrée par le service compétent et que l'autorité intimée a refusé de délivrer le permis de construire. Ces décisions doivent donc être confirmées.

5.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et les décisions attaquées confirmées. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice, (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, LPA-VD, RSV 173.36). La Commune de Lucens, qui a procédé par l'intermédiaire d’un mandataire professionnel n’a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD). Elle a implicitement adhéré aux conclusions du recours, déclarant qu’elle aurait délivré le permis de construire sans le refus du SIPAL, et elle s’en est remise à justice pour le surplus. Le SIPAL a également fait appel à un mandataire dans le cadre de la procédure; toutefois, le Tribunal fédéral avait déduit de l'art. 55 al. 2 de la loi sur la juridiction et la procédure administrative (LJPA), en vigueur jusqu'au 31 décembre 2008, qu'à l'exception des communes, les collectivités publiques du droit cantonal n'avaient pas droit à des dépens lorsqu'elles agissaient dans l'exercice de leurs attributions officielles, sans que leurs intérêts pécuniaires ne soient en jeu (ATF 1P.755/2001 du 11 mars 2002; v. p. ex. AF.2007.0010 du 2 septembre 2008). Le législateur a manifesté la volonté de maintenir dans la LPA le régime instauré par l'art. 55 LJPA et la jurisprudence y relative (Exposé des motifs du Conseil d'Etat, p. 32 du tiré à part au sujet de l'art. 53 du projet; voir par exemple, AC.2008.0094 du 22 janvier 2009 et GE.2008.0057 du 25 février 2009), si bien que le SIPAL n'a pas droit à des dépens.