CDAP - AC.2008.0302 - 2009-06-09 - Association des riverains de la rive sud des lacs Neuchâtel + Morat, Municipalité de Chabrey, AESCHIRMANN-BOREL, BASTILDE, BERTHOUD, BOURQUIN, BUSER, CATTIN, CURCHOD, DELESSERT, FISCHER, GRAND, GROSS-PAYOT, HITZINGER, HONSBERGER, HORI

1.

Organisations de protection de la nature au sens de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), ASPO et consorts requièrent de pouvoir participer à la procédure de recours dirigées contre des plans de classement (adoptés dans le cadre d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN), en quelque sorte en tant que "défendeurs", dans la mesure où ces organisations n'entendent pas contester ces plans, mais plaider pour leur maintien.

2.

La nouvelle loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative, entrée en vigueur le 1er janvier 2009 (LPA-VD; RSV 173.36), a abrogé et remplacé l'ancienne loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA). Au titre de disposition transitoire, l'art. 117 al. 1 LPA-VD dispose que les causes pendantes devant les autorités administratives et de justice administrative à l'entrée en vigueur de la présente loi sont traitées selon cette dernière.

a) Le point de savoir quelle autorité (un juge unique ou la cour) est compétente pour examiner si une personne (physique ou morale) a qualité pour participer à une procédure pendante, doit aujourd'hui être tranché sous l'angle de la nouvelle loi, quand bien même le recours a été déposé, comme en l'espèce, avant le 1er janvier 2009.

L'art. 94 LPA-VD, régissant la compétence du Tribunal cantonal saisi d'un recours de droit administratif, prévoit:

Art. 94 Composition

1 Un membre du Tribunal cantonal statue en tant que juge unique:

a. dans le domaine des assurances sociales, sur les recours dont la valeur litigieuse n'excède pas 30'000 francs, et sur ceux interjetés contre un prononcé d'amende;

b. lorsque la loi spéciale le prévoit;

c. pour rayer la cause du rôle.

2 Le magistrat instructeur est compétent pour rendre les décisions d'instruction, celles relatives à l'effet suspensif, aux mesures provisionnelles et à l'assistance judiciaire.

3 Le juge peut soumettre la cause à la Cour si l'affaire présente une certaine complexité.

4 Une Cour du Tribunal cantonal statue dans les autres cas.

En d'autres termes, la "Cour" bénéficie de la compétence générale. Ce n'est que dans des cas d'exception, exhaustivement énumérés aux alinéas 1 et 2 qu'un juge unique est habilité à statuer. En l'occurrence, la question de la faculté d'un justiciable de participer à une procédure ne relève manifestement pas de la lettre c de l'alinéa 1 de l'art. 94, un refus à cet égard ne conduisant pas à radier la cause du rôle. Il ne s'agit pas davantage d'une simple décision d'instruction - ni même incidente -, dès lors que le refus équivaut pour le justiciable concerné à une décision finale. Dans ces conditions, aucune des exceptions de l'art. 94 al. 1 et 2 LPA-VD n'est réalisée, de sorte que seule la Cour du Tribunal cantonal - i.e. la CDAP I, cf. art. 28 ROTC du règlement organique du 13 novembre 2007 du Tribunal cantonal (ROTC; RSV 173.31) - est compétente pour statuer sur ce point.

b) Par ailleurs, toujours sous l'angle du droit transitoire, on retiendra de même que la question de la faculté d'ASPO et consorts de participer à la présente procédure doit être examinée selon le nouveau droit, dès lors que la requête y relative a été déposée après le 1er janvier 2009, et quand bien même le recours a été formé avant cette date.

3.

a) L'ancienne LJPA ne régissait pas la question de la participation à la procédure de tiers intéressés. La jurisprudence a néanmoins eu l'occasion de se pencher sur ce point, sous l'angle du droit d'être entendu.

Ainsi, par arrêt du 8 janvier 2007 (AC.2006.0234), le Tribunal administratif a rappelé que lorsqu'un tiers a fait opposition avec succès à la délivrance d'une autorisation de construire, le tribunal administratif a pour pratique de lui offrir la possibilité d'intervenir dans la procédure de recours et d'y prendre des conclusions. Cela se justifie par le fait que la procédure de recours, engagée en général par celui qui a sollicité l'autorisation et ne l'a pas obtenue, pourrait déboucher sur l'octroi du permis de construire. Il s'agit donc de sauvegarder le droit d'être entendu de l'opposant, qui n'avait pas de raison de recourir contre la décision refusant l'autorisation.

En matière de plans d'affectation - auxquels doivent être assimilés les plans de classement litigieux - la jurisprudence considère néanmoins que la personne qui a omis de former opposition est déchue du droit de recours, notamment de la voie de recours au département, puis au Tribunal cantonal (AC.1994.0077 du 7 septembre 1994 repris in AC.1995.0002 du 21 mars 1995).

b) S'agissant de la qualité de partie, les art. 13 et 14 de la nouvelle LPA-VD ont la teneur suivante:

Art. 13 Qualité de partie

1 Ont qualité de parties en procédure administrative:

a. les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure;

b. les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie;

c. les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée;

d. les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation.

2 Sauf disposition expresse contraire, le dénonciateur n'a pas qualité de partie.

Art. 14 Autres intervenants

1 L'autorité peut, d'office ou sur requête, appeler en cause ou autoriser l'intervention de personnes qui pourraient avoir qualité de partie au sens de l'article 13.

En ce qui concerne cette dernière disposition, les travaux préparatoires indiquent que l'autorité peut autoriser l'intervention d'un tiers susceptible d'être particulièrement atteint par la décision à rendre, afin d’éviter une seconde procédure portant sur un état de fait identique. Celui-ci peut ainsi faire valoir ses moyens en procédure et la décision rendue lui est ensuite opposable (Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative, mai 2008, Bulletin du Grand Conseil, ch. 2.1 ad art. 14).

4.

ASPO et consorts étant des organisations de protection de la nature au sens de l'art. 12 LPN et les décisions attaquées relevant de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, il convient d'examiner la portée de l'art. 12c LPN.

On rappellera en liminaire que le droit de recours des organisations au sens de l'art. 12 LPN (et 55 LPE) a été inscrit dans la loi fédérale afin de garantir l'application du droit environnemental. En effet, les intérêts des personnes physiques ou morales concernées ne correspondent généralement pas aux buts de la législation sur l'environnement et peuvent par conséquent aller à l'encontre des dispositions légales. Le droit de recours octroyé aux organisations garantit que les décisions du peuple ou des autorités concernant des installations affectant l'environnement puissent faire l'objet d'un examen indépendant par les instances de recours compétentes (Rapport du 27 juin 2005 de la commission des affaires juridiques du Conseil des Etats sur l'initiative parlementaire sur la simplification de l'examen d'impact sur l'environnement et prévention d'abus grâce à une définition plus précise du droit de recours des organisations; FF 2005 5041 5050 et la référence citée, soit Message du Conseil fédéral du 31 octobre 1979 relatif à une loi sur la protection de l'environnement, FF 1979 III 741 817 s.).

a) Dans sa version en vigueur lors de l'adoption des plans de classement litigieux, l'art. 12a LPN avait la teneur suivante (RO 1996 214):

Art. 12a Communication de la décision et intervention

1 Lorsque la procédure comporte un droit de recours au sens de l’article 12, 1er alinéa, l’autorité communique sa décision aux communes et aux organisations reconnues par une notification écrite ou par une publication dans la Feuille fédérale ou dans l’organe officiel du canton.

2 Lorsque le droit fédéral ou cantonal prévoit une procédure d’opposition antérieure à la prise de décision, les communes et les organisations n’ont qualité pour recourir que elles sont intervenues dans la procédure d’opposition titre de partie. Dans ce cas, la demande doit être publiée conformément aux règles énoncées au premier alinéa.

3 Les communes et les organisations qui n’ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si la décision est modifiée en faveur d’une autre partie et qu’elle leur porte atteinte.

4 (…)

La novelle du 20 décembre 2006, entrée en vigueur le 1er juillet 2007, a remplacé l'ancien art. 12a LPN notamment par l'art. 12c LPN, qui prévoit:

Art. 12c Perte de la qualité pour recourir

1 Les communes et les organisations qui n’ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si une modification de la décision leur porte atteinte. En cas d’expropriation, la loi fédérale du 20 juin 1930 sur l’expropriation est applicable.

2 Si une commune ou une organisation n’a pas participé à une procédure d’opposition prévue par le droit fédéral ou le droit cantonal, elle ne peut plus former de recours.

3 Si une organisation a omis de formuler des griefs recevables contre un plan d’affectation à caractère décisionnel, ou si ces griefs ont été rejetés définitivement, l’organisation ne peut plus les faire valoir dans une procédure ultérieure.

4 Les al. 2 et 3 s’appliquent également aux oppositions et recours formés contre des plans d’affectation en vertu du droit cantonal.

b) Ainsi, selon l'alinéa 2 de l'art. 12c LPN (correspondant à la première phrase de l'ancien art. 12a al. 2 LPN), si une organisation n’a pas participé à une procédure d’opposition prévue par le droit fédéral ou le droit cantonal, elle ne peut plus former de recours. En d'autres termes, les organisations doivent intervenir dans la procédure dès le stade de l'opposition antérieure à la prise de décision. Elles sont obligées de respecter les règles de procédure cantonale en matière d'opposition (Isabelle Romy, Les droits de recours administratif des particuliers et des organisations en matière de protection de l'environnement, DEP 2001 p. 248 ss, spéc. p. 271). La formule adoptée par le nouvel art. 12c al. 2 LPN vise à exprimer plus clairement que le droit de former un recours dépend directement de l'exercice ou non du droit d'opposition prévu par la loi et de la participation de l'organisation concernée à cette opposition (Rapport, op. cit., p. 5061 s., relatif à la LPE).

Dans la même ligne, tendant à obliger les organisations à agir sans attendre, sous peine de déchéance de leurs droits, l'alinéa 3 de l'art. 12c LPN les astreints à vérifier, dès l'étape de l'aménagement du territoire, si les exigences environnementales peuvent être respectées par le plan concerné; si ce n'est pas le cas et que le droit de recours est prévu, elles doivent alors prendre part à la procédure le plus tôt possible (Rapport, op. cit., p. 5062, relatif à la LPE).

c) Toujours dans le même sens, l'alinéa 1 de l'art. 12c LPN (correspondant à l'ancien art. 12a al. 3 LPN) prévoit que les organisations qui n’ont pas formé de recours ne peuvent intervenir comme partie dans la suite de la procédure que si une modification de la décision leur porte atteinte.

Selon le Commentaire LPE (Loretan, mars 2002, n° 42 ad art. 55, note valant par analogie pour l'art. 12c al. 1 LPN), il en va ainsi lorsque la décision initiale est modifiée par une instance de recours en faveur d'une autre partie et que cette modification porte plus gravement atteinte aux intérêts de la protection de l'environnement; tel est le cas lorsque la modification intervient sur recours du maître de l'ouvrage ou de voisins. Toujours selon le commentaire précité, bien que la loi ne le prévoie pas explicitement, la règle dérogatoire s'applique aussi lorsqu'une organisation a renoncé à faire opposition à un projet au motif que celui-ci respectait déjà au mieux les intérêts de la protection de l'environnement. Enfin, une organisation doit également être autorisée à participer après coup à la procédure lorsque la décision délivrant l'autorisation a méconnu les mesures de protection de l'environnement qui devaient être appliquées au projet mis à l'enquête, ou si le changement ne ressort que de la procédure de recours. A titre d'exemple, le commentaire cite un arrêt du Tribunal administratif zurichois du 15 décembre 1999 reproduit in DEP 2000 242, dont le résumé indique: si les intérêts d'une organisation nationale de protection de l'environnement ne sont touchés que par une décision prise sur recours, ladite organisation est en droit d'attaquer la décision en question, même si elle n'a pas participé antérieurement à la procédure.

Il est ainsi admis qu'une organisation qui a renoncé à participer à une procédure d'opposition au motif légitime que le projet - ou le plan - présenté satisfaisait pleinement ses intérêts peut intervenir comme partie dans la suite de la procédure à condition qu'une modification de la décision lui porte atteinte. Toutefois, à rigueur de la lettre de la loi, l'organisation ne pourrait intervenir qu'une fois que la décision lui portant atteinte a déjà été rendue, à savoir dans la procédure de recours ouverte - par elle ou par d'autres parties - contre cette nouvelle décision. Il paraît cependant insatisfaisant - et contraire aux principes de l'économie et de la célérité de la procédure - de n'autoriser l'organisation à n'intervenir qu'à ce stade, au lieu de lui permettre de faire valoir ses arguments, singulièrement à titre de "défenderesse" aux côtés de l'autorité intimée, déjà dans la procédure susceptible de mener à une décision lui portant atteinte.

5.

En l'espèce, il n'est pas contesté qu'ASPO et consorts n'ont pas fait opposition aux plans de classement litigieux, au motif - légitime - qu'ils satisfaisaient pleinement leurs intérêts. ARSUD relève néanmoins que ces organisations ont participé à l'élaboration, dès lors qu'elles étaient représentées au sein des organes mandatés à cet effet, en charge de la Grande Cariçaie (ARSUD citant à cet égard le GEG, groupe d'étude et de gestion auteur des plans de juillet 1996).

Par la suite, selon leur écriture du 29 décembre 2008, ASPO et consorts ont renoncé à intervenir dans la procédure de recours de première instance ouverte par ARSUD et consorts auprès du DINT au motif que les décisions prises par le DSE les 4 octobre 2001 et 25 mars 2002 leur convenaient.

On doit certes se demander si cette absence d'intervention d'ASPO et consorts devant le DINT n'entraîne pas la déchéance de leur droit de participer à la présente procédure de recours. Une telle conclusion procèderait toutefois d'un formalisme excessif et desservirait les buts de protection de la nature poursuivis par la LPN.

D'une part en effet, ASPO et consorts n'ont pas renoncé à contester, devant le DINT, une décision du DSE qui leur aurait été défavorable pour ne faire valoir leurs griefs qu'à l'encontre d'une décision du DINT confirmant cette atteinte. En réalité, ASPO et consorts se sont bornés à prendre le risque que la procédure de recours devant le DINT - dirigée contre un prononcé du DSE les satisfaisant - aboutisse à une décision préjudiciable à leurs intérêts. Dans l'une et l'autre hypothèse, la passivité ne revêt pas la même signification et ne saurait avoir la même portée sur le plan procédural. D'autre part, conformément au considérant c qui précède, il serait insatisfaisant - et contraire aux principes de l'économie et de la célérité de la procédure - d'écarter ASPO et consorts de la présente procédure susceptible de mener à une décision portant atteinte aux intérêts de la nature, pour ne les laisser exposer leurs arguments que devant le Tribunal fédéral, cas échéant.

6.

Vu ce qui précède, la requête d'ASPO et consorts tendant à participer à la présente procédure est admise. Le présent arrêt partiel est rendu sans frais ni dépens.