CDAP - AC.2008.0225 - 2009-06-26 - BLATTI/Municipalité de Montreux, CARNAL, HUMBERT CARNAL

1.

a) Le recourant reproche à la municipalité d'avoir refusé la construction d'une place de stationnement, alors même que la Commission d'urbanisme avait accepté le projet dans un courrier du 2 avril 2008. Il précise qu'il avait modifié son projet initial, qui comportait trois places de parc, avec un accès perpendiculaire à la route, pour tenir compte des desiderata de la commune.

b) Le courrier du Service de l'urbanisme du 2 avril 2008 indique:

"Le propriétaire ayant l'intention de maintenir en l'état le chemin d'accès au bâtiment, lequel constitue d'ailleurs un élément caractéristique du quartier, le service de l'urbanisme entre en matière pour la création d'une place de stationnement. Cette dernière n'excédera toutefois pas les dimensions minimales d'après la norme SN 640 291 a (largeur: 2.20 m – longueur: 5.0 m). Le mur de soutènement, quant à lui, sera réalisé dans des matériaux identiques à l'existant et sa hauteur sera limitée au strict nécessaire.

Nous formulons en outre un préavis positif concernant le rehaussement du garage, sous la forme d'un exhaussement de 40 cm de la dalle existante.

Pour le surplus, conformément aux dispositions des articles 103 et 109 LATC, nous vous informons que ces travaux doivent être soumis aux formalités d'enquête publique, dont le résultat et la décision subséquente de la Municipalité demeurent expressément réservés.

(…)"

Si le service communal d'urbanisme ou de la police des constructions peut être consulté avant la mise à l'enquête d'un projet, notamment pour vérifier que celui-ci est conforme aux exigences légales et réglementaires, la compétence pour délivrer un permis de construire relève exclusivement de la municipalité (art. 17, 104 et 114 al. 1 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11). Selon une jurisprudence constante, les décisions d'octroi ou de refus des autorisations de construire ressortissent à la compétence de la municipalité, à l'exclusion de celle d'un conseiller municipal, du syndic, d'une direction des travaux ou d'un fonctionnaire communal (voir par exemple, AC.2004.0239 du 8 août 2005, AC 2003.0089 du 9 juin 2004 et la jurisprudence citée).

En l'espèce, le service d'urbanisme n'a donné aucune garantie au recourant et a expressément réservé le résultat de l'enquête publique, ainsi que la décision de la municipalité; le recourant ne peut déduire aucun droit du courrier du 2 avril 2008 et le grief doit par conséquent être rejeté.

2.

a) La municipalité a fondé son refus d'autoriser la nouvelle place de stationnement sur le constat des aménagements déjà réalisés dans le secteur et sur l'art. 9.11 projet RPGA. Il convient d'examiner, à titre préalable, si c'est à bon droit que l'autorité intimée a invoqué cette disposition, qui n'est pas encore en vigueur à ce jour.

b) D'après l'art. 79 LATC, dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet (al. 1). Cette disposition est impérative et s'applique d'office (RDAF 1990 p. 247). Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès la communication de la décision de refus (art. 79 al. 2 et 77 al. 3). Ce délai peut également être prolongé de six mois (art. 79 al. 2 et 77 al. 4). Lorsqu'il n'a pas été observé, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire; la municipalité doit statuer dans les trente jours (al. 5). Il appartient au constructeur de renouveler sa demande, sur laquelle la municipalité statuera exclusivement selon le droit en vigueur (AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC. 2007.0023 du 29 août 2007, AC.2006.0251 du 28 juin 2007, RDAF 1992 p. 227, 1990 p. 253).

Un refus de permis de construire fondé sur les art. 77 et 79 LATC constitue une mesure provisionnelle prise dans le cadre d'un processus de planification (RDAF 1996 p. 479). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification (AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 et les arrêts précités).

c) Selon la jurisprudence, l’art. 79 LATC exige qu’une règle nouvelle adoptée par le conseil général ou communal, en attente d’approbation, soit appliquée impérativement aux projets de construction en suspens même si ces projets ont été conçus et présentés à l’autorité avant l’adoption de ladite règle, voire que celle-ci ait été établie seulement durant une procédure de recours contre une autorisation déjà accordée (AC.2000.0212 précité et les références citées) De même, il n'est pas déterminant que le PGA et son règlement ne soient pas encore en vigueur dès lors que l'art. 79 LATC impose l'application de l'ancienne et de la nouvelle réglementation précisément dans ce type de constellation.

S'agissant du rejet d'une demande initiale de permis de construire, peu importe le fait que les délais de l'art. 77 al. 2 et 3 n'aient pas été respectés; il en irait par contre différemment s'agissant du rejet d'une demande itérative introduite devant la municipalité selon l'art. 77 al. 5 LATC. Dans ce cas, la municipalité devrait se prononcer exclusivement selon le droit en vigueur (AC.2007.204 du 31 janvier 2008; AC.2000.0212 précité).

d) En l'espèce, le projet de RPGA a été soumis à enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007 et l'autorité intimée a rendu sa décision de refus de l'aménagement d'une place de parc supplémentaire le 11 août 2008. En cours de procédure, elle a précisé que le conseil communal avait adopté le 11 décembre 2008 et le 28 janvier 2009, la "zone de coteau B" pour le secteur en cause, ainsi que l'art. 9.11, spécifique au coteau de Belmont.

Contestant le respect des délais prévus aux art. 77 et 79 LATC, le recourant a renouvelé la demande de permis de construire oralement, lors de l'inspection locale du 12 mars 2009; il ne semble pas que la municipalité y ait donné suite. Toutefois, aucun recours n'a été formé contre cette absence de décision dans le délai de 30 jours prévus à l'art. 79 al. 5 LATC, de sorte que le présent litige porte uniquement sur la décision de la municipalité du 11 août 2008.

Le refus de la municipalité porte ainsi sur une demande initiale de permis de construire; cette dernière était dès lors fondée à refuser tout projet allant à l'encontre de la future réglementation, en invoquant l'art. 9.11 du Projet RPGA sur la base de l'art. 79 LATC.

3.

a) Selon l'art. 47 al. 2 ch. 2 LATC, les plans et les règlements d'affectation peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, aux sites, aux rives de lacs et de cours d'eau, aux localités et aux ensembles ou aux bâtiments méritant protection. Aux termes de l'art. 86 LATC, qui fixe les règles générales applicables à l'esthétique et à l'intégration des constructions:

"La municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement.

Elle refuse le permis pour les constructions ou démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle.

Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords."

Selon la jurisprudence constante du tribunal, il incombe au premier chef aux autorités communales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation. Le tribunal s’impose une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas son propre pouvoir d'appréciation à celui de l'autorité municipale, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales. L’intégration d’une construction ou d’une installation à l’environnement bâti doit être examinée sur la base de critères objectifs, sans sacrifier à un goût ou à un sens esthétique particulièrement aigu, de manière que le poids de la subjectivité, inévitable dans toute appréciation, n'influe que dans les limites de principes éprouvés et par référence à des notions communément admises (voir pour des exemples récents, AC.2008.0165 du 26 janvier 2009, AC.2008.0206 du 31 décembre 2008 et les références citées).

b) La place de stationnement litigieuse se trouve dans la zone de faible densité selon le plan d'affectation de la commune de Montreux, pour laquelle l'art. 40 al. 2 RPA prévoit que :

"Dans les secteurs mentionnés ci-dessus, la Municipalité peut imposer un caractère architectural déterminé et certains matériaux pour tout bâtiment ou groupe de bâtiments projeté afin de créer un ordre de construction harmonieux et qui tienne compte de la topographie des lieux et du caractère de la zone. Elle peut en outre imposer le genre et la localisation des plantations à effectuer aux abords des constructions. Dans tous les cas, la typologie des bâtiments et des aménagements annexes doit tenir compte de la configuration générale du sol."

Le Titre III, chapitre I prévoit les règles applicables à toutes les zones. En matière d'esthétique et de protection des sites, l'art 76 RPA dispose:

"La Municipalité est compétente pour prendre les mesures nécessaires en vue d'éviter l'enlaidissement du territoire communal.

Sont notamment interdits tous travaux ou installations (antennes, etc.) qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments."

L'art. 9.8, 9.9 et 9.11 Projet RPGA ont la teneur suivante:

"Art. 9.8 Implantation dans la pente, terrassement, mouvements de terre

L’implantation et la typologie des constructions dans la zone de coteau doivent respecter la morphologie générale du terrain naturel et s’inscrire harmonieusement dans la pente sans provoquer des mouvements de terre importants, tant en remblai qu’en déblai. (voir recommandations, fiche No 2)

Art. 9.9 Murs de soutènement

Les murs de soutènement sont réalisés en pierre apparente, en maçonnerie enduite ou en béton. Les éléments préfabriqués emboîtables type « godets » ne sont pas admis. (voir recommandations, fiche No 3)

Art. 9.11 Secteur de Belmont

Le secteur de Belmont, dont le périmètre figure en annexe du présent règlement, se distingue par sa grande homogénéité urbanistique. Son caractère doit être préservé (configuration du terrain, typologie, mode d'occupation). A ce titre, les dispositions suivantes sont applicables:

- dans la règle, les bâtiments ne comportent qu'un seul logement;

- un seul niveau peut être dégagé à l'amont;

- la forme, l'orientation et la pente doivent respecter le caractère d'origine;

- dans la mesure du possible, les places de parc extérieures et les garages individuels sont groupés."

Quant à l'art. 45 Projet RPGA, situé dans le chapitre 5 "Dispositions applicables à toutes les zones", il indique notamment:

"La municipalité prend les dispositions nécessaires pour éviter l'enlaidissement du territoire communal.

Sont interdits tous travaux ou installations qui seraient de nature à nuire au bon aspect d'un site, d'un quartier, d'une rue ou d'un ensemble de bâtiments.

(…)"

4.

a) Le recourant fait valoir que la place de stationnement envisagée respecte l'art. 9.11, car elle est aménagée aux abords immédiats de son garage et qu'elle ne porterait pas atteinte aux caractéristiques des lieux, ni à la scénographie. Par ailleurs, le mur serait dépourvu de tout charme particulier.

b) Il a été constaté, lors de l'inspection locale, que la perspective du mur, après le double garage sis sur les parcelles nos 587 et 588, à l'exception de deux décrochements peu visibles depuis cet endroit, est continue jusqu'au bas du coteau. Selon le relevé du Coteau de Belmont du 25 juillet 2008, remis par l'autorité intimée, le mur de soutènement est présent sur toute la partie amont du chemin et comporte en tout cinq décrochements (soit au niveau des parcelles nos 584 [couvert pour six voitures], 585 et 586 [deux places extérieures et un garage double], 587 et 588 [une place extérieure et deux garages doubles], 587 et 588 [une place extérieure et deux garages doubles], 589 [une place extérieure et un garage double] et, finalement, 590 et 591 [deux places extérieures et deux garages simples]). Il n'est pas contesté que le recourant souhaite aménager la place de parc immédiatement à côté de son garage. Cependant, la construction d'une place de parc à l'endroit prévu impliquerait l'agrandissement du décrochement situé entre les parcelles nos 585 et 586 et la destruction, sur environ 5 m 50 du mur de soutènement actuel (voir les plans soumis à l'enquête publique et les constatations résultant de l'inspection locale). Ce dernier serait reconstruit 50 à 60 cm plus en retrait de la route.

c) Même s'il faut concéder au recourant que le muret, en tant que tel, ne présente pas de qualité esthétiques remarquables, il participe fortement à l'identité du lieu et au cachet de la rue. Haut d'environ 50 cm, le mur est entièrement inclus dans le périmètre de protection "zone de coteau B" du Projet RPGA. Présent sur quasiment toute la partie amont du chemin (à l'exception des décrochements précités) et sur chacune des parcelles, il retient les talus qui descendent pratiquement au niveau de la chaussée. Il participe ainsi à la configuration spécifique du terrain (jardins en pente jusqu'à la route), qui constitue un des éléments donnant son caractère particulier au lieu. Il forme également une spécificité du Coteau de Belmont, dans la mesure où il est rare de trouver un tel muret de soutènement bordant le domaine public. Par ailleurs, le tribunal a retenu, dans l'arrêt AC.2007.0111 précité, que le Coteau de Belmont constituait "une rue typique et unique de Montreux" si bien que, outre les maisons d'habitation, les aménagements extérieurs constituent également des éléments caractéristiques devant être protégés. Au demeurant, selon les recommandations fiche n° 3 relatives à l’art. 9.9 projet RPGA, les murs de soutènement en pierre apparente font partie du paysage montreusien ; leur percement est possible à condition que la solution architecturale s’intègre harmonieusement avec le mur ; la réalisation de nouveaux murs de soutènement peut être en pierre apparente, en maçonnerie ou en béton.

La création d'une place de parc en prolongement des garages du recourant ne causerait certes que la destruction d'une petite partie du mur (5 m 50); elle créerait cependant un décrochement supplémentaire. Même si le recourant entend réaliser un mur du même type que celui existant actuellement, il sera nécessairement plus haut et il ne sera plus aligné (retrait de 50 à 60 cm par rapport au muret existant). Par ailleurs, la multiplication des décrochements serait de nature à mettre en péril une caractéristique de la rue, en faisant disparaître petit à petit un de ses éléments typiques, dans un quartier qui fait désormais l'objet d'une protection accrue.

La destruction du muret est donc de nature à porter atteinte à l'homogénéité du quartier et doit par conséquent être refusée au vu de l’intérêt public à la sauvegarde du caractère du Coteau de Belmont, site unique sur la Commune de Montreux, lequel prédomine largement sur l'intérêt du recourant à construire une place de parc. En outre, si une autorisation était octroyée dans le cas présent, elle devrait l’être également s’agissant de demandes futures de permis de construire. Or, cela rendrait illusoire la protection accrue que le législateur communal a appelée de ses vœux.

Vu ce qui précède, l'autorité intimée n'a pas abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation de construire la place de parc projetée.

5.

a) Le recourant invoque encore l'art. 52 Projet RPGA et les normes VSS: compte tenu de la surface brute de plancher habitable de la villa (soit 234,151 m2, selon le courrier du conseil du recourant du 1er avril 2004 et 237,586 m2, selon les plans établis par l'architecte, joints au courrier précité), il aurait droit, selon ces dispositions, à trois places de stationnement.

b) L'art. 52 Projet RPGA, relatif au stationnement des véhicules et applicable à toutes les zones, prévoit:

"Pour les nouvelles constructions, les besoins en stationnement sont calculés selon la norme de l'association suisse des professionnels de la route et des transports (norme SN 640 281). (art. 52.1 al. 1er)

Les dispositions qui suivent sont également applicables dans le cas de transformation ou de changement d’affectation d’un immeuble existant entraînant une augmentation des besoins en place de stationnement. (art. 52.1 al. 2)

Pour les constructions se trouvant dans les centres urbains et noyaux villageois définis par le Plan de structuration urbaine, une place par logement est aménagée, quelle que soit la taille du logement. (art. 52.2 al. 1er)

Pour les constructions se trouvant hors des centres urbains, il est aménagé une place de stationnement pour chaque fraction de 100 m2 de surface brute de plancher, mais une place au moins par logement. (art. 52.2 al. 2)

(…)"

Quant à la norme VSS SN-640 281, lettre C, relative à l'offre en case de stationnement pour les affectations au logement, elle prévoit "une case de stationnement par 100 m2 de surface brute de plancher ou une case par appartement" (ch. 9.1). Le chiffre 9.4 précise qu'il peut être judicieux de s'écarter des valeurs indicatives afin de tenir compte de conditions locales particulières ou de formes spéciales de logement.

c) En l'espèce, si la surface habitable de la villa du recourant pourrait permettre, au vu des dispositions précitées, la création de trois places de parc, des considérations relevant de la nature particulière du lieu où est implantée la maison justifie pleinement la limitation à deux places.

Tout d'abord, il s'agit de tenir compte de l'étroitesse du Coteau de Belmont. Si la création de places de parc peut certes, comme l'invoque le recourant, faciliter le croisement des voitures, l'augmentation de la surface de stationnement disponible densifie d'autant le trafic dans le quartier, en permettant à des véhicules supplémentaires de s'y garer. Vu sa configuration, le quartier ne peut pas accueillir un nombre élevé de véhicules et, partant, de places de stationnement. On relèvera encore que c'est uniquement lorsque les places de parc sont libres qu'elles facilitent les croisements.

Par ailleurs, le lieu où est situé le Coteau de Belmont (à quelques minutes du centre-ville) ainsi que la desserte en transport public, justifie pleinement de limiter le nombre de véhicules pouvant y circuler. Le fait que les deux enfants du recourant se déplaceront en voiture dans un avenir proche n'est pas pertinent: se déplacer en voiture ne signifie pas nécessairement bénéficier de son propre véhicule et même si cela était le cas, avoir une place de parc privative.

Au vu de ce qui précède, le fait de limiter à deux places de parc l'offre en stationnement pour la villa du recourant apparaît justifié.

6.

a) Le recourant se plaint encore d'arbitraire et d'inégalité de traitement, relevant que la plupart des habitants du quartier dispose d'un garage et de places de stationnement en bordure de la chaussée. Pour l'autorité intimée, il n'y a rien d'arbitraire à appliquer des mesures conservatoires pour des aménagements encore majoritairement présents et pour lesquels le projet RPGA introduit des dispositions spécifiques.

b) Selon le relevé d'éléments de l'aménagement extérieur du 21 juillet 2008, le périmètre du Coteau de Belmont comporte 21 villas, pour un total de 35 places de parc (17 couvertes et 18 extérieures). En moyenne, cela revient à 1.7 place par villa (35 places/21villas). Le recourant possède quant à lui deux places dans un garage couvert, si bien qu'il se situe déjà parmi les habitants privilégiés par rapport à la moyenne des places de parc dans le quartier. Par ailleurs, si, par le passé, des places de parc ou des garages ont été autorisés le long du Coteau de Belmont, entraînant la destruction d'une partie du muret, la municipalité a clairement établi, par l'adoption du secteur protégé du Coteau de Belmont, soumis à des règles particulières, sa volonté de désormais protéger ce périmètre. La situation de droit s'étant modifiée, le recourant ne saurait se prévaloir du principe d'égalité de traitement. Ce grief doit par conséquent également être rejeté.

7.

Vu les considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative; LPA-VD, RSV 173.36). La Commune de Montreux, qui n'a pas procédé par l'intermédiaire d’un mandataire professionnel, n'a pas droit à des dépens (art. 55 LPA-VD).