CDAP - AC.2009.0001 - 2010-02-26 - PATRIMOINE SUISSE/Municipalité de Lausanne, EDIPRESSE Publications SA, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

a) La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal examine d’office la recevabilité des recours qui lui sont soumis. La qualité pour recourir est régie par l’art. 75 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), dont la teneur est la suivante:

« A qualité pour former recours.

a) Toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée;

b) Toute autre personne ou autorité qu’une loi autorise à recourir. »

b) La recourante Patrimoine Suisse est une association à but idéal. Sous l’empire de l’arrêté du 15 septembre 1952 fixant la procédure pour les recours administratifs (APRA), l’ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction reconnaissait la qualité pour recourir aux associations à but idéal lorsqu’elles invoquaient des moyens ressortissant essentiellement à l’ordre public, notamment ceux concernant l’intégration des constructions, et que la défense des intérêts généraux en cause constituait leur but statutaire spécifique et essentiel, voire exclusif. Après l’adoption de la loi sur la juridiction et la procédure administratives du 18 décembre 1989 (LJPA) et l’entrée en fonction du tribunal administratif, ce dernier a repris cette jurisprudence en précisant toutefois que les intérêts généraux défendus par l’association devaient correspondre à l’intérêt protégé par la norme dont la violation était alléguée (arrêt GE.1150.1991 du 30 octobre 1992 consid. 2b in RDAF 1993 p. 228). Cette jurisprudence a été abandonnée à la suite d’une modification de la LJPA intervenue le 26 février 1996. Depuis lors, la qualité pour recourir des associations à but idéal est subordonnée à l’existence d’une base légale leur conférant le droit de recourir à moins qu’elles n’interviennent dans leur propre intérêt ou dans l’intérêt de leurs membres (voir notamment TA, arrêt GE.1996.0025 du 27 août 1996 publié in RDAF 1997 I 145). Le droit de recourir des associations dans l'intérêt de leurs membres est reconnu, lorsque les statuts leur assignent ce but et que la majorité ou un nombre important d'entre eux sont touchés et auraient personnellement qualité pour recourir (voir notamment les ATF 120 Ib 27 consid. 2 p. 29; 118 Ib 381 consid. 2b/cc p. 391; 118 Ib 206 consid. 8c p. 216).

Patrimoine Suisse ne prétend pas agir dans son intérêt propre ni dans celui de ses membres et elle ne soutient pas non plus qu’une grande partie de ceux-ci serait touchée par la décision attaquée. Sa qualité pour recourir est par conséquent subordonnée à l’existence d’une base légale lui conférant ce droit, ce qu’il convient d’examiner ci-après.

c) aa) L'art. 90 de la loi sur la protection de la nature, des monuments et des sites du 10 décembre 1969 (LPNMS; RSV 450.11) attribue aux associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites, le droit de recourir contre les décisions prises en application de cette loi ; il s’agit notamment des décisions sur les plans d'affectation ou les autorisations de construire qui doivent tenir compte des impératifs de protection résultant de cette législation (arrêts AC.2007.0019 du 16 avril 2008 consid. 4b; AC.2000.0122 du 9 septembre 2004 consid. 1; voir art. 2 et 28 du règlement du 22 mars 1989 d'application de la LPNMS et l'arrêt AC.1994.0102 du 3 mai 1995; voir aussi RDAF 1986 p. 219). L’art. 12 de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN; RS 451) attribue aux organisations d’importance nationale désignées par le Conseil fédéral le droit de recourir lorsqu’elles invoquent des objections en relation directe avec les intérêts de la protection de la nature et du paysage (ATF 115 Ib 472 consid. 1d p. 478-480). Le droit fédéral attribue aussi le droit de recourir aux organisations d’importance nationale en matière de protection de l’environnement pour les objets soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement (art. 55 de la loi fédérale sur la protection de l’environnement du 7 octobre 1983, LPE; RS 814.01) ainsi qu’en matière de chemins pour piétons ou randonnées pédestres (art. 14 al. 1 let. b de la loi fédérale sur les chemins pour piétons et les chemins de randonnées pédestres, LCPR; RS 704).

bb) Patrimoine Suisse est une association d’importance nationale figurant dans la liste annexée à l’ordonnance du 27 juin 1990 relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans le domaine de la protection de l’environnement ainsi que dans la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076). Sa qualité pour recourir de ne saurait toutefois se fonder ni sur l’art. 55 LPE, le projet litigieux n’étant pas soumis à l’étude de l’impact sur l’environnement, ni sur l'art. 12 LPN puisque, selon la jurisprudence, l’application de cette disposition implique que l'objet du litige touche à une tâche fédérale au sens des articles 24sexies ancienne Cst. féd. et 2 LPN (voir notamment Zufferey, Commentaire LPN, Zurich, 1997, ad art. 2, no 4; ATF 123 II 5 consid. 2c p. 7 s.; CDAP arrêt AC.2006.0213 du 13 mars 2008 consid. 2a p. 8). Or, comme on le verra ci-dessous, tel n’est pas le cas en l’espèce. L’art. 14 al. 1 let. b LCPR n’est au surplus à l’évidence pas applicable.

La qualité pour agir de Patrimoine Suisse peut en revanche se fonder sur l’art. 90 LPNMS puisqu’il s’agit d’une association d’importance cantonale au sens de cette disposition qui, selon ses statuts, se voue à la protection de la nature, des monuments et des sites. Dans le cadre de l’art. 90 LPNMS, la qualité pour recourir des associations se limite à la sauvegarde des intérêts inhérents à la protection de la nature, des monuments et des sites et ne s’étend pas à d’autres intérêts publics (TA, arrêts AC.2002.0013 du 10 décembre 2002; AC.1995.0108 du 11 octobre 1995, confirmés par l’ATF 1P.644/1995 du 4 mars 1996, RDAF 1996 p. 485). En effet, il en va de la qualité pour recourir de l’art. 90 LPNMS comme celle de l’art. 12 LPN (ATF 112 I b 543; 109 I b 342). Seuls sont donc recevables de la part des associations les griefs spécifiques afférents à la protection de la nature, des monuments et des sites, à l'exception de ceux relevant, par exemple, de l'aménagement du territoire ou de la police des constructions (AC.2002.0013 précité consid. 1a/bb p. 8).

d) En l’occurrence, la recourante met principalement en cause la décision attaquée en tant qu’elle prévoit la démolition de l’immeuble Rapin. Dès lors qu’elle invoque l’importance historique de ce bâtiment et l’atteinte que sa démolition impliquerait pour le patrimoine bâti de la Commune de Lausanne, ses griefs à cet égard sont recevables. Tel n’est en revanche pas le cas des griefs relatifs au nombre de places de parc. La question du nombre de places de parc, invoquée en relation avec le respect du plan des mesures OPair, soulève en effet essentiellement un problème de respect de la législation sur la protection de l’environnement, le grief soulevé à cet égard n’ayant pas de rapport suffisamment étroit avec la protection de la nature, des monuments et des sites au sens de la LPNMS (cf. arrêt GE.1996.0025 précité consid. 3 e). A priori, il en va de même en ce qui concerne le grief relatif la forme du nouveau bâtiment et la question de savoir si celle-ci respecte les exigences de l’art. 1 RPPA. Certes, la recourante, en se référant aux travaux préparatoires du PPA 667, semble soutenir que la forme circulaire envisagée à l’époque visait notamment un objectif d’intégration du nouveau bâtiment dans le site. Il ne ressort pas clairement de son argumentation si elle entend par là la protection d’un site au sens des buts poursuivis par la LPNMS et si, selon elle, le projet finalement autorisé (qui n’est pas circulaire) pose problème à cet égard. Cette question souffre toutefois de demeurer indécise dès lors que ce grief n’est de toute manière pas fondé. On relève en effet que l’exigence relative à une forme circulaire ne se retrouve pas dans le règlement du PPA 667, ce qui implique qu’imposer cette forme au propriétaire ne serait de toute manière pas admissible sous l’angle de la garantie de la propriété et des exigences en matière de base légale. Lors de l’audience, le conseil de la recourante a encore invoqué le fait que le dernier niveau du projet autorisé ne correspondrait pas à la notion d’attique et ne serait par conséquent pas conforme à l’art. 7 RPPA, qui prévoit que la hauteur du bâtiment ne sera pas uniforme sur le pourtour de la couronne, que les parties amont et aval seront différenciées et que le dernier niveau sera traité en attique.

Même si cette exigence a un rapport avec l’esthétique de la nouvelle construction, la recourante ne démontre pas en quoi celle-ci a, dans le cas d’espèce, un lien avec les objectifs visés par la LPNMS. Partant, ce grief est également irrecevable. Au demeurant, on rappelle que la municipalité jouit d’un certain pouvoir d’appréciation dans l’interprétation qu’elle fait de ses règlements communaux (voir par ex. CDAP, AC.2008.0152 du 8 octobre 2009 consid. 3c p. 10). Cette liberté communale a pour effet que, dans la mesure où la lecture que l’autorité intimée fait des dispositions de son règlement n’est pas insoutenable, le tribunal s’abstiendra de sanctionner la décision attaquée. Or, dans le cas d’espèce, l’interprétation de l’art. 7 RPPA faite par la municipalité n’est pas insoutenable si l’on tient notamment compte de la définition figurant dans le glossaire du règlement du nouveau PGA du 26 juin 2006 selon laquelle un attique est un étage placé au sommet d’une construction, en principe au dessus de la corniche et de proportions moindres que l’étage inférieur, ce qui est le cas en l’espèce. On relèvera également que les coupes 1-1 et 1-2 du PPA 667 tendent à confirmer que le terme « attique » doit être interprété de manière nuancée, l’auteur du plan ayant uniquement mis l’accent sur le fait que le bâtiment ne doit pas être uniforme sur le pourtour de la couronne. A supposer recevable, ce grief doit par conséquent être rejeté au fond.

e) Vu ce qui précède, seuls les griefs relatifs à la démolition de l’immeuble Rapin seront examinés ci-après.

2.

En s’opposant à la démolition de l’immeuble Rapin, la recourante met en cause le PPA 667 puisque ce dernier prévoit expressément la démolition de ce bâtiment. Il convient ainsi d’examiner en premier lieu si la recourante peut exiger de la Cour de céans un examen préjudiciel de ce plan.

a) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans une contestation relative à une autorisation de construire, il n’est plus possible de remettre en cause le contenu du plan d’affectation ni d’en contrôler, à titre incident ou préjudiciel, la validité (cf. ATF 131 II 103 consid. 2.4.1 p. 110; 125 II 463 consid. 5d p. 657 et les arrêts cités). Plus précisément, le contrôle incident d’un plan d’affectation en force n’est admis que de manière restrictive, les griefs formulés à l’encontre d’un plan d’affectation en vigueur dans le cadre de la procédure de permis de construire n’étant recevables que dans les trois hypothèses suivantes: les personnes touchées par le plan ne pouvaient pas percevoir clairement, lors de son adoption, les restrictions de propriété qui étaient imposées; elles n’étaient pas en mesure de défendre leurs intérêts au moment de l’adoption du plan; enfin, les circonstances se sont modifiées à un tel point qu’une adaptation du plan est nécessaire (ATF 127 I 103 consid. 6b; 121 II 317 consid. 12c; 120 Ia 277 consid. 2c; 120 Ib 436 consid. 2d; 116 Ib 207 consid. 3b; 115 Ib 335 consid. 4c). Par ailleurs, les exigences de stabilité du plan d’affectation qui découlent du principe de la sécurité du droit (ATF 109 Ia 113 ss) s’appliquent de manière nuancée aux plans spéciaux dont les effets se rapprochent des décisions préjudicielles en matière d’autorisation de construire. Lorsque, comme c’est le cas en l’espèce, un plan spécial définit de façon détaillée le genre et l’implantation des constructions qu’il autorise, les propriétaires ne peuvent en principe plus invoquer la stabilité du plan après plus de dix ans lorsque le plan n’a pas encore connu un début d’exécution (ATF 116 Ib 185 consid. 4b p. 188-189).

Dans le cas d’espèce, dès lors qu’une partie du PPA 667 a d’ores et déjà été concrétisée, les principes usuels en matière de stabilité des plans et d’examen préjudiciel au stade du permis de construire s’appliquent. Dans ce cadre, la recourante soutient que le PPA 667 peut être mis en cause au motif que, depuis le mois de novembre 2005, la ville de Lausanne figure à l’inventaire prévu par l’ordonnance du 9 septembre 1981 concernant l’inventaire fédéral des sites construits à protéger en Suisse (OISOS; RS 451.12) comme ville d’importance nationale. Selon elle, il s’agit d’une circonstance nouvelle suffisamment importante pour justifier la modification du plan et, en tous les cas, pour qu’une expertise soit requise de la Commission fédérale des monuments historiques afin de déterminer si le PPA 667 peut être maintenu en tant qu’il prévoit la démolition de l’immeuble Rapin. La recourante ne prétend en revanche pas, à juste titre, qu’elle aurait été empêchée d’intervenir au moment de la procédure d’adoption du PPA 667 ou qu’elle n’aurait pas réalisé à ce moment là les conséquences de ce plan sur le maintien de l’immeuble Rapin.

b) aa) La LPN prévoit que la Confédération établit des inventaires en vue de protéger les paysages, les localités, les sites historiques, ainsi que les monuments naturels et culturels (art. 2 à 6 LPN). Se fondant en particulier sur l’art. 5 LPN, le Conseil fédéral a mis en place un inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (inventaire ISOS) au sens de l’OISOS. L’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquat (art. 6 al. 1 LPN). Lorsqu’il s’agit de l’accomplissement d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN, la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l’inventaire, ne souffre d’exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d’importance nationale également, s’opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). Si l’accomplissement d’une tâche de la Confédération peut altérer sensiblement un objet inscrit dans un inventaire fédéral en vertu de l’art. 5 ou soulève des questions de fond, la Commission consultative nommée par le Conseil fédéral pour la conservation des monuments historiques établit une expertise à l’intention de l’autorité de décision (art. 7 al. 2 et 25 al. 1 LPN).

bb) L’incidence de l’inscription d’un objet à l’inventaire ISOS dépend notamment de la question de savoir si l’on est en présence d’une tâche de la Confédération au sens de l’art. 2 LPN.

En soi, la protection des monuments historiques ne constitue pas une tâche de la Confédération au sens des art. 78 Cst et 2 LPN, ce qui implique notamment que les organisations de protection de la nature et du paysage d'importance nationale n'ont en principe pas qualité, en vertu de l'art. 12 LPN, pour contester l'octroi d'une autorisation de démolir un bâtiment qu'elles considèrent à tort ou à raison comme étant digne de protection (ATF 1A.191/1998 du 11 octobre 1999, in SJ 2000 p. 129, spéc. 133 - 134). L’octroi d’une telle autorisation ne constitue ainsi pas une tâche de la Confédération, quand bien même elle porterait sur un objet figurant à l’OISOS (CDAP, arrêt AC.2008.0030 du 25 septembre 2008 consid. 3c et références). Il en va de même pour l'adoption des plans d'affectation, qui n'est pas une tâche de la Confédération, mais incombe aux cantons. Dès lors, même si les prescriptions d'un plan d'affectation doivent s'appliquer à des terrains compris dans le périmètre d'un objet figurant à l'inventaire ISOS, les autorités cantonales qui adoptent des mesures de planification n'accomplissent pas pour autant une tâche de la Confédération (ATF 122 II 190 consid. 3 c/aa p. 196; 120 Ib 27 consid. 2c/cc p. 32).

On relèvera encore que le cas d’espèce doit être distingué de celui des installations de téléphonie mobile mentionné par la recourante, qui concerne une catégorie particulière d’autorisations de construire. Dans ce domaine, le Tribunal fédéral a en effet admis l’existence d’une tâche de la Confédération au motif que la construction de ces installations est indispensable pour qu’une prestation de service au bénéfice d’une concession fédérale puisse être fournie, les concessionnaires devant mettre en place un réseau couvrant un certain pourcentage de la population et de la surface du pays (ATF 131 II 545 consid. 2.2 p. 547). Contrairement à ce que soutient la recourante, on ne saurait enfin considérer que l’autorisation de démolir l’immeuble Rapin constitue une tâche de la Confédération au motif que le nombre de places du nouveau bâtiment doit être conforme à la législation fédérale sur la protection de l’environnement ou au motif que la Commune de Lausanne fait partie du projet d’agglomération Lausanne-Morges pour lequel une subvention a été demandée à la Confédération.

cc) Cela étant, l’OISOS doit également être pris en considération lors de l’accomplissement d’une tâche cantonale et communale. Le Tribunal fédéral considère en effet que les inventaires fédéraux équivalent, de par leur nature, aux plans sectoriels et aux conceptions de la Confédération au sens de l’art. 13 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) et que les principes en vigueur portant sur ces instruments de planification doivent être appliqués par analogie. Il incombe par conséquent aux cantons de tenir compte des inventaires fédéraux dans leur planification directrice (art. 6 al. 4 LAT). En raison de la force obligatoire que revêt la planification directrice pour les autorités, les préoccupations de l’inventaire fédéral devraient ensuite être intégrées au plan d’affectation, soit par le biais de la délimitation des zones à protéger (art. 17 al. 1 LAT), soit par la mise en œuvre d’autres mesures adéquates (art. 17 al. 2 LAT). De cette manière, les cantons et les communes ont le devoir de tenir compte des inventaires fédéraux (voir ATF 135 II 209 et VLP-ASPAN Inforum n° 4 / 09).

c) Vu ce qui précède, on peut concevoir que la reconnaissance du caractère d’importance nationale d’un bâtiment et son inclusion dans l’inventaire ISOS soit un motif de réexaminer un plan d’affectation qui prévoit la démolition de cet objet. En l’espèce, on relève toutefois que, si la ville de Lausanne figure dans sa globalité à l’inventaire ISOS depuis 2005, cette dernière n’a pas encore fait l’objet d’études permettant de désigner les bâtiments ou les secteurs particuliers méritant protection. Cette absence de désignation des objets d’importance nationale affaiblit la portée de l’inscription à l’inventaire ISOS en tant qu’élément nouveau susceptible de justifier la modification d’un plan en vigueur. Certes, l’inscription de la ville à l’inventaire ISOS pourrait, dans certains cas, justifier la mise en œuvre d’une expertise de la Commission fédérale des monuments historiques afin de vérifier l’importance nationale d’un objet ou d’un site au sens de l’OISOS, en vue de modifier cas échéant un plan d’affectation prévoyant une atteinte à cet objet. Ceci implique toutefois qu’il existe des indices que l’immeuble ou le site concerné pourrait être considéré comme étant d’importance nationale. Or, tel n’est pas le cas de l’immeuble Rapin, comme l’indique notamment le fait que celui-ci ne fait même pas l’objet d’une mesure de protection spéciale au niveau cantonal en application de la LPNMS. Cet immeuble est en effet uniquement concerné par la protection générale des monuments historiques et des antiquités prévue à l’art. 46 LPNMS et ne figure pas dans l’inventaire prévu à l’art. 49 LPNMS au chapitre relatif à la protection spéciale des monuments historiques et des antiquités. L’immeuble Rapin n’étant pas inscrit dans l’inventaire des objets méritant une protection spéciale au niveau cantonal, il ne s’agit a fortiori pas d’un objet d’importance nationale susceptible de figurer à l’inventaire ISOS. L’attribution de la note 3 dans le cadre du recensement architectural prévu par l’art. 30 du règlement d’application du 22 mars 1989 de la LPNMS (RLPNMS; RSV 450.11.01) confirme ce fait. Selon la directive cantonale relative au recensement architectural, la note 3 recense en effet des objets intéressants au niveau local qui n’ont pas une valeur justifiant le classement comme monument historique.

A cela s’ajoute que, lorsque des travaux sont envisagés sur un objet soumis à la protection générale prévue par l’art. 46 LPNMS, le Département des infrastructures peut prendre les mesures provisionnelles nécessaires à sa sauvegarde (art. 10 et 47 LPNMS), la validité de la mesure provisionnelle étant subordonnée à la condition que l’autorité cantonale ouvre une enquête publique en vue du classement de l’objet dans un délai de trois mois, pour les monuments historiques et les antiquités, et de six mois pour les objets soumis à la protection générale de la nature et des sites, ces deux délais étant prolongeables chacun de six mois par le Conseil d’Etat (art. 11 et 48 LPNMS). S’il considérait l’immeuble Rapin comme un objet d’importance nationale au sens de l’OISOS, on peut partir de l’idée que le Département aurait empêché sa démolition au moyen d’une mesure provisionnelle. Or, tel n’a pas été le cas.

Le constat selon lequel l’inscription à l’inventaire ISOS de la ville de Lausanne n’impose pas une modification du plan qui prévoit la démolition de l’immeuble Rapin est encore confirmé par le fait que l’importance de ce bâtiment sur le plan du patrimoine bâti divise les spécialistes. Ainsi, si l’auteur de l’étude historique, le délégué communal à la protection du patrimoine bâti et le SIPAL considèrent que ce bâtiment a de grandes qualités, en mettant notamment en évidence sa cohérence et sa richesse ornementale, la CCCUA a pour sa part relativisé cette appréciation en relevant notamment la mauvaise intégration du bâtiment au site en raison de son retrait par rapport au front du côté sud de l’avenue de la Gare, le mauvais traitement du vide entre le bâtiment et l’alignement de l’avenue de la Gare et le fait que l’architecture d’origine a été sérieusement malmenée. La CCCUA relève ainsi ne pas avoir été convaincue par l’argument de la cohérence et de la richesse ornementale de l’immeuble en indiquant que, si les façades sont particulièrement ornementées, elles le sont avec lourdeur en étant chargées par des éléments architecturaux forts divers, souvent sans unité (rapport p. 4). La CCCUA semble ainsi partager l’avis exprimé dans les travaux préparatoires du PPA 667 selon lequel l’immeuble Rapin correspondrait à un exercice académique très courant pour les immeubles de cette période, nombreux à Lausanne et qu’il ne s’agirait pas d’une œuvre majeure de l’architecte Isoz. La vision locale a confirmé la pertinence des appréciations de la CCCUA, notamment en ce qui concerne l’intégration du bâtiment au site. La visite a confirmé également que, si le bâtiment présente une certaine richesse ornementale, celle-ci n’a rien d’exceptionnel et ne saurait justifier que l’objet soit considéré d’importance nationale.

d) Il résulte de ce qui précède que l’inscription de la ville de Lausanne à l’inventaire ISOS en 2005 ne saurait constituer une circonstance nouvelle suffisamment importante pour s’écarter du principe selon lequel il n’est pas possible de remettre en cause le contenu d’un plan d’affectation ni d’en contrôler, à titre incident ou préjudiciel, la validité dans le cadre d’une contestation relative à une autorisation de construire. La démolition de l’immeuble Rapin étant expressément prévue par le plan d’affectation en vigueur, les griefs de la recourante à cet égard doivent être écartés. Pour les mêmes motifs, doit être écartée la requête tendant à la mise en œuvre de la Commission fédérale en matière de protection du patrimoine bâti.

3.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté dans la mesure où il est recevable et que la décision attaquée doit être confirmée. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge de la recourante. Cette dernière versera en outre des dépens à la Commune de Lausanne et à la constructrice, qui ont procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.