CDAP - AC.2009.0072 - 2009-11-11 - EVIR SA c/o PBBG Gérances et/NICOD, Municipalité de Lausanne

1.

Pour la recourante, c’est de façon contraire au RPGA que le constructeur aurait été autorisé à surélever son immeuble. Elle invoque à cet égard l’art. 80 al. 2 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), ainsi que plusieurs dispositions règlementaires communales, à savoir le chapitre 3.5 « Espaces verts, places de jeux et plantations » (art. 50 à 55 RPGA), lesquelles feraient obstacle à la surélévation projetée par le constructeur. Elle reproche en outre au projet un défaut d'esthétique et d'intégration et invoque à cet égard l’art. 69 RPGA. Elle critique en outre la volumétrie du projet sous l’angle des art. 29, 101 al. 4 et 102 RPGA.

Toutefois, l’autorité intimée et le constructeur mettent de concert en doute la qualité pour agir de la recourante. Il importe donc à titre préliminaire d’examiner cette question dont la résolution pourrait, s’il était répondu par la négative, sceller le sort du recours, sans qu’il soit nécessaire de traiter au surplus les questions de droit matériel qu’il pose.

2.

a) On peut définir le cercle des personnes habilitées à recourir au moins de trois manières différentes. Le cercle le plus large est celui de l’action populaire, où toute personne peut recourir contre toute décision administrative, sans aucune restriction. Le cercle le plus étroit est celui délimité selon le critère de l’intérêt juridiquement protégé; dans cette conception, le recourant doit être en mesure de se prévaloir d’une disposition dont il peut tirer des droits, opposables aux tiers. Ce critère était autrefois utilisé pour définir la qualité pour agir par le moyen du recours de droit public pour la violation des droits constitutionnels, au sens de l’art. 88 de l’ancienne loi fédérale d’organisation judiciaire (OJ), du 16 décembre 1943, abrogée à la suite de l’entrée en vigueur, le 1er janvier 2007, de la loi fédérale du 17 juin 2005 sur le Tribunal fédéral (LTF; RS 173.110). En matière d'autorisation de construire, la jurisprudence fédérale reconnaissait aux propriétaires voisins la qualité pour recourir selon l'art. 88 OJ s'ils invoquaient la violation de dispositions tendant non seulement à la sauvegarde des intérêts de la collectivité, mais aussi à la protection de leurs intérêts de voisins; les recourants devaient en outre se trouver dans le champ de protection des dispositions dont ils alléguaient la violation et être touchés par les effets prétendument illicites de la construction litigieuse (ATF 116 Ia 177 consid. 3a p. 179). L'intérêt juridiquement protégé pouvait découler de la loi fédérale ou cantonale, voire directement d'un droit constitutionnel spécifique, pourvu qu'il entrât dans le champ d'application de la norme constitutionnelle invoquée (ATF 130 I 306 consid. 1 p. 309; 129 I 113 consid. 1.2 p. 117, 217 consid. 1 p. 219, et les arrêts cités). La condition de l’intérêt juridique (équivalent à l’intérêt juridiquement protégé) gouverne désormais la qualité pour agir par la voie du recours constitutionnel subsidiaire, selon l’art. 115 let. b LTF.

b) Dans le domaine du recours de droit administratif, l’art. 103 let. a OJ soumettait la qualité pour agir à deux conditions: il fallait que la personne soit atteinte par la décision attaquée et ait un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée. L’art. 37 de la loi du 18 décembre 1989 sur la juridiction et la procédure administratives (LJPA) avait une teneur identique. Le Tribunal administratif (intégré depuis au Tribunal cantonal comme Cour de droit administratif et public) interprétait l’art. 37 LJPA à la lumière de la jurisprudence fédérale relative à l’art. 103 let. a OJ (cf. par exemple arrêt AC.2006.0158 du 7 mars 2007).

c) L’art. 89 al. 1 let. b LTF, régissant le recours en matière de droit public devant le Tribunal fédéral est rédigé de manière différente de l’art. 103 let. a OJ, en ce sens que le recourant doit désormais être particulièrement atteint par la décision qu’il attaque. (L’art. 48 al. 1 let. b de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative - PA; RS 172.021 – dans sa teneur modifiée concomitamment à l’adoption de la LTF, prévoit pour sa part que l’atteinte doit être spéciale). De surcroît, comme précédemment, le recourant doit disposer d’un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée (art. 89 al. 1 let. c LTF). Exiger que l’atteinte soit particulière (ou spéciale) renforce l’exclusion de l’action populaire (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150). Sur ce point, l’art. 89 al. 1 let. b LTF semble plus restrictif que l’art. 103 let. a OJ. Mais il s’agit seulement d’une apparence, dès lors que le Tribunal fédéral applique les principes dégagés au regard de l’art. 103 let. a OJ par analogie à l’art. 89 al. 1 let. b LTF (ATF 133 II 249 consid. 1.3.1 p. 252/253, 468 consid. 1 p. 470). Pour la doctrine également, l’adjonction du caractère particulier de l’atteinte ne ferait que codifier la pratique développée sous l’empire de l’art. 103 let. a OJ (Bernhard Waldmann, N. 12 ad art. 89 LTF, in: Marcel Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger, Bundesgerichtsgesetz, Bâle, 2008; Heinz Aemisegger, Der Beschwerdegang in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten, in: Bernhard Ehrenzeller/Rainer J. Schweizer (ed), Die Reorganisation der Bundesrechtspflege – Neuerungen und Auswirkungen in der Praxis, St-Gall, 2006, p. 150-153 ; François Bellanger, Le recours en matière de droit public, in: François Bellanger/Thierry Tanquerel (ed), Les nouveaux recours fédéraux en droit public, Schulthess, 2006, p. 59/60; dans le même sens, pour ce qui concerne la norme équivalente de l’art. 48 al. 1 let. b PA, cf. Vera Marantelli-Sonanini/Said Huber, N.12 ad art. 48 PA, in: Bernhard Waldmann/Philippe Weissenberger (ed), Praxiskommentar VwVG, Zurich 2009; Isabelle Häner, N. 9 ad art. 48 PA, in: Christoph Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler (ed), Kommentar zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren, Zurich/St Gall, 2008).

d) L’art. 75 let. a de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD, RSV 173.36) reprend la formulation de l’art. 37 LJPA; le législateur a expressément refusé de faire dépendre la qualité pour agir d’une atteinte spéciale ou particulière, équivalente à l’art. 89 al. 1 let. b LTF. Cela ne signifie pas toutefois que l’action populaire serait admise, dès lorsque l’art. 75 let. a LPA-VD exige en outre un intérêt digne de protection à l’annulation ou à la modification de la décision attaquée, reprise sans modification par cette disposition (cf. également art. 89 al. 1 let. c LTF). Selon la jurisprudence cantonale, les principes développés au regard des art. 37 LJPA, 103 let. a OJ et 89 LTF s’appliquent à l’art. 75 let. a LPA-VD (arrêts AC.2008.0224 du 6 mai 2009 et GE.2008.0194 du 29 avril 2009).

e) L’intérêt digne de protection, tel qu’il est défini de manière homogène par le Tribunal fédéral et la Cour de droit administratif et public, peut être juridique ou de fait; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406, 468 consid. 1 p. 470; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242, et les arrêts cités; dans le même sens, au regard de l’art. 48 PA, ATAF 2007/1 consid. 3.4). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 135 II 145 consid. 6.1 p. 150; 133 II 249 consid. 1.3.2. p. 253, 468 consid. 1 p. 470, et les arrêts cités). Au regard de ces principes, a été reconnue la qualité pour agir du voisin lorsque son terrain jouxte celui du constructeur ou se trouve à sa proximité immédiate (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 409 consid. 1.3 p. 413; cf. ATF 110 Ib 147 consid. 1b, 112 Ib 173/174 consid. 5b, 272/273 consid. 2c) ou, même en l'absence de voisinage direct, quand une distance relativement faible séparait l'immeuble du recourant de l'installation litigieuse (ATF 121 II 171 consid. 2b p. 174); tel a été le cas où une distance de 45, respectivement 70 et 120m (ATF 116 Ib 321, concernant un défrichement dû à l'extension d'une gravière), voire 150m (ATF 121 II 171, concernant l’augmentation du trafic résultant de la réalisation d'un complexe hôtelier en montagne). La qualité pour agir a été en revanche déniée dans les cas où cette distance était aussi de 150m (ATF 112 Ia 119, concernant le locataire se plaignant de l'augmentation du trafic routier qui résulterait de la réalisation d'un projet immobilier), de 200m (ATF du 2 novembre 1983, publié in: ZBl 1984 p. 378; arrêt AC.2008.0224 du 6 mai 2009), de 600m (ATF du 8 avril 1997, publié in: RDAF 1997 I, p. 242, consid. 3a, concernant une porcherie), de 750m (arrêt AC.2008.0305 du 5 février 2009) et de 800m (ATF 111 Ib 160, porcherie).

Le critère de la distance n’est pas le seul déterminant; s’il est certain ou très vraisemblable que l’installation ou la construction litigieuse sera à l’origine d’immissions – bruit, poussières, vibrations, lumière, fumée – atteignant spécialement les voisins, même situés à une certaine distance, ces derniers peuvent avoir qualité pour recourir (cf. les exemples cités par Alain Wurzburger, N. 32 ad art. 89 LTF, in: Bernard Corboz/Alain Wurzburger/Pierre Ferrari/Jean-Maurice Frésard/Florence Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, Berne, 2009). Il en va de même quand l’exploitation de l’installation comporte un certain risque qui, s’il se réalisait, provoquerait des atteintes dans un large rayon géographique (cf. ATF 1C_260/2007 du 7 décembre 2007 consid. 3 et références). Sous l’angle de l’intérêt digne de protection, le voisin peut se plaindre de ce que la construction projetée sur le fonds voisin violerait les normes relatives à la hauteur des bâtiments (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 133 II 249 consid. 1.3.3 p. 253), à la densité, à la distance aux limites et aux immissions (ATF 135 II 145 consid. 6.2 p. 152; 127 I 44 consid. 2 p. 45/46); il peut aussi se prévaloir de la clause d’esthétique (cf. en dernier lieu arrêt AC.2008.0381 du 8 juillet 2009).

f) Dans l’arrêt du 20 juin 2007 concernant la commune d’Ebikon, le Tribunal fédéral a précisé sa jurisprudence relative au recours du voisin contre l’autorisation de construire. Sous l’angle de l’intérêt digne de protection au sens de l’art. 89 al. 1 let. c LTF, le Tribunal fédéral a posé dans cet arrêt le principe que le recourant ne peut demander l’examen du projet litigieux qu’au regard des normes produisant un effet, juridique ou du fait, sur sa propre situation. Tel est le cas lorsque l’application des dispositions relatives à la hauteur des constructions et à l’utilisation des possibilités de bâtir sur le fonds voisin est de nature à influer sur la situation du voisin; celui-ci n’est pas habilité, en revanche, à invoquer des prescriptions régissant l’aménagement intérieur des locaux projetés (ATF 133 II 249 consid. 1.3.2 et 1.3.3 p. 253/254; cet arrêt a fait l’objet d’une note critique de la part d’Etienne Poltier, RDAF 2008 I p. 487ss). Dans le sillage de cette jurisprudence, le Tribunal fédéral a dénié au voisin la qualité pour agir relativement à l'aération et à l'éclairage des locaux d'habitation dans un bâtiment voisin, à la configuration des escaliers, à la répartition des pièces dans le sous-sol et à la distance à la limite du côté opposé à celui du recourant, les dispositions invoquées dans ce contexte ne pouvant entraîner aucune modification du gabarit du bâtiment ou de son implantation (ATF 1C_64/2007 du 2 juillet 2007 ;1C_260/2007 du 7 décembre 2007;1C_237/2007 du 13 février 2008;1C_298/2007 du 7 mars 2008;1C_240/2008 du 27 août 2008;1C_110/2009 du 6 juillet 2009, consid. 4.3;1C_148/2009 du 29 juillet 2009, consid. 5). Cette nouvelle approche de l’intérêt digne de protection a pour conséquence que cette condition doit s’examiner au regard de chacun des moyens soulevés par le voisin contre l’autorisation de construire, considéré séparément.

La Cour de droit administratif et public, se référant à l’ATF 133 II 249, semble avoir repris à son compte cette pratique relative au «tri des griefs»; ainsi, par exemple, elle n’est pas entrée en matière sur le recours du voisin, lorsque celui-ci s’en est pris aux aménagements intérieurs du bâtiment projeté, relativement à l’aération et à l’éclairage des locaux, ainsi qu’à la configuration des escaliers (arrêt AC.2007.0094 du 22 novembre 2007), ou lorsque le recourant a contesté la création d’un logement dans les combles d’un bâtiment voisin, faute de répercussions sur son propre bien-fonds (arrêts AC.2008.0281, précité; AC.2009.0053 du 30 septembre 2009). De même, la Cour de droit administratif est public a déclaré irrecevables certains recours portant sur des éléments de la construction qui ne seraient pas visibles depuis le bien-fonds du voisin, s’agissant de lucarnes ou de verrières sur la toiture (arrêt AC.2007.0306 du 18 août 2009), de places de stationnement ou de balcons (arrêt AC.2007.0094, précité, qui a fait l’objet d’un commentaire critique de la part de Benoît Bovay et Denis Sulliger, Aménagement du territoire, droit public des constructions et permis de construire, Jurisprudence rendue en 2007 par le Tribunal administratif du canton de Vaud, RDAF I 2008 I p. 215ss, 292), ainsi que de garages et de voies d’accès (arrêt AC.2007.0267 du 5 mai 2008).

g) Lors de l’audience du 3 novembre 2009, la question de l’examen de la qualité pour agir, au regard de l’art. 75 let. a LPA-VD, selon le critère du «tri des griefs» défini à l’ATF 133 II 249, a donné lieu à controverse entre les parties, la recourante s’insurgeant contre cette nouvelle pratique, l’autorité intimée et le constructeur y adhérant pleinement. Pour la recourante, dès que la condition de l’atteinte est remplie, le projet litigieux doit être examiné sous toutes les coutures de son caractère réglementaire, sans se préoccuper d’éventuelles répercussions sur son propre bien-fonds des dispositions alléguées par le recourant. A son avis, l’ATF 133 II 249 aurait pour effet de réintroduire le critère de l’intérêt juridiquement protégé, pourtant expressément abandonné pour ce qui concerne l’art. 89 al. 1 let. c LTF. Ce débat est d’importance, car si la qualité pour recourir devant les autorités cantonales ne peut pas s’apprécier de manière plus restrictive que la qualité pour agir devant le Tribunal fédéral, les cantons demeurent toutefois libres de définir cette qualité plus largement (ATF 135 II 145 consid. 5 p. 149). En d’autres termes, rien n’empêcherait la Cour de droit administratif et public, sur le vu de l’art. 75 let. a LPA-VD, de se détacher de la ligne de conduite fixée par l’ATF 133 II 249, et d’opter pour une pratique plus généreuse. Compte tenu des griefs soulevés par la recourante, la présente affaire aurait pu donner à la Cour de droit administratif et public l’occasion d’examiner cette question, dans le cadre de la procédure de coordination régie par l’art. 34 du règlement organique du Tribunal cantonal, du 13 novembre 2007 (ROTC, RSV 173.31.1). La section appelée à statuer dans cette affaire y renoncera toutefois, car le recours est de toute manière irrecevable, que l’on procède à l’examen séparé des griefs - ou non.

3.

a) L’immeuble de la recourante est distant d’environ 70m en amont de celui du constructeur (environ 40m si l’on prend en compte les limites des parcelles). En ligne droite, deux bâtiments les séparent, de même que la largeur de la chaussée de la rue du Liseron, l’immeuble du constructeur prenant en effet place sur le côté lac de cette artère, à l’angle qu’elle forme avec l’avenue Frédéric-César de La Harpe. La recourante, qui n’est donc pas un voisin direct, se plaint pour l’essentiel de l’atteinte à la vue que constituerait pour elle et ses locataires la surélévation du bâtiment n°15'510. Sous l’empire de l’art. 37 al. 1 LJPA, il a été jugé que le droit à la vue n'était pas protégé en droit public, si ce n'est indirectement au travers des règles de police des constructions fixant la distance à respecter entre bâtiments et limites de propriété voisine, ainsi que la hauteur des constructions. Tout propriétaire qui acquiert un bien-fonds dans une zone à bâtir doit s’attendre à ce que les parcelles voisines puissent être construites selon les mêmes possibilités réglementaires dont il bénéficie, même si ces possibilités sont ultérieurement modifiées pour prévoir une densification (v. arrêt AC.2006.0165 du 15 février 2007 et les références citées). Ainsi, les voisins ne peuvent réclamer le maintien de la vue dont ils jouissent que si leur intérêt à ce maintien est protégé par une norme spéciale du droit communal (arrêt AC.2007.0083 du 31 mars 2008).

b) A l’issue de la vision locale à laquelle il a procédé en présence des parties, le Tribunal a pu se rendre compte de l’impact réel du projet, configuré par des gabarits. Depuis les combles de son immeuble, actuellement en voie d’aménagement, il apparaît que la recourante n’est pas touchée plus que quiconque par la surélévation projetée. Côté sud, le projet n’aura aucun effet; la vue que les occupants des combles ont actuellement sur le lac Léman est déjà obstruée par la surélévation des immeubles sis en aval sur les parcelles 5’411 et 5’412, sis chemin du Liseron, n°5 et 3. La surélévation projetée sur l’immeuble du constructeur n’est visible que très partiellement depuis les combles, en regardant vers le sud-ouest. Elle est déjà dissimulée en majeure partie par le toit du bâtiment voisin qui se dresse sur la parcelle n° 5'391, sise chemin du Funiculaire n°8, entre le bâtiment de la recourante et celui du constructeur. Au final, le projet aura, certes, pour effet de priver les occupants des combles d’une petite portion du dégagement dont ils bénéficient actuellement sur le lac, entre le bâtiment sur la parcelle n° 5'411 et celui sur la parcelle n° 5'391. Toutefois, son effet sera fort limité du fait de l’obstacle que constitue déjà pour eux ce dernier bâtiment. Le projet ne privera en aucun cas les occupants des combles de la vue sur les Alpes de Savoie, le Môle, les Voirons et le Salève. Les occupants des étages inférieurs ne sont, quant à eux, nullement touchés par la surélévation projetée.

c) Dès lors, la recourante n’a aucun avantage pratique à retirer de l’annulation éventuelle de la décision contestée. Il est donc inutile d’entrer en matière sur les griefs matériels qu’elle soulève à l’encontre de celle-ci.

4.

Le recours est ainsi irrecevable, faute pour la recourante de disposer de la qualité pour agir. La recourante supportera non seulement les frais d’arrêt (art. 49 et 91 LPA-VD), mais également les dépens dus à l’autorité intimée et au constructeur (art. 55 et 91 LPA-VD). Les communes, qui sont exclues du champ d’application de l’art. 52 al. 1 LPA-VD, conservent en effet, dans la nouvelle procédure administrative, la faculté de faire valoir leur droit à des dépens (art. 56 al. 3 LPA-VD, a contrario).