CDAP - AC.2009.0065 - 2010-06-30 - KT SWISS ALPS ASSETS SA/Municipalité de Gryon, Service de la mobilité, TRANSPORTS PUBLICS DU CHABLAIS SA, OFFICE FEDERAL DES TRANSPORTS

A.

a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA à Gryon (ci-après: la société ou KT SWISS ALPS) est propriétaire de la parcelle n° 50, située au lieu-dit "Plancret" à Gryon. La parcelle est longée au sud par la route cantonale 715d sur laquelle la voie ferrée du chemin de fer Bex-Villars-Bretaye (BVB) est aménagée le long de la parcelle n°50. D’une superficie totale de 4'089 m2, le terrain comporte deux bâtiments dont la surface bâtie au sol s’élève à 160 m2 pour le bâtiment ECA 954 et à 206 m2 pour le second bâtiment ECA 211. Le terrain était propriété de l’Etat de Vaud jusqu’au mois de juin 2006, et les bâtiments étaient alors utilisés pour l’hébergement des requérants d’asile.

b) La parcelle n° 50 est classée en zone de chalets A par le plan des zones communal approuvé par le Conseil d’Etat le 6 mai 1983. Elle bénéficie d’un accès sur la route cantonale 715d reliant Gryon à Villars par une servitude de passage sur la parcelle voisine n° 48, débouchant directement sur la partie de la route réservée à la voie ferrée du BVB.

B.

a) La société a entrepris l’étude d’un projet de transformation du bâtiment ECA 954. Alors que le bâtiment était utilisé comme pension pour les requérants d’asile, le projet prévoit d’aménager au rez-de-chaussée deux logements et de créer une terrasse dans le prolongement de l’un des logements sur une profondeur de 6 m, servant de couvert à voitures au niveau inférieur. Le projet prévoit aussi de créer deux logements au 1er étage et au 2ème étage, l’un des logements du 2ème étage donnant accès à une surface habitable aménagée au niveau des combles. Le projet prévoit en outre la création d’un mur d’escalade dans le prolongement du mur extérieur de la cage d’escaliers à l’amont de la construction.

b) A la demande de la Municipalité de Gryon (ci-après: la municipalité), la société a encore prévu la création d’un parking extérieur de dix places le long du chemin d’accès, aménagées en surplomb sur le talus rejoignant en aval la voie ferrée du BVB sur la route cantonale 715d.

C.

a) Le dossier de la demande de permis de construire a été mis à l’enquête publique du 18 mars au 18 avril 2008 et elle a soulevé le 24 mars 2008 un préavis négatif du Service de la mobilité. Le Service de la mobilité relevait que les travaux projetés sur une parcelle en contiguïté avec le domaine d’exploitation ferroviaire nécessitaient l’accord préalable de l’entreprise de chemin de fer concernée, qui n’était pas joint au dossier.

b) La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 8 août 2008 à la municipalité le préavis du Service de la mobilité, duquel il ressort que la société des Transports publics du Chablais SA (ci-après: société TPC) s’est opposée au projet le 26 mai 2008 en sollicitant divers documents complémentaires; il s’agissait en particulier d’une étude géotechnique sur la faisabilité du projet comportant les garanties nécessaires pour préserver l’exploitation du chemin de fer pendant et après les travaux, ainsi que l’engagement de la société de prendre en charge les frais résultant du trafic occasionné par les travaux et la renonciation à toute prétention concernant d’éventuelles émissions découlant de l’exploitation ordinaire de la ligne de chemin de fer.

c) La municipalité a transmis le 3 juin 2008 l’opposition de la société TPC du 26 mai 2008 à KT SWISS ALPS qui s’est déterminée le 27 août 2008 sur les différents points de l’opposition.

D.

a) La centrale des autorisations (CAMAC) a transmis le 11 septembre 2008 à la municipalité une nouvelle synthèse des différentes autorisations requises par le projet. Le Service de la mobilité a préavisé favorablement en constatant que la société avait consulté l’entreprise de chemin de fer; il précisait toutefois que l’autorisation de construire ne pouvait être délivrée que sous réserve de l’accord de l’entreprise de chemin de fer, la municipalité devant s’assurer de l’octroi de cet accord avant toute décision.

b) La municipalité a transmis le 19 septembre 2008 à KT SWISS ALPS les conditions fixées par le Service de la mobilité pour l’octroi du permis de construire en rappelant qu’elle attendait l’accord formel de la société TPC pour délivrer le permis de construire.

c) KT SWISS ALPS s’est déterminée le 5 octobre 2008 en produisant un avis géotechnique établi par l’ingénieur Marco Barragans. La société TPC s’est déterminée le 14 octobre 2008 en relevant que la création des places de parc pouvait engendrer un important trafic sur l’accès à la propriété, ce qui nécessitait d’équiper le passage à niveau en conséquence. Selon les discussions résultant d’une séance tenue sur place le 13 octobre 2008 avec un représentant de l’Office fédéral des transports et de la municipalité, il apparaissait que le passage à niveau devait être équipé de feux routiers pour assurer une bonne sécurité. La société TPC s’engageait à mandater un bureau spécialisé pour établir un avant-projet et une estimation budgétaire des coûts.

E.

a) La société TPC a transmis le 26 janvier 2009 à KT SWISS ALPS une offre établie par l’entreprise Mauerhofer & Zuber estimant le total des coûts d’équipement de deux passages à niveau à 370'000 fr. avec une répartition à raison de 50 % pour chacun des passages, soit 185'000 fr. par passage. La société TPC s’est proposée de prendre à sa charge le 25 % du coût relatif aux passages, soit 46'000 fr., ce qui représentait un solde à charge de KT SWISS ALPS de 139'000 fr.

b) KT SWISS ALPS s’est opposée à la prise en charge de ces frais d’équipement et a demandé à la municipalité d’accorder le permis de construire et de lever l’opposition de la société TPC.

c) Par décision du 4 mars 2009, la municipalité a refusé le permis de construire en raison de l’absence d’un accord de l’entreprise de chemin de fer pour les travaux litigieux.

F.

a) La société KT SWISS ALPS ASSETS SA a recouru contre cette décision auprès de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 8 avril 2009. Elle conclut à l’admission du recours et à ce que la décision municipale du 4 mars 2009 soit annulée et le permis sollicité accordé. Subsidiairement, elle demande que la cause soit renvoyée pour nouvelle décision dans le sens des considérants.

b) Le Service de la mobilité s’est déterminé sur le recours le 11 mai 2009 en concluant à son rejet. La société TPC s’est déterminée le 12 juin 2009 en concluant principalement au rejet du recours et subsidiairement, dans la mesure où l’Office fédéral des transports renonce à un éventuel pouvoir de décision et fournisse un préavis, à ce que le recours soit admis et le permis délivré dans le sens des mesures préconisées par l’Office fédéral des transports sur la nature des travaux et la répartition des frais. L’Office fédéral des transports s’est également déterminé sur le recours le 20 juillet 2009.

c) Le tribunal a tenu le 29 octobre 2009 une audience à Gryon. Le compte rendu résumé de l’audience comporte les précisions suivantes:

" Les représentants de la société recourante indiquent que le projet litigieux consiste en la transformation du chalet concerné en six appartements et en l'aménagement de dix places de stationnement. Le but est la création de logements à loyers modérés (quatre pièces). Le chalet a été construit en 1962 et il abritait 56 lits (colonie de vacances). Il a été ensuite loué à la FAREAS (jusqu'en 2002), puis à des saisonniers travaillant pour les exploitations de remontées mécaniques. Il est actuellement loué à des familles et des personnes seules, qui représentent onze personnes pour quatre contrats de bail. Deux places de stationnement sont aménagées à proximité du chalet.

Selon l'OFT, l'assainissement du passage à niveau concerné s'imposerait pour des motifs de sécurité, en raison du défaut de visibilité à cet endroit (art. 37ss de l'ordonnance sur les chemins de fer; OCF); l'usager routier ne peut traverser le passage en toute sécurité. Le degré d'assainissement est ensuite apprécié en fonction de critères pondérateurs (charges de trafic envisagées, situation locale, etc.). L'OFT n'intervient qu'en cas de désaccord, sur sollicitation de l'une des parties. Il est alors habilité à rendre une décision sur la base de l'art. 40 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF), susceptible de recours au Tribunal administratif fédéral (le TAF). Les procédures d'approbation technique des plans et de répartition des coûts sont distinctes, mais elles s’engagent en principe parallèlement. La décision d’approbation des plans peut faire l’objet d’un recours auprès du TAF. En ce qui concerne la répartition des coûts, l'OFT rend, en cas de désaccord, une décision susceptible de recours au TAF.

Les représentants du Service de la mobilité indiquent que la société recourante a coché la case n°127 du questionnaire de demande de permis de construire ; le dossier a donc circulé auprès du Service de la mobilité, qui doit s’assurer que le constructeur a pris contact avec l’entreprise ferroviaire. Mais en l’espèce, la société constructrice n'a pas entrepris les démarches consécutives, puisqu'elle n'a pas demandé l'accord de l'entreprise ferroviaire. Comme aucune démarche n'avait été effectuée, le Service de la mobilité a émis un préavis négatif.

Au sujet de la possibilité prévue par l'art. 37c OCF d'installer des signaux acoustiques en cas de trafic routier faible, le spécialiste du réseau d'exploitation de l'OFT indique que ces signaux ne sont pas une mesure permanente, mais destinés à remédier à des insuffisances temporaires (brouillard). Ils ne sont en outre pas adéquats en zone habitée car ils sifflent à chaque passage. Il ne s'agit donc pas d'une mesure satisfaisante, malgré le texte de l'art. 37c OCF. Quant aux miroirs, ils ne sont pas considérés comme une mesure d'assainissement.

Selon les TPC, une dizaine de passages à niveau sont à assainir sur la ligne Bex-Villars-Bretaye (BVB) jusqu'au 31 décembre 2014. Des discussions ont déjà eu lieu avec l'OFT à ce sujet. Sur l'ensemble du réseau suisse, 2'500 passages à niveau doivent être assainis jusqu'au 31 décembre 2014. Les procédures d'assainissement peuvent durer un certain temps, mais dès le moment où la procédure d'approbation technique est définitive, l'autorisation de construire pourrait être délivrée, malgré le fait que la procédure de répartition des coûts n'ait pas encore abouti. Un groupe de soutien aux entreprises a été mis sur place par l'OFT pour faciliter la collaboration. Selon les TPC, la société recourante n'admettrait pas qu'il y ait des problèmes de sécurité au passage à niveau concerné. Celle-ci répond qu'elle ne s'est jamais désintéressée de cette question, en se prévalant de la pièce n°6 de son bordereau (courrier adressé au TPC le 27 août 2008). La société recourante conteste toutefois l'application de l'art. 18m LCdF, car selon elle, l'ouvrage litigieux ne serait pas situé à moins de 50 m de la ligne ferroviaire. La société relève en outre que la servitude de passage dont elle bénéficie dessert d'autres parcelles (n°47 et n°48) et que ce n'est pas à elle seule d'assumer les frais d'assainissement. Les TPC admettent que les autres propriétaires concernés n'ont pas été consultés, mais relèvent que la société recourante n'aurait pas respecté la procédure initiale. Il faut d'abord choisir l'équipement de sécurité adéquat, et ensuite répartir les coûts entre les TPC et les propriétaires. Les TPC se réfèrent à cet égard à un arrêt rendu par le TAF le 19 mai 2009 (A-5896/2007) dans un cas similaire, où les frais ont été répartis par moitié entre l’entreprise de transport et le propriétaire de la route. Il est également précisé que l'assainissement du passage à niveau devant de toute manière être effectué jusqu'au 31 décembre 2014, les frais seront inévitablement répartis entre tous les propriétaires concernés, même si le projet de construction devait être retiré. Selon le Service de la mobilité, la société recourante serait favorisée par la rapide mise en œuvre de la procédure d'assainissement au lieu d'attendre l'échéance au 31 décembre 2014.

Selon l'OFT, la procédure de répartition des coûts s'effectue en deux étapes: la première, en fonction de la nécessité d'assainissement induite par le projet de construction (augmentation des charges de trafic), et la deuxième, en fonction d'autres facteurs de pondération tels que le profit retiré par les propriétaires concernés. L'OFT précise que le propriétaire de la route d'accès serait le seul interlocuteur avec les TPC; si des droits de passage existent, la répartition des frais se ferait ensuite entre les bénéficiaires. La réflexion doit de toute manière être engagée entre toutes les personnes concernées, et si un accord aboutit, l'OFT n'intervient pas.

Le tribunal procède ensuite à une inspection locale en présence des parties. Il se rend à l'endroit du passage à niveau concerné. Le spécialiste du réseau d'exploitation de l'OFT explique les motifs pour lesquels une mesure d'assainissement s'impose. Lorsque l'usager routier veut regarder si un train arrive, il mord sur la zone de sécurité (2 m de la ligne ferroviaire); cette situation présenterait un danger certain selon l'OFT. La mesure d'assainissement projetée consiste en un signal lumineux gyroscopique de couleur rouge, qui permet d'être vu dans toutes les directions et qui ne s'arrête pas jusqu’au passage du train depuis le moment où il est enclenché. Il s'agit d'un système garantissant une totale fiabilité (système de commandes redondant). Un feu de contrôle est en outre prévu sur la voie à la distance de freinage, ainsi qu'une ligne d'arrêt sur la route. Un train circule justement au moment de l'inspection locale (16h16). Le tribunal se déplace ensuite sur la route d'accès menant au chalet de la société recourante et à celui situé sur la parcelle n°48. Il est notamment indiqué que les dix places de stationnement seront aménagées au moyen d'une dalle qui surplombe le talus donnant sur la voie ferrée et qui élargira la route d’accès au chalet."

G.

a) A la suite de l’audience, les parties ont été invitées à se déterminer sur le compte rendu de l’audience. L’Office fédéral des transports a formulé le 26 novembre 2009 les remarques suivantes:

"1. Qualité du spécialiste technique de I’OFT

Aux pages 1 (présentation des intervenants), 2 (3ème paragraphe) et 4 (dernier paragraphe) du compte rendu, il est indiqué «(…) spécialiste du réseau d’exploitation de I’OFT (…) ». Nous nous permettons de relever que M. Droz a la qualité de spécialiste en exploitation ferroviaire au sein de l’OFT.

2. Point de vue de I’OFT quant à la nécessité d’assainir le passage à niveau

Le conditionnel est à plusieurs reprises utilisé pour retranscrire nos propos concernant la nécessité d’assainissement du passage à niveau (page 2 [ et paragraphe : « s’imposerait »] et page 3 [ paragraphe : « présenterait »]. Lors de l’audience, l’OFT a eu l’opportunité d’exprimer son avis sur cette question. Il a été communiqué que selon lui, le passage à niveau en question doit être considéré comme présentant un danger certain. Dès lors, l’usage du conditionnel dans les passages précités ne nous paraît pas adéquat.

3. Intervention de I’OFT sur la question de la nécessité d’assainir

En page 2 du compte rendu (1er paragraphe), il est indiqué « L’OFT n’intervient qu’en cas de désaccord, sur sollicitation de l’une des parties. Il est alors habilité à rendre une décision sur la base de l’art. 40 al. 1 let. a de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF) susceptible de recours au Tribunal administratif fédéral (le TAF) ».

Nous souhaiterions préciser et rectifier notre propos en fonction du contexte du cas d’espèce et rappeler à cet effet notre intervention écrite du 20 juillet 2009 qui explicitait (en page 2 sous point 1.3) que:

« Sur la base des dispositions légales précitées ainsi qu’au vu des éléments communiqués sur le projet de la recourante, I’OFT confirme que l’art. 18m LCdF est applicable. Plus spécifiquement, I’OFT relève que le projet consiste à modifier une construction ne servant pas exclusivement ou principalement à l’exploitation ferroviaire. Il s’agit donc bien d’une installation annexe. Celle-ci est par ailleurs située sur une parcelle contiguë à celle de l’entreprise de chemin de fer (al. 1 lit. a), l’accès à la parcelle de la recourante se faisant par le passage à niveau de la ligne du BVB. Enfin, il est probable que le changement d’affectation du bâtiment puisse compromettre la sécurité de l’exploitation (al. 1 lit. b) avec une possible augmentation du trafic routier sur le passage à niveau.

L‘octroi de l’autorisation de construire nécessite ainsi l’accord de l’entreprise ferroviaire (art. 18m al. 1 LCdF). En l’espèce, I’OFT constate que les TPC ont manifesté leur désaccord au cours de la procédure d’autorisation. La commune a pris acte de ce désaccord et a rendu la décision aujourd’hui attaquée. Il sied ici d’ajouter que les parties n‘ont pas sollicité l’intervention de l’OFT lors de la procédure menée par la commune comme l’art. 18m al. 2 let. a LCdF l’autorise. Enfin, l’OFT note que les TPC présentent cette requête aujourd’hui, soit en cours de procédure de recours devant votre Instance.

Par conséquent, I’OFT confirme que la procédure d’autorisation pour le projet de la recourante continue d’être régie par le droit cantonal. Toutefois et malgré l’état actuel de la procédure, I’OFT peut être appelé à se prononcer dans le cadre de celle-ci par votre Instance en application de l’art. 18m al. 2 let. a LCdF (requête des TPC). Il sied ici de préciser que notre intervention consisterait en une prise de position sur les éléments du projet liés au domaine ferroviaire. Pour qu’une telle prise de position soit possible, la production du dossier complet du projet de la recourante est nécessaire ainsi que la définition d’un catalogue de points sur lesquels la prise de position de l’OFT est demandée. »

L’intervention de l‘OFT par le biais de l‘art. 40 aI. 1 let. a LCdF doit être perçue ici comme une consultation par l‘autorité cantonale de l‘autorité spécialisée (OFT) en matière de chemins de fer. Cette consultation ne débouche par sur une décision en tant que telle mais sur une prise de position sur les éléments du projet, liés au domaine ferroviaire. L’autorité cantonale reste l’autorité compétente et doit ensuite prendre en considération la prise de position de l’OFT dans le cadre de sa décision. Les parties qui ne tomberaient pas d’accord avec la décision de l’autorité cantonale et/ou les considérations de l’OFT devraient dès lors faire recours contre la décision cantonale selon les voies de droit indiquées dans cette dernière. Ce mécanisme ressort directement du principe de coordination entre les procédures.

Nous invitons votre Instance ainsi que toutes les parties à prendre acte de ces éléments.

4. Remarque complémentaire

En page 2 (paragraphe 4), il est indiqué que « les procédures d’assainissement peuvent durer un certain temps, mais dès le moment où la procédure d’approbation technique est définitive, l’autorisation de construire pourrait être délivrée, malgré le fait que la procédure de répartition des coûts n’ait pas encore abouti ».

S’agissant de propos qu’ont été tenus par les TPC, l’OFT souhaite uniquement préciser ici que selon l’art. 6 al. 6 de l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de fer (Ordonnance sur les chemins de fer [OFC])1 l’approbation des plans a valeur d’autorisation de construire."

b) Le tribunal a ensuite requis la position formelle de l’Office fédéral des transports sur les éléments du projet liés au domaine ferroviaire, en particulier sur la nécessité de l’assainissement du passage à niveau. L’Office fédéral des transports a communiqué sa prise de position le 15 janvier 2010, dans les termes suivants:

" I. Bases légales

Les art. 24 ss de la loi fédérale sur les chemins de fer (LCdF)1 traitent des croisements entre route et voie ferrée. Les modalités de protection et de signalisation des passages à niveau sont déterminées par les art. 37 ss de l’ordonnance sur la construction et l’exploitation des chemins de fer (Ordonnance sur les chemins de fer [OCF])2.

Selon l’art. 37b al. 1 OFC, « les passages à niveau doivent, selon la charge de trafic et les risques, soit être supprimés, soit être munis de signaux ou d’installations de sorte qu’on puisse les traverser et les emprunter en toute sécurité ». L’al. 2 précise que « la signalisation et la régulation de la circulation sur le passage à niveau sont déterminées par le mode d’exploitation du chemin de fer ».

L’art. 37c al. 1 LCdF défini le type de signaux et d’installations devant équiper les PN. L’al. 3 de ce même article reconnaît certaines dérogations au premier alinéa dans la mesure du respect de conditions strictes.

II. Prise de position de l’OFT

Au vu des pièces remises, des différents échanges intervenus jusqu’ici et de la vision locale ayant suivi l’audience du 29 octobre 2009, l’OFT est d’avis que le passage à niveau en question, dans sa configuration actuelle, doit être considérée comme présentant un danger certain. Dès lors, un assainissement de ce dernier s’impose.

L’OFT entend préciser ici que la pose de simples croix de St-André comme signalisation unique sur ce PN n’est pas possible car la condition préalable prévue au chiffre 3 al. c de l’art. 37c OCF n’est pas remplie. En effet la visibilité est insuffisante pour que l’usager routier puisse utiliser le PN en toute sécurité, comme démontré lors de la vision locale du 29 octobre 2009.

En outre et à ce stade de la procédure, l’OFT n’a pas à se prononcer sur le niveau d’équipement nécessaire sur le PN. Une fois acquis le principe de la nécessité d’équiper le PN avec une installation de sécurité, c’est aux TPC à déterminer qu’elle est l’installation garantissant le niveau de sécurité requis. L’OFT jugera en fonction des informations fournies dans le dossier soumis à approbation."

c) La possibilité a été donnée aux parties de se déterminer sur la prise de position de l’autorité fédérale. La municipalité s’est déterminée le 26 janvier 2010 en estimant que les dispositions citées par l’autorité fédérale permettraient un aménagement sécuritaire plus simple du passage à niveau, notamment par l’installation du signal qui a la forme d'une croix de Saint-André. Elle reproche à l’autorité fédérale de ne pas avoir indiqué les raisons pour lesquelles cette alternative avait été écartée.

d) La société TPC estime en revanche que la pose d’une signalisation unique par une croix de Saint-André serait insuffisante en raison de l’avancement du mur en amont. L’Office fédéral des transports s’est également déterminé sur la remarque formulée par la municipalité le 10 mars 2010 dans les termes suivants:

" Dans son écrit du 26 janvier 2010, la Municipalité de Gryon se réfère à l’art. 37c al. 3 litt. c OCF et déclare que « l’OFT ne justifie pas pour quelles raisons l’emploi du signal d’avertissement ne pourrait pas suppléer aux conditions de visibilité insuffisantes, conformément à l’art. précité ». Dans son écriture du 1er février 2010, la recourante indique se joindre aux explications de la Municipalité. Cette remarque fait dès lors appel à la précision suivante de notre office:

Le 1er juillet 2010, entrera en vigueur la version actualisée des Dispositions d’exécution de l’OCF (DE-OCF). Celle-ci précise à la DE 37c.3 chiffre 3.3.1 que « Les signaux ferroviaires "Siffler" conformes aux Prescriptions suisses de circulation des trains doivent être installés selon l’art. 37c al. 3 lettre c OCF si les conditions de visibilité sont temporairement mauvaises (p. ex. à cause du brouillard). Ceux-ci doivent être placés à une distance telle qu’ils pourront être entendus par les usagers de la route entre 15 et si nécessaire, 10 secondes avant le passage de la circulation de train ou du mouvement de manœuvre le plus rapide ».

Dans le cas qui nous occupe, les conditions de visibilité sont continuellement insuffisantes, ceci est dû à la topographie des lieux, comme démontré lors de la vision locale. Si effectivement on pourrait en théorie palier à ce problème par des signaux "Siffler" selon le texte actuel des DE-OCF cela ne sera plus le cas dès le 1er juillet 2010 et l’assainissement de ce passage à niveau est inéluctable. De plus, il sied de préciser qu’en matière de sécurité, les signaux "Siffler" n’apporteraient pas une amélioration significative de celle-ci. "