CDAP - AC.2010.0001 - 2010-10-28 - BLANCHARD/Service du développement territorial, Municipalité d'Essertines-sur- Yverdon

1.

Le recourant laisse entendre qu'il n'avait pas à soumettre à une nouvelle procédure d'autorisation les travaux consistant à terminer l'aménagement de l'appartement dans les combles, pour lequel un permis de construire (n° 89-10) avait déjà été délivré le 17 juillet 1989. Selon lui, il ne s'agit pas d'un nouveau projet de construction nécessitant une nouvelle mise à l'enquête publique.

a) L'art. 118 de la loi cantonale du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) prévoit que le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée (al. 1). La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient (al. 2). Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le département peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire (al. 3). La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales (al. 4).

Selon la jurisprudence (citée in Bovay /Didisheim /Sullige/ Thonney, Droit fédéral et vaudois de la construction, 4ème éd., 2010, n. 2.2 ad art. LATC 118), le retrait du permis de construire peut être prononcé lorsque, compte tenu du temps écoulé depuis leur commencement, les travaux effectués ne correspondent pas à un stade d'avancement normal et que ce qui a été réalisé reste bien en deçà de ce qui aurait été usuel dans un chantier ordinaire occupant la main-d'œuvre minimum, eu égard à l'importance de l'ouvrage (RDAF 1974 p. 450; 1983 p. 383). Les délais usuels au sens de l'art. 118 al. 3 LATC sont dépassés lorsque des travaux de surélévation d'une villa et de construction d'un garage ne sont pas terminés cinq ans après l'octroi du permis de construire, le projet ne présentant pas de difficultés particulières. Ni les conditions atmosphériques, ni les difficultés d'ordre familial invoquées par le constructeur n'ont pu retarder de plusieurs années l'achèvement du chantier (RDAF 2006 I 259, n° 73). Il en va de même d'un délai de 18 ans depuis l'octroi du permis de construire, le constructeur ayant invoqué un manque de moyens, qui peut parfois constituer un motif suffisant, mais qui n'est pas déterminant en l'espèce si on met en regard l'importance fort modeste du projet et le temps qu'il a fallu au recourant pour parvenir à accomplir la moitié du gros- œuvre (RDAF 2007 I 169, n° 101). Le fait que le constructeur ne dispose pas de l'argent nécessaire à la réalisation de l'ouvrage n'est pas un motif suffisant permettant de s'opposer au retrait du permis de construire (RDAF 1983 p. 383).

b) En l'espèce, si les travaux d'aménagement de l'appartement dans les combles ont commencé, ils n'ont cependant pas été achevés à ce jour. Seul le gros œuvre et une partie du second œuvre (lucarnes et gaines techniques pour les conduites d'eau et d'électricité) ont été réalisés dans l'étage des combles, de sorte que celui-ci n'est pas habitable. L'inspection des lieux a d'ailleurs permis de confirmer que les travaux d'isolation n'avaient pas été effectués. Par ailleurs, force est de constater qu'il s'est écoulé près de vingt ans entre la délivrance du permis de construire pour l'aménagement de l'appartement dans les combles (1989) et l'intention manifestée par le constructeur de terminer les travaux en question (2009). Il y a lieu d'admettre ainsi que l'exécution des travaux n'a pas été poursuivie dans les délais usuels au sens de l'art. 108 al. 3 LATC. Peu importe que la cause de la suspension de ces travaux soit due à une mauvaise conjoncture économique. S'agissant de l'aménagement de l'appartement dans les combles, les conditions de retrait du permis de construire (n° 89-10) délivré le 17 juillet 1989 sont donc réalisées. Du reste, le permis d'habiter n° 89-10 daté du 13 décembre 1990 ne porte pas sur les travaux d'aménagement de l'appartement dans les combles ni du garage projetés qui n'ont pas été exécutés. Or le permis d'habiter est lié à la procédure de permis de construire ; il représente un constat final de la conformité des travaux (exécutés) à la loi et au règlement (RDAF 2008 I 282 n° 89). Cela étant, il est douteux que le recourant puisse remettre en cause dans le cadre du présent recours l'obligation de soumettre le projet en cause à une nouvelle procédure de permis de construire. En effet, le recourant n'a pas contesté l'acte du 26 juin 2009, par lequel le SDT a considéré que le permis de construire de 1989 n'était plus valable et que "l'affectation des combles en un logement doit être soumise à une nouvelle enquête publique et nécessitera un nouvel examen du projet en regard des dispositions légales réglementaires en vigueur aujourd'hui". D'ailleurs, en déposant une demande de permis de construire en bonne et due forme pour la création d'un appartement dans les combles, le recourant a implicitement admis que le permis de construire de 1989 n'était plus valable.

En définitive, l'autorité intimée était en droit d'exiger du recourant qu'il présente une nouvelle demande de permis de construire portant sur les travaux envisagés, cela d'autant plus que le projet présenté en 2009 (prévoyant notamment quatre ouvertures supplémentaires dans la toiture) n'était pas identique à celui ayant fait l'objet de l'autorisation délivrée en 1989.

2.

Le recourant soutient que le projet de construction d'un appartement dans les combles destiné à son fils Christophe, lui-même agriculteur, est conforme à la destination de la zone agricole.

a) Aux termes de l'art. 16 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) LAT, les zones agricoles servent à garantir la base d'approvisionnement du pays à long terme, à sauvegarder le paysage et les espaces de délassement et à assurer l'équilibre écologique; elles devraient être maintenues autant que possible libres de toute construction en raison des différentes fonctions de la zone agricole. Elles comprennent les terrains qui se prêtent à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice et sont nécessaires à l'accomplissement des différentes tâches dévolues à l'agriculture (let. a) et les terrains qui, dans l'intérêt général, doivent être exploités par l'agriculture (let. b). Selon l'art. 22 al. 2 let. a LAT, l'autorisation est délivrée si la construction ou l'installation est conforme à l'affectation de la zone.

En vertu de l'art. 16a al. 1 1ère phrase LAT, sont conformes à l'affectation de la zone agricole les constructions et installations qui sont nécessaires à l'exploitation agricole ou à l'horticulture productrice. En application de cette disposition légale, l'art. 34 al. 3 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1) précise que sont conformes à l'affectation de la zone (agricole) "les constructions qui servent au logement indispensable à l'entreprise agricole, y compris le logement destiné à la génération qui prend sa retraite".

b) Cette réglementation reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancien art. 16 LAT en vigueur jusqu'au 31 août 2000 (cf. arrêt 1A.205/2004 du 11 février 2005, RDAF 2005 I 365, consid. 3.3). Un logement est réputé conforme à la zone agricole à condition notamment que la présence permanente sur le domaine du chef d'exploitation et des personnes concernées soit indispensable en fonction des tâches de surveillance nécessitées par le type d'exploitation, et que la zone à bâtir la plus proche soit très éloignée et d'un accès difficile (cf. ATF 121 II 67 consid. 3a p. 69, 307 consid. 5 p. 312 et les références citées; voir aussi ATF 125 III 175 consid. 2b;1C_127/2009 du 2 septembre 2009 consid. 2.2;1C_67/2007 du 20 septembre 2007 consid. 3.1 et 1A.78/2006 du 1er décembre 2006).

c) Par échange d'informations du 29 mai 2001 sur le nouveau droit de l'aménagement du territoire le 29 mai 2001, l'Office fédéral du développement territorial (ODT, ARE) a précisé quelles étaient les surfaces brutes de plancher utile acceptables pour les bâtiments agricoles (lettre du 5 septembre 2001 adressée aux participant-e-s a colloque, p. 3-4); on peut y lire ceci :

"A notre avis, l'ordonnance du 7 décembre 1998 sur les améliorations structurelles dans l'agriculture (OAS; RS 913.1) constitue une référence possible. Selon l'article 44 alinéa 2 OAS, un crédit d'investissement peut être accordé lorsque le volume du logement destiné à deux générations au moins (logement du chef d'exploitation et des parents) est limité à 1200 m3 SIA. D'après nos calculs, ces 1200 m3 SIA correspondent à environ 320 m2. C'est la surface de référence que nous avons retenue dans les calculs ci-après. 180 m2 pour le logement du chef d'exploitation (y compris le bureau) et 100 m2 pour le logement des parents nous paraissent des surfaces appropriées. Dans les rares cas où il faudrait également prévoir un logement pour la troisième génération (grands-parents du chef d'exploitation actuel), on aura recours aux locaux d'habitation inoccupés dans le logement du chef d'exploitation ou dans celui des parents. Si ce n'était pas réalisable, il semblerait raisonnable de prévoir une surface supplémentaire de quelque 40 m2."

d) Dans le canton de Vaud, un protocole d'accord a été passé le 10 août 2006 entre le Département des institutions et des relations extérieures (DIRE) et le Département de l'économie (DEC) relatif à l'examen des projets de constructions agricoles hors des zones à bâtir. Selon l'Annexe à ce protocole d'accord, intitulée "Précision apportée à la décision du Conseil d'Etat du 16 avril 2003 concernant la directive sur la pratique de l'aménagement en zone agricole", "un logement d'employé agricole et de sa famille d'environ 140 m2" peut être accordé pour des entreprises agricoles qui, entre autres conditions, comprennent "du bétail laitier de plus de 125 UGB" (chiffre 4 p. 3).

3.

a) En l'occurrence, le recourant, son épouse et son fils Christophe, âgé de 25 ans, occupent un logement de 6 pièces réparties sur deux étages (rez-de-chaussée et 1er étage) et représentant une surface de 237 m2. La ferme (bâtiment ECA n° 232) abrite donc déjà un grand logement pour le chef d'exploitation agricole et sa famille. Se pose dès lors la question de savoir si les besoins de l'exploitation rendent indispensables la création d'un second logement (destiné au fils du recourant ou à un employé).

Le recourant dirige avec son fils, sous la forme d'une association, une exploitation agricole de type mixte qui se consacre à la culture et à l'élevage de bovins laitiers totalisant actuellement 40 UGB environ, et, à terme, après la construction de la nouvelle étable projetée, quelque 75 UGB. Le SDT ne conteste pas que l'élevage de vaches laitières requiert la présence permanente sur place du recourant, chef de l'exploitation agricole. En revanche, il estime, à juste titre, que la présence permanente de son fils (associé) ou de tout autre employé agricole ne s'avère pas indispensable pour les besoins du gardiennage de l'entreprise agricole, de telle sorte que la création d'un second logement n'est pas justifiée par les besoins objectifs de l'entreprise agricole. Un logement pour employé ne peut être admis qu'à certaines conditions et en particulier en fonction du nombre d'UGB. L'exploitation agricole en cause comptera à terme au maximum 75 UGB de bétail laitier. Or ce n'est qu'à partir de 125 UGB de bétail laitier que l'aménagement d'un second logement en zone agricole est considéré en principe comme nécessaire (cf. chiffre 4 de l'Annexe au protocole d'accord passée le 10 août 2006 entre le DIRE et le DEC). Certes, il est compréhensible que le fils du recourant, qui a 25 ans, souhaite vivre de manière indépendante et habiter dans son propre appartement. Mais la question de savoir si un logement est indispensable en zone agricole doit être examiné selon des critères objectifs; n'entrent pas en considération les souhaits de l'exploitant ou les motifs de convenances personnelles. Il peut donc être exigé du fils soit qu'il reste dans les espaces déjà aménagés pour l'habitation dans la ferme, soit qu'il prenne un logement ailleurs, hors de l'exploitation agricole. En définitive, c'est à bon droit que l'autorité intimée a refusé de délivrer l'autorisation spéciale pour l'aménagement d'un second logement dans la ferme, d'autant plus que celle-ci se trouve à une centaine de mètres seulement de la zone à bâtir qui est facilement accessible.

Il est vrai que le Service de l'agriculture a relevé dans son préavis que selon le guide fédéral d'estimation de la VR [valeur de rendement] à cette exploitation correspondaient 16.7 UL [unités de logement] compris dans la PNN [place normalement nécessaire], alors que le logement de l'exploitant représentait actuellement 11.5 UL et le logement projeté 4.2 UL, pour un total 15.7 UL, soit 1 UL de moins que la place normalement nécessaire. Il a néanmoins donné un préavis défavorable, en se fondant sur le protocole d'accord DIRE-DEC précité. Or le recourant n'explique pas en quoi il serait arbitraire de se baser prioritairement sur le critère du nombre de UGB pour décider si la création d'un second logement est ou non nécessaire à l'entreprise agricole.

b) A juste titre, le recourant, âgé de 57 ans, ne prétend pas sérieusement que ce second logement devrait être utilisé à court terme comme "Stöckli", locaux d'habitation pour la génération qui prend sa retraite après avoir travaillé, sa vie durant dans l'agriculture et habité en zone agricole (sur cette notion, cf. ATF 1C_136/2009 du 4 novembre 2009 et les références citées). En effet, non seulement le recourant n'a pas atteint l'âge de la retraite, mais encore il n'a pas manifesté sa volonté de remettre prochainement son exploitation agricole à son fils Christophe. Au contraire, le recourant a déclaré en audience qu'il venait de conclure un contrat d'association avec son fils en vue de l'exploitation du domaine agricole. Ce n'est qu'au moment de la retraite du recourant et de la remise de l'exploitation agricole à son fils qu'il conviendra d'examiner le bien-fondé de l'aménagement de locaux d'habitation au titre de "Stöckli". Cette question est prématurée.

4.

A titre subsidiaire, l'autorité intimée a examiné si une autorisation dérogatoire fondée sur l'art. 24d al. 1 LAT (concernant la transformation d'un logement agricole en une habitation sans rapport avec l'agriculture) pouvait être octroyée. Il est douteux qu'une telle disposition légale puisse entrer ici en ligne de compte, à partir du moment où le projet litigieux vise à l'agrandissement d'un bâtiment d'habitation agricole toujours utilisé pour les besoins de l'agriculture. L'art. 24d al. 1 LAT s'applique aux familles paysannes qui, en raison de mutations structurelles, ont été contraintes d'abandonner leur activité agricole et leur permet de conserver leur domicile dans la mesure où les conditions prévues à l'art. 24d al. 3 sont remplies (cf. Dupré, Commentaire de la LAT, éd. 2010, n. 16 à 20 ad art. 24d). Cette hypothèse n'est pas réalisée en l'espèce. A supposer même que l'art. 24d al. 1 LAT soit applicable, le recours devrait de toute façon être rejeté sur ce point.

a) L'art. 24d al. 1 LAT prévoit que l'utilisation de bâtiments d'habitation agricoles conservés dans leur substance peut être autorisée à des fins d'habitation sans rapport avec l'agriculture. Il est précisé à l'art. 42a OAT qu'un agrandissement peut être admis conformément à l'art. 24d al. 1 et 3 LAT s'il est indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles (al. 1). Pour des bâtiments d'habitation agricoles édifiés légalement avant l'attribution du bien-fonds à un territoire non constructible au sens du droit fédéral, des agrandissements peuvent être admis à l'intérieur du volume bâti existant dans les limites fixées à l'art. 42 al. 3 (al. 2). L'art. 42 al. 3 OAT, dans sa teneur en vigueur dès le 1er septembre 2007, est ainsi libellé :

"La question de savoir si l'identité de la construction ou de l'installation est respectée pour l'essentiel est à examiner en fonction de l'ensemble des circonstances. Les règles suivantes devant en tout cas être respectées:

a. à l'intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu'un agrandissement n'est pas possible ou ne peut pas être exigé à l'intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l'extérieur; l'agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non-conforme à l'affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l'intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié."

b) En l'espèce, les travaux projetés, soit la création dans les combles d'un appartement d'une surface de 80 m² environ, qui s'ajouterait à la surface habitable déjà existante de 237 m², va au-delà des possibilités offertes par l'art. 24d al. 1 LAT en relation avec l'art. 42a al. 1 OAT. En effet, un logement de 237 m², qui a été entièrement transformé et rénové en 1989, occupé par une famille paysanne de trois personnes répond manifestement déjà aux normes usuelles. Autrement dit, l'agrandissement projeté répond uniquement aux besoins de commodité de la famille du recourant (cf. ATF 1A.290/2004 du 7 avril 20005, consid. 2.3.2, qui précise qu'un agrandissement est considéré comme indispensable pour un usage d'habitation répondant aux normes usuelles si l'état actuel du bâtiment empêche sa location ou sa vente; voir aussi, Tribunal administratif, AC.2006.0180 du 5 décembre 2007 et AC.2006.0050 du 20 février 2007; Dupré, op. cit., n. 21 ad art. 24d et les références citées). Dès lors, l'agrandissement projeté ne peut pas être autorisé sous l'angle de l'art. 24d LAT. Enfin, il ressort des pièces du dossier que lors des travaux qui ont eu lieu en 1989, la surface brute de plancher imputable et la surface annexe du bâtiment en cause ont fait l'objet d'un agrandissement qui a eu lieu tant à l'intérieur qu'à l'extérieur du volume bâti. Cet agrandissement représentait une surface nettement supérieure à la limite maximale de 100 m2 prévue par l'art. 42 al. 3 let. b OAT. Il en découle qu'aucun nouvel agrandissement du bâtiment n'est possible sur la base de l'art. 42 al. 3 OAT.

5.

Vu ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision entreprise confirmée. Les frais de justice sont mis à la charge du recourant qui, succombant, n'a du reste pas droit à des dépens.