CDAP - AC.2009.0150 - 2010-03-31 - DUBOIS/Municipalité de Riex, Service du développement territorial, Service de l'agriculture, DUBOIS

1.

a) A qualité pour recourir toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée (art. 75 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative – LPA-VD ; RSV 173.36, applicable à la procédure de recours devant le Tribunal cantonal, par renvoi de l’art. 99 de la même loi).

b) La qualité pour agir est reconnue à quiconque est atteint par la décision attaquée et a un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée. Cet intérêt peut être juridique ou de fait; il ne doit pas nécessairement correspondre à celui protégé par la norme invoquée. Il faut toutefois que le recourant soit touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important, résultant de sa situation par rapport à l'objet litigieux. Un intérêt digne de protection existe lorsque la situation de fait ou de droit du recourant peut être influencée par le sort de la cause; il faut que l'admission du recours procure au recourant un avantage de nature économique, matérielle ou autre (ATF 133 II 400 consid. 2.4.2 p. 406; 133 V 239 consid. 6.2 p. 242; 131 V 298 consid. 3 p. 300, et les arrêts cités). L'intérêt doit être direct et concret; en particulier, la personne doit se trouver dans un rapport suffisamment étroit avec la décision; tel n'est pas le cas de celui qui n'est atteint que de manière indirecte et médiate (ATF 130 V 196 consid. 3 p. 202/203, 514 consid. 3.1 p. 515, et les arrêts cités). Le recours formé dans le seul intérêt de la loi ou d'un tiers est irrecevable (ATF 124 II 499 consid. 3b p. 504; 123 II 542 consid. 2e p. 545; 121 II 39 consid. 2c/aa p. 43/44, et les arrêts cités). Le tiers n'est en principe pas habilité à agir, car il ne subit, par définition, pas d'atteinte à un intérêt juridique, lors que la décision n'entraîne aucune diminution de ses droits, ni aggravation de ses obligations (AC.2008.0237 du 17 juillet 2009 consid. 1c p. 6).

c) En l'espèce, le recourant Jean-Daniel Dubois n’est pas propriétaire des parcelles nos 1'044 et 1'045. Dans la mesure où celles-ci font partie de son exploitation viticole, il est toutefois touché plus que quiconque ou la généralité des administrés dans un intérêt important et il y a lieu d’admettre par conséquent sa qualité pour recourir.

2.

Il convient d’examiner en premier lieu si l’installation est soumise à autorisation, le recourant soutenant que tel n’est pas le cas.

a) Selon l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT ; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l’autorité compétente (al. 1). L'art. 103 LATC prévoit pour sa part ce qui suit :

«Art. 103 Assujetissement à autorisation

1 Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.

2 Ne sont pas soumis à autorisation :

a. les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal;

b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance;

c. les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée.

Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation.

3 Les travaux décrits sous les lettres a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :

a. ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins;

b. ils ne doivent pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement.

4 Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.

5 Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le Service de l'aménagement du territoire pour les projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le Service chargé des monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.

6 Ne sont pas assujettis à autorisation :

a. les objets ne relevant pas de la souveraineté cantonale;

b. les objets dispensés d'autorisation par la législation cantonale spéciale.»

L’art. 68 du règlement d'application de la LATC du 19 septembre 1986 (RLATC ; RSV 700.11.1) précise le champ d’application de l’art. 103 LATC. L’art. 68a RLATC liste les objets non soumis à autorisation. Selon l’art. 68a al. 2 let. c RLATC, peuvent ne pas être soumises à autorisation «les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée telles que chenilles ou tunnels maraîchers saisonniers liés à une exploitation agricole ou horticole ne dépassant pas une hauteur de 3 m ; filets anti-grêle liés à une exploitation agricole déployés temporairement ; constructions mobilières comme halles de fête, chapiteaux de cirque, tribunes et leurs installations annexes pour 3 mois au maximum ; stationnement de bateaux, de caravanes et de mobilhomes non utilisés, pendant la saison morte ».

L’art. 68a al. 1 RLATC prévoit que la municipalité, avant de décider si le projet de construction nécessite une autorisation, vérifie si les travaux sont de minime importance au sens de l'alinéa 2, s'ils ne portent pas atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des régions archéologiques, des sites naturels ou construits et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins, et s'ils n'ont pas d'influence sur l'équipement et l'environnement.

b) En l’espèce, il ressort des photographies au dossier que les filets de protection sont installés de part et d’autre des ceps de vignes. D’une hauteur de 1 m, ces filets sont descendus pour une durée limitée, allant généralement de mai à la période des vendanges, si bien que l’on pourrait concevoir, en application de l’art. 68a al. 2 let. c RLATC que cette installation ne soit pas soumise à autorisation. Il convient toutefois de tenir compte du fait qu’elle s’implante dans un site protégé particulièrement sensible et que son impact visuel sur le paysage est indéniable, quand bien même il serait limité dans le temps : installée sur les coteaux du Lavaux, l’installation ne se fond ainsi pas dans le paysage, en raison notamment de sa teinte et de l’importance de la surface concernée. Au surplus, les filets de protection ne sont pas enlevés après la période des vendanges, comme le sont les filets anti-oiseaux, mais uniquement relevés jusqu’au mois de mai suivant, mois durant lequel ils sont à nouveau déployés. L’installation soulevant un problème d’atteinte au paysage, elle ne remplit pas les conditions prévues à l’art. 103 al. 2 et 3 LATC pour être dispensée d’autorisation. A cela s’ajoute que, en application des art. 25 al. 3 LAT, 81 al. 1 et 120 al. 1 let. a LATC, tout projet de construction en dehors des zones à bâtir doit être soumis à une autorisation spéciale préalable du département en charge des constructions. Il incombait dès lors au recourant de soumettre son projet d’installation au SDT, ce qu’il n’a pas fait.

3.

Il convient d'examiner si l’installation litigieuse peut être régularisée par la délivrance a posteriori d’un permis de construire. Il convient de vérifier en premier lieu si celle-ci peut être autorisée en application de l'art. 22 al. 2 let. a LAT comme conforme à l'affectation de la zone agricole. En droit cantonal vaudois, la zone viticole est en effet une zone agricole, l'art. 52 LATC définissant d'ailleurs ces deux types de zones dans les mêmes termes (selon la teneur actuelle de cette disposition, « les zones agricoles et viticoles sont destinées à l'exploitation agricole, horticole et viticole liée au sol ainsi qu'aux activités reconnues conformes à ces zones par le droit fédéral » (ATF 1A.205/2004 du 11 février 2005 consid. 3.2)).

a) Selon l'art. 16a al. 1, 1ère phrase, LAT sont conformes à l'affection de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. Aux termes de l'art. 34 al. 4 de l'Ordonnance du Conseil fédéral du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1), une autorisation ne peut être délivrée sur la base de l'art. 16a LAT que si la construction ou l'installation est nécessaires à l'exploitation en question (let. a), si aucun intérêt prépondérant ne s'oppose à l'implantation de la construction ou de l'installation à l'endroit prévu (let. b) et s'il est prévisible que l'exploitation pourra subsister à long terme (let. c).

b) En l'espèce, l’installation en cause présente un lien direct avec l’exploitation viticole. Quant à sa nécessité, le représentant du Service de l’agriculture a relevé à l’audience que les filets installés par le recourant n’étaient pas une nécessité absolue à la culture de la vigne et le recourant ne prétend pas que cette installation serait indispensable à la continuité de son exploitation. La question de savoir si l’exigence selon laquelle l’installation doit être nécessaire à l’exploitation au sens de l’art. 34 al. 4 let. a OAT est remplie souffre toutefois de rester ouverte dès lors que, comme on le verra ci-après, un intérêt prépondérant lié à la protection du paysage s’oppose à la délivrance d’une autorisation.

c) aa) La notion d'intérêt prépondérant au sens de 34 al. 4 let. b OAT comprend notamment la protection des intérêts liés à la création de la zone agricole, en particulier la nécessité d'assurer la base d’approvisionnement du pays à long terme, de sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et d'assurer l’équilibre écologique (voir art. 16 al. 1 LAT). Mais il s'agit aussi de tous les autres intérêts qui apparaissent pertinents, notamment les intérêts mentionnés dans les buts et principes régissant l'aménagement du territoire aux art. 1 et 3 LAT ainsi que ceux relatifs à la protection de l'environnement au sens large et à la protection contre les dangers naturels. Font ainsi partie des intérêts prépondérants au sens de l'art. 34 al. 4 let. b OAT, les intérêts qui résultent de la loi fédérale sur la protection de la nature et du paysage du 1er juillet 1966 (LPN ; RS 451), en particulier lorsque le projet est prévu dans un site porté dans l'un des inventaires fédéraux mentionnés à l'art. 5 LPN. L'art. 6 al. 1 LPN prévoit en effet que l'inscription d'un objet d'importance nationale dans un inventaire fédéral indique que l'objet mérite spécialement d'être conservé ou en tous les cas d'être ménagé le plus possible (CDAP, arrêt AC.2007.0078 du 30 mai 2008, consid.1c/cc p. 9). De manière générale, la condition figurant à l'art. 34 al. 4 let. b OAT doit ainsi être appliquée de manière particulièrement restrictive dans les paysages sensibles (Piermarco Zen Ruffinen / Christiane Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 242 et réf).

bb) Le Lavaux, site dans lequel se trouvent les parcelles nos 1'044 et 1'045 du cadastre communal de Riex, est inscrit dans l’annexe 1 de l’ordonnance du 10 août 1977 concernant l’inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP ; RS 451.11) comme un site d’importance nationale à protéger. La Commune de Riex est en outre comprise dans le périmètre du plan de protection de Lavaux régi par la loi du 12 février 1979 sur le plan de protection de Lavaux (LLavaux ; RSV 701.43), entrée en vigueur le 15 mai 1979. Selon son art. 1er, la LLavaux a notamment pour but de préserver l’identité et les caractéristiques propres de Lavaux et de respecter le site construit et non construit, en empêchant toute atteinte qui puisse altérer le caractère et la beauté de la région de Lavaux (art. 1).

Les parcelles concernées par l’installation litigieuse se trouvent au cœur du Lavaux, dans un paysage de grande qualité. Le tribunal constate que les filets de protection, eu égard à leur couleur, ont un impact non négligeable sur le site, ce d’autant plus que celui-ci est, selon les photographies produites au dossier, particulièrement exposé à la vue. Certes, cet impact doit être relativisé puisque les filets ne sont pas déployés en toute saison et qu’après quelques semaines, ils sont censés être masqués par les vignes. La diminution de l’impact paysager au fil du temps est difficile à établir. Lors de l’audience, le recourant a produit des photographies réalisées en août ou septembre 2009 qui montrent que, à ce moment là, l’impact visuel serait quasiment inexistant. Il a toutefois admis que ces photographies avaient été prises avec des angles de vue favorables. Cela étant, même si l’on devait suivre le recourant en considérant que la visibilité maximale ne dure qu’un mois avant de diminuer, l’impact sur le site de Lavaux généré par l’installation en cause lorsque les filets sont déployés n’est pas admissible. Comme le relèvent la municipalité et le département, cet impact est essentiellement dû à la couleur blanche des filets. A cet égard, le recourant a soutenu lors de l’audience que les filets sont transparents et non blancs, expliquant le choix de filets clairs dans le soucis d’obtenir le moins de retenue de lumière. Toutefois, le reportage de la TSR visionné par la cour et les photographies figurant au dossier confirment que, à distance, les filets de protection apparaissent blancs et non pas transparents. Le recourant a soutenu également que les filets vont se patiner avec le temps et devenir moins visibles. L’autorité qui statue sur une installation doit toutefois se prononcer sur son état au moment où elle sera mise en place, notamment en ce qui concerne sa couleur, et elle n’a pas à prendre en compte une hypothétique modification de son aspect qui pourrait intervenir au cours des années. A titre de comparaison, on relèvera encore que les filets anti-oiseaux entreposés dans le mois qui précède les vendanges sont en règle générale bleus à verts, si bien qu’ils s’intègrent mieux dans le paysage. Les filets anti-oiseaux peuvent en outre être totalement enlevés, contrairement aux filets litigieux, qui restent sur le site.

Dans la pesée des intérêts, il convient enfin de tenir compte du fait que les autorités compétentes, qui ne mettent pas en cause les avantages de la nouvelle technique utilisée par le recourant, ne s’opposent pas de manière absolue à son utilisation et se sont déclarées prêtes à entrer en matière dès le moment où une couleur conforme à la protection du site est proposée. Le recourant a d’ailleurs admis lors de l’audience qu’il envisageait actuellement d’autres solutions quant à la couleur des filets.

cc) Vu ce qui précède, c’est à juste titre que le département et la municipalité ont refusé d’autoriser les filets installés par le recourant, la protection du paysage de Lavaux constituant un intérêt prépondérant au sens de l’art. 34 al. 4 let. b OAT. Dès lors qu’il est loisible au recourant d’améliorer l’intégration au paysage de l’installation et de ménager le site en choisissant une autre couleur de filets, l’intérêt à la préservation du paysage l’emporte sur l’intérêt que l’installation présente pour l’exploitation, le recourant disposant de la faculté de soumettre un nouveau projet à l’autorité compétente.

4.

Il reste à examiner la question de la remise en état, les décisions attaquées contenant un ordre d’enlèvement des filets litigieux.

a) Aux termes des art. 105 al. 1 et 130 al. 2 LATC, la municipalité et à son défaut le département compétent est en droit de faire supprimer, aux frais des propriétaires, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires.

Comme tout droit fondamental, la propriété, dont la garantie est ancrée à l'art. 26 de la Constitution fédérale du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) ne peut être restreinte qu'aux conditions de l'art. 36 Cst. A teneur de l’alinéa 3 de cette disposition, toute restriction d’un droit fondamental doit être proportionnée au but visé. Selon la jurisprudence, l’ordre de démolir une construction édifiée sans permis et pour laquelle une autorisation ne pouvait être accordée n’est en soi pas contraire au principe de proportionnalité. L'autorité renonce à ordonner la remise en état si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit (ATF 123 II 248 consid. 3a/bb p. 252; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224s.; 102 Ib 64 consid. 4 p. 69). Même un constructeur qui n'est pas de bonne foi peut invoquer le principe de proportionnalité. Toutefois, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a p. 255; 111 Ib 213 consid. 6b p. 224 et la jurisprudence citée).

b) En l'espèce, l’intérêt public en jeu, soit la protection du paysage de Lavaux, doit être considéré comme important, compte tenu notamment de la surface concernée et de son exposition à la vue, ceci quand bien même l’atteinte maximale est apparemment limitée dans le temps. Pour ce qui est du dommage que la remise en état lui causerait, le recourant n’a pas démontré ni prétendu que l’enlèvement de l’installation le mettrait en difficulté financièrement. Il est rappelé que le Tribunal fédéral a confirmé des ordres de démolition, respectivement de remise en état, donnés à des constructeurs qui alléguaient à titre de préjudice des montants de 100'000 fr. (ATF 1C_167/2007 du 7 décembre 2007 consid. 6.2), voire de 300'000 fr. (ATF 1C_170/2008 consid. 3.2 du 22 août 2008;1C_136/2009 du 4 novembre 2009), soit beaucoup plus que les 20 à 25'000 fr. allégués par le recourant lors de l’audience. Le recourant affirme qu’il était de bonne foi, car il n’aurait imaginé un seul instant que l’installation litigieuse soit soumise à autorisation. Cet argument tombe à faux, dans la mesure où il lui incombait à tout le moins de se renseigner avant de procéder à l’acquisition et à la mise en place d’une installation de cette importance, ce d’autant plus qu’il s’agissait d’une installation nouvelle. En omettant de le faire, le recourant a pris un risque financier qu’il lui appartient d’assumer.

c) Vu ce qui précède, l’ordre de remise en état ne prête pas flanc à la critique sous l’angle du principe de la proportionnalité et doit être confirmé.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et les décisions de l’autorité intimée confirmées. Un émolument judiciaire est mis à la charge du recourant. Il versera un montant à titre de dépens à la municipalité qui a fait appel aux services d’un avocat.