CDAP - AC.2008.0282 - 2009-10-09 - MONOD, AKOA, AMAUDRUZ, ANDERSSON, BENVEGNIN, BOURGEY, DA COSTA, DELIYANIDIS, DORIER, DOS SANTOS, DUPERREX, DUPRAZ, DUTOIT, ELOY, FAIVRE, FELIX, FEOLA, FERREIRA-DIAZ, FERREIRA, FONTOLLIET, GERMANIER, GILLIERON, GUGNON, HAJRI, HALILI, HARBA, HENSLER, HUGONNET, ...c/Conseil communal de Lausanne et DINF

1.

a) La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), qui a remplacé la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA), est entrée en vigueur le 1er janvier 2009. Elle s'applique aux causes pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative lors de son entrée en vigueur (art. 117 al. 1). Toutefois les possibilités de recours et leur régime se déterminent en fonction des règles applicables à la date de la décision contestée ou à l'échéance du délai de recours qu'elle fait courir, à moins que le droit procédural en vigueur lorsque le juge statue soit plus favorable au recourant (Tribunal administratif, arrêt BO.2008.008 du 28 avril 2009; PS.2006.0006 du 1er juin 2006; CCST.2005.0006 du 11 janvier 2006; Pierre Moor, Droit administratif, vol. I, 2ème éd., p. 171 et les arrêts cités; v. aussi ATF 127 II 32, consid. 2 h, p. 40).

b) Selon l’art. 37 LJPA, en vigueur lors du dépôt du présent recours, "le droit de recours appartient à toute personne physique ou morale qui est atteinte par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée." La notion d'intérêt digne de protection est identique à celle de l'ancien art. 103 let. a OJ; la jurisprudence fédérale relative à cette disposition est ainsi applicable pour définir la qualité pour recourir devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (BGC février-mars 1996 p. 4’489 ; voir arrêt AC.1995.0050 du 8 août 1996). L'intérêt digne de protection peut être de fait ou de droit. Il permet au recourant de faire valoir ses droits lorsqu'il est menacé dans ses intérêts de nature matérielle, économique, idéale ou autre, par la décision contestée. Le recourant peut en outre invoquer la violation de dispositions de droit public qui n'ont pas pour but de protéger ses intérêts; mais lorsque la décision contestée favorise un tiers, la règle établie pour éviter l'action populaire veut que le recourant soit touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que quiconque, de façon spéciale et directe. Il doit être dans un rapport spécial, digne d'intérêt et particulièrement étroit avec l'objet du litige (voir notamment les ATF 131 II 361 consid. 1.2 p. 365; ATF 125 II 10 consid. 3a p. 15; ATF 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43).

Par ailleurs, l’art. 89 al. 1 de la loi sur le Tribunal fédéral du 17 juin 2005 (LTF ; RS 173.110), qui a remplacé l’ancien art. 103 let. a OJ et s'impose en procédure cantonale comme un standard minimum (v. art. 111 al. 1 LTF), définit la qualité pour former un recours en matière de droit public de la manière suivante: le recourant doit avoir pris part à la procédure devant l’autorité précédente (let. a), il doit être particulièrement atteint par la décision attaquée (let. b) et avoir un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de celle-ci (let. c). Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, cette disposition reprend les exigences qui prévalaient sous l’empire de la loi fédérale d’organisation judiciaire pour le recours de droit administratif (voir ATF du 10 juillet 2008 rendu dans la cause 1C_86/2008 consid. 3). Ainsi, la qualité pour recourir en matière de droit public est reconnue à celui qui est touché dans une mesure et avec une intensité plus grandes que la généralité des administrés, et l’intérêt invoqué – qui n’est pas nécessairement un intérêt juridiquement protégé, mais qui peut être un intérêt de fait – doit se trouver, avec l’objet de la contestation, dans un rapport étroit, spécial et digne d’être pris en considération; il faut donc que l’admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou idéale (voir ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252). Ainsi, la jurisprudence sur la qualité pour recourir selon l’art. 37 LJPA, qui reprenait la notion d’intérêt digne de protection telle qu’elle a été interprétée par le Tribunal fédéral en application de l’art. 103 let. a OJ, peut être maintenue avec l’entrée en vigueur de l’art. 89 al. 1 LTF (AC.2008.0073 du 31 octobre 2008).

c) Quoique le conseil communal conclue formellement au rejet du recours, il expose également dans sa réponse que le recours doit être déclaré irrecevable. Il expose d'une part que Claude Monod, qui réside au nº76 de l'av. de la Sallaz n'est nullement concerné par le rejet du recours et que d'autres recourants sont également très éloignés de la route de contournement, d'autre part que les recourants n'auraient pas d'intérêt digne de protection à contester les mesures d'accompagnement faisant l'objet de l'enquête complémentaire dès lors qu'elles "constituent une amélioration pour les tiers". L'examen de cette question exige préalablement que l'objet du litige soit précisément circonscrit.

2.

A cet égard les recourants considèrent que, du moment que le Tribunal administratif a annulé les décisions du conseil communal et du Département des infrastructures adoptant, respectivement approuvant, le PRC mis à l'enquête en juin 2005, c'est l'entier du projet, y compris l'opportunité du choix de la variante B4, qui doit être réexaminé dans le cadre de la présente procédure.

Selon les art. 11 et 13 al. 3 de la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV.725.01) les projets de construction de route, comportant le tracé et les ouvrages nécessaires, seront soumis au conseil général ou communal, la procédure applicable par analogie étant celle des art. 57 à 62 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et des constructions (LATC; RSV 700.11). En bref, le projet est mis à l'enquête publique, durant trente jours (art. 13 al. 1 LRou et art. 57 al. 1 LATC). A l'issue de l'enquête la municipalité établit à l'attention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2, 1ère phrase LATC). Le conseil statue sur les réponses motivées aux oppositions non retirées en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan (art. 58 al. 3 LATC). Lorsque le conseil adopte le projet sans modification susceptible de porter atteinte à des intérêts dignes de protection, le dossier est adressé sans délai par la municipalité au Service des routes en vue de son approbation par le Département des infrastructures. Si le conseil apporte des modifications plus importantes, celles-ci sont soumises à une enquête complémentaire de trente jours, après l'examen préalable du Service des routes (art. 58 al. 4 et al. 5, 1ère phrase, LATC; art. 3 al. 2ter et 3 LRou). Le département décide préalablement s'il peut approuver le plan, l'approuver partiellement ou l'écarter. Son pouvoir d'examen est limité à la légalité (art. 61 al. 1 LATC). La décision du département est notifiée par écrit à la commune, aux opposants et aux propriétaires lésés. Elle est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 al. 2 LATC). Le département notifie également à chaque opposant la décision communale sur son opposition, contre laquelle un recours peut être déposé au Tribunal cantonal, qui jouit d'un libre pouvoir d'examen. La notification des décisions communales sur les oppositions est faite simultanément à la notification de la décision d'approbation préalable du département (art. 60 al. 1 LATC).

En l'occurrence le Tribunal administratif a admis le recours de Stéphane Brun et consorts pour deux motifs. D'une part les mesures d'accompagnement complémentaires et autres modifications du projet susceptibles de porter atteinte à des intérêts dignes de protection n'avaient pas fait l'objet d'une enquête complémentaire, comme l'exigeait l'art. 58 al. 5 LATC. D'autres part, contrairement au SEVEN et au conseil communal, le Tribunal administratif a considéré que l'augmentation des immissions sonores en bordure de la route d'Oron et de la route de la Feuillère ne devait pas être jugée au regard de l'art. 9 OPB (utilisation accrue des voies de communication), mais de l'art. 8 OPB (limitation des émissions d'installations fixes modifiées) qui impose, en cas de modification notable, que les émissions de bruit de l'ensemble de l'installation soient limitées de façon à ne pas dépasser les VLI. En d'autres termes, il fallait "rechercher non pas si la déviation du trafic entraînait la perception d'un bruit accru mais si elle était compatible avec le respect de VLI, respectivement si des allégements pouvaient être accordés". Or, en l'état du dossier, il n'était pas possible de le dire. L'annulation des décisions du conseil communal et du Département des infrastructures qui s'en est suivie ne signifie toutefois pas, contrairement à ce que paraissent penser les recourants, que la procédure d'adoption du PRC doive être reprise ab ovo. Elle replace simplement cette procédure au stade de son examen par le conseil communal, au moment où les modifications apportées par ce denier au projet initial auraient du être soumises à une enquête publique complémentaire. Les recourants se trompent lorsqu'ils prétendent qu'une telle enquête n'était plus possible dès lors que la décision du conseil communal adoptant le projet avait été annulée. Au contraire, une telle enquête est censée intervenir avant l'adoption définitive du projet. Il ressort clairement de l'arrêt du 4 juillet 2007 que l'ensemble du dossier n'a pas été "retourné à l'autorité intimée pour qu'elle rende une nouvelle décision complète statuant sur l'ensemble du projet de contournement" (mémoire de recours, p. 5) le Tribunal administratif ayant au contraire d'ores et déjà statué sur les autres griefs soulevés par les recourants d'alors dans le cadre de l'enquête principale.

L'analogie qu'invoquent les recourants avec l'enquête complémentaire relative à la modification d'un projet de construction, qui ne pourrait intervenir qu'après la délivrance du permis de construire, est sans pertinence. Contrairement à ce qu'affirment les recourants – qui citent incomplètement l'arrêt AC.2006.0173 du 10 mai 2007 – une enquête complémentaire peut parfaitement intervenir après l'annulation du permis de construire lorsque le recours n'a été admis que sur des points secondaires qui peuvent être corrigés sans modifier sensiblement le projet (outre l’arrêt précité et la jurisprudence citée, v. AC.2007.0217 du 29 août 2008 consid. 2c). L'art. 58 al. 5 LATC est par ailleurs parfaitement clair : l'enquête publique complémentaire intervient nécessairement avant l'adoption du projet par le conseil de la commune; d'autre part les nouvelles oppositions ne sont recevables que dans la mesure où elles visent les modifications qui font l'objet de l'enquête publique complémentaire.

Il s'en suit que l'opposition de Claude Monod et consorts est irrecevable en tant qu'elle prétend remettre en cause d'autres éléments que ceux pour lesquels le Tribunal administratif a annulé les décisions du conseil communal et du Département des infrastructures, en particulier le choix de la variante B4. Seules les modifications mises à l'enquête du 21 novembre au 21 décembre 2007, ainsi que la question de la compatibilité du projet avec l'OPB au niveau de la route de la Feuillère et de la route d'Oron, qui n'ont pas été examinées par le Tribunal administratif, pouvaient faire l'objet de l'opposition et, conséquemment, du présent recours.

3.

Parmi les documents mis à l'enquête complémentaire, figurent trois compléments d'étude acoustique concernant la route de contournement, la route d'Oron et la route de la Feuillère, dont le but était de déterminer les niveaux d'évaluation en tenant compte des modifications apportées au projet et des mesures d'accompagnement qui n'avaient pas été prises en considération dans le rapport d'étude acoustique du 2 novembre 2005. C'est sur cette base que le conseil communal et le Département des infrastructures ont été amenés à statuer à nouveau sur la conformité du projet à l'OPB. Les recourants, dont un certain nombre au moins sont directement touchés par les incidences du projet sur les émissions de bruit au bas de la route de Berne et à la route d'Oron, ont incontestablement un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée, qui est susceptible d'accroître leur exposition au bruit du trafic routier, soit annulée ou modifiée. Il y a dès lors lieu d'entrer en matière sur le recours.

4.

Les recourants font principalement valoir que l'évaluation des immissions de bruit à la route de la Feuillère et à la route d'Oron reposent sur des prévisions de trafic erronées, elles-mêmes contenues dans le rapport d'impact du 17 mai 2005. Ils en concluent que les valeurs limites d'immission, qui seront dépassées pour la plupart des bâtiments situés entre le nº 1 et le nº 30 de la route d'Oron ainsi que, de nuit, au nº 3 du chemin de la Chaumière et 23 du chemin de Chantemerle, le seraient encore plus largement, ce qui devrait conduire au refus des allégements sollicités.

Pour arriver à ces conclusions, les recourants se sont efforc¿, dans leur opposition, de reconstruire les flux reportés entre le réseau actuel et le réseau de la variante B4 en décomposant simplement les flux au niveau du carrefour de la Sallaz. Selon le conseil communal, ces calculs sont erronés; on ne peut raisonner aussi simplement sur le seul périmètre du carrefour de la Sallaz; seule une analyse détaillée et une approche globale à l'échelle du nord-est lausannois permettent un calcul rigoureux des reports de trafic. Le rapport-préavis nº 2008/24 précise encore, en réponse à l'opposition de Claude Monod et consorts :

"En premier lieu, rappelons que la mise en service du m2 doit permettre d'enlever une partie du trafic grâce au report modal (14% sur l'écran nord Berne +Oron et 19% sur l'écran sud Bugnon+Beaumont+Ruffy). Deuxièmement, les importantes modification du réseau dans le "triangle" Berne – Feuillère – Oron – Sallaz ainsi que la route de contournement impliquent une réorganisation complète des flux de transports individuels comme des flux de transports publics dans ce périmètre (redistribution entre les croisements des flux route de Berne – Victor-Ruffy et route d'Oron – Bugnon).

Enfin, il est important de relever que les hypothèses et les calculs de report de trafic se font respectivement sur les heures de pointes du matin et du soir, où chaque flux redistribué a un volume différent. Notons aussi que des hypothèses sont prises, dans ces reports de trafic, en fonction d'éventuelles mesures dissuadant ou facilitant un itinéraire (régulation volontariste, détours, ...).

Dans la présente procédure, les recourants se bornent à reprendre leurs propres chiffres, sans réfuter les explications qui précèdent. Dans leur calcul du nombre de véhicules sur les divers tronçons de route, ils ne font qu'une approche simpliste des reports de trafic envisagés. Ils semblent en effet partir du principe que les usagers touchés par les changements d'itinéraire continueront d'effectuer le même trajet à travers le secteur du nord-est lausannois. Ainsi, par exemple, le flux route de Berne > place de la Sallaz > avenue Victor-Ruffy est supposé se reporter à 100% sur la route de la Feuillère > route d'Oron > avenue Victor Ruffy. Or la nouvelle structure du réseau routier modifiera l'attractivité des itinéraires, et les reports de trafic ne s'opèreront pas uniquement à l'échelle locale, mais aussi à plus grande échelle. Par exemple, un certain nombre d'automobilistes allant de la route de Berne vers l'avenue Victor Ruffy pour rejoindre le centre de Lausanne ne se reporteront pas sur la route de la Feuillère et sur la route d'Oron, mais préféreront passer par la route de contournement et le Bugnon; ils ne se retrouveront donc plus à l'avenue Victor Ruffy comme auparavant.

Ces modifications d'attractivité sont prises en compte dans les reports de trafic du rapport d'impact. L'étude de trafic y est effectué à un double niveau: "macroscopique" (grande échelle du secteur du nord-est lausannois) et "microscopique" (échelle localisée du quartier de la Sallaz). Cette approche, complexe, mais techniquement correcte et correspondant aux changements de pratique escomptés chez les usagers du réseau routier, explique les prévisions de trafic que les recourants estiment à tort erronées. Dans ces conditions, la cour de céans n'a pas de raison de s'écarter des prévisions de trafic qui ressortent du rapport d'impact sur l'environnement du 17 mai 2005, d'autant que le SEVEN considère lui aussi qu'il n'y a pas de raison objective de mettre en doute ces données (v. sa prise de position du 10 décembre 2008).

5.

Les études acoustiques complémentaires montrent que, pour la route de contournement, les valeurs de planification sont respectées pour tous les bâtiments existants, exceptés pour les nos 1,7 et 9 de la route de Berne où les dépassements (de nuit) sont respectivement de 1 à 2 dB, de 2 à 5 dB et de 3 dB. En ce qui concerne la route de la Feuillère, les exigences de l'art. 8 OPB sont respectées en tenant compte de la pose du revêtement phono-absorbant et de la construction de la paroi antibruit, excepté pour les bâtiments situés au chemin de la Chaumière 3 et au chemin de Chantemerle 23, où les dépassements sont respectivement de 2 et de 1 dB (de nuit). S'agissant enfin de la route d'Oron, la pose d'un revêtement phono-absorbant ne permettra pas non plus le respect des valeurs limites d'immission pour un nombre relativement important de bâtiments. Malgré l'augmentation de trafic, la situation n'en sera pas moins améliorée, par rapport aux valeurs mesurées en 2005.

Considérant que le projet présentait un intérêt public et que des mesures supplémentaires seraient disproportionnées, le SEVEN a consenti des allégements (art. 14 al. 1 OPB) pour ces dépassements. Les recourants n'avancent aucun argument susceptible de remettre en cause cette appréciation, hormis la prétendue sous-évaluation des immissions de bruit dans les études acoustiques complémentaires, dont on a vu qu'il s'agissait d'un grief infondé. La cour de céans, qui partage l'avis du Tribunal administratif sur l'opportunité de la variante B4, n'a ainsi pas de raison de douter de la conformité du projet à l'OPB.

6.

Dans leur mémoire complémentaire du 17 mars 2009, les recourants font valoir que le giratoire, d'un diamètre de 26 m, qui remplace les simples jonctions donnant accès au parking du bâtiment C et à l'usine Tridel ne s'intégrerait pas au tracé de la route tel qu'il apparaissait dans le PPA.

On peut se demander dans quelle mesure ce grief est recevable, dès lors que cette modification du projet n'a d'influence négative pour aucun des recourants du point de vue de la protection contre le bruit et qu'on ne voit pas quel avantage ceux-ci pourraient tirer de la suppression du giratoire. Un retour au projet initial n'aurait sur ce point aucune influence sur la situation de fait ou de droit des recourants, de sorte que ceux-ci ne peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection (v. ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 p. 253).

Quoi qu'il en soit, le grief est mal fondé. L'emprise du giratoire se situe entièrement en "zone de verdure et d'accès aux activités", dans laquelle est permis "l'aménagement de desserte pour les activités situées dans le périmètre du plan" (art. 26 al. 1 du règlement du PPA). Au demeurant les plans d'affectation, s'ils peuvent contenir des dispositions relatives aux limites des constructions le long des voies publiques existantes ou à créer (art. 47 al. 2 ch. 1 LATC), n'ont pas pour vocation de fixer le tracé exact des voies publiques, qui relèvent de la procédure prévue par la LRou. En cas de divergence le PRC, qui est le fruit d'une procédure de planification spéciale et postérieure, l'emporte sur le PPA.

7.

Toujours dans leur mémoire complémentaire, les recourants font valoir que la route de contournement se trouve par endroit à moins de 10 m de la lisière de la forêt, ce qui aurait dû faire l'objet d'une autorisation formelle du Département de la sécurité et de l'environnement, laquelle ferait en l'occurrence défaut.

Ce grief est irrecevable dès lors qu'il porte sur deux portions très limitées du tracé auxquelles il n'est prévu d'apporter aucune modification par rapport au projet initial (le giratoire se trouve à près de 40 m de la lisière la plus proche) et qui ne pouvaient par conséquent pas faire l'objet d'une opposition dans le cadre de l'enquête complémentaire. De surcroît les seuls recourants à avoir fait opposition dans le cadre de l'enquête publique principale (soit Anne-Silvie et Philippe Schmid) n'ont jamais évoqué ce moyen, qui est de toute manière mal fondé. La question des deux tronçons de la route de contournement passant à proximité de la forêt a été traitée dans le cadre de l'EIE (v. notamment le RIE du 17 mai 2005, ch. 7.5.3 p. 82-83). Le dégagement nécessaire entre la route et la forêt a été assuré par une procédure de défrichement sur une surface totale de 133 m², et le département compétent a considéré que le projet routier n'aurait pas d'autre impact indirect sur la forêt, qu'il ne déstabiliserait pas la lisière et ne provoquerait pas de perturbation pour l'entretien des forêts avoisinantes [v. rapport-préavis nº 2005/83 du 24 novembre 2005, ch. 11.5.6 p. 60]. Quant à la butte arborisée sur laquelle aboutit la passerelle pour piétons, qui se trouve pour une part dans la "zone de verdure et d'accès aux activités" et pour le reste dans une "zone de sport et de loisirs", le chemin piétonnier qui y est aménagé passe à plus de 10 m de la lisière.

8.

Les recourants reprochent aux aménagements mis à l'enquête complémentaire de constituer un "projet d'assainissement routier" qui ne respecterait pas les exigences posées par le "Manuel du bruit routier, aide à l'exécution pour l'assainissement", document publié par l'Office fédéral de l'environnement (OFEV) et par l'Office fédéral des routes (OFROU) en décembre 2006, dans la mesure où ces deux offices n'auraient pas été informés et impliqués dans le processus de décision.

On peut se dispenser d'examiner si les mesures d'assainissement liées à la modification notable d'installations que constitue le report de trafic à la route de la Feuillère et à la route d'Oron (v. arrêt AC.2006.0243 consid. 5e p. 18) est bien visé par le ch. 3.11 des directives fédérales précitées et si, dans l'affirmative, l'inobservation de cette prescription serait susceptible d'invalider la décision cantonale : quoi qu'il en soit, les "circonstances exceptionnelles" qui auraient justifié la consultation préalable de l'OFEV et de l'OFROU ne sont pas réunies. En effet, si le coût total des travaux liés aux mesures d'adaptation et d'accompagnement est devisé à 6,5 millions, la part consacrée aux mesures de protection contre le bruit est sensiblement inférieure à 5 millions; par ailleurs la paroi antibruit prévue à la route de la Feuillère, dont la hauteur maximum sera de 3 m 60, ne peut pas être qualifiée d'ouvrage antibruit imposant au sens de ces directives; quant à la couverture partielle de la route de contournement, il ne s'agit pas d'une mesure d'assainissement.

Il n'y a enfin pas lieu d'entrer en matière sur les réserves, insuffisamment motivées, que les recourants émettent à l'égard des études acoustiques complémentaires réalisées par le bureau Gilbert Monay. Ces études ont reçu l'aval du SEVEN, service spécialisé en matière de protection de l'environnement. La cour de céans n'a pas de raison de douter de leur exactitude.

9.

En résumé le recours, dans la mesure où il est recevable, s'avère entièrement mal fondé et doit être rejeté.

Conformément aux art. 49 et 55 LPA-VD et à l'art. 4 du tarif du 11 décembre 2007 les frais judiciaires en matière de droit administratif et public (TFJAP; RSV.173.36.5.1), un émolument de justice sera mis à la charge des recourants déboutés; ceux-ci supporteront en outre les dépens auxquels peut prétendre la Commune de Lausanne, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat et obtient gain de cause.