CDAP - AC.2010.0068 - 2010-10-28 - Département de l'économie c/Municipalité de Corseaux, GERLICH, Commission des rives du lac

A.

a) Alissa Gerlich est propriétaire depuis mai 2007 de la parcelle n° 1'150 de la Commune de Corseaux. D’une surface de 4'372 m2 et de forme rectangulaire, cette parcelle partiellement arborisée jusqu’alors libre de constructions est bordée au nord par le chemin de la Paix, à l’est par la parcelle n° 70, au sud par le lac Léman et à l’ouest par la parcelle n° 30. Elle est grevée d’une servitude inscrite au Registre foncier en ces termes « 14.07.1992 336628 C Superficie et passage pour piétons et véhicules, ID.2002/004656 En faveur de:Corseaux la Commune, Corseaux ». Cette parcelle est comprise dans les secteurs C et D du plan partiel d’affection «Le Chanoz» (ci-après: PPA) et se trouve dans le périmètre du plan directeur cantonal des rives vaudoises du Lac Léman (année 2000; ci-après: PDRL).

b) Le PPA «Le Chanoz» et son règlement (ci-après: RPPA) ont été adoptés par le Conseil communal de Corseaux dans sa séance du 25 mai 1998 et approuvés par le Département des infrastructures (ci-après: DINF, anciennement Département des travaux publics, de l’aménagement et des transports [DTPAT]) le 17 décembre 1998, date à laquelle ils sont entrés en vigueur. Le périmètre du PPA comprend les secteurs A à D. Les constructions des secteurs A et B sont destinées à l’habitation ainsi qu’aux activités de services compatibles avec l’habitation. Le secteur C s’étend sur une longueur de 100 mètres à l’est du secteur B pour une largeur de l’ordre de 35 mètres; ce secteur est également destiné à la construction de bâtiments d’habitation ainsi qu’à des activités de services compatibles avec l’habitation, dans les limites de constructions fixées par le plan. Le secteur D, qui s’étend le long de la rive sur une largeur de 18 mètres environ pour une profondeur d’environ 40 mètres, est sis à l’est du secteur C. Il est « destiné à l’aménagement du cheminement piétonnier public entre le Chemin de la Paix et celui à créer en provenance des bains publics de la Crotte » (art. 4 al. 1 RPPA).

Le plan, en ce qu’il concerne le secteur D, est reproduit ci-dessous :

L’adoption du plan a donné lieu à de nombreuses discussions. Selon le «protocole d’accord» du 9 décembre 1993 faisant suite à une séance du 7 décembre 1993 réunissant notamment le syndic de Corseaux et plusieurs représentants du Service de l’aménagement du territoire (ci-après: SAT, désormais Service du développement territorial), «le secteur C sera amputé d’un secteur que nous appellerons D et qui sera dévolu à un espace semi-public permettant l’accès au lac depuis le chemin de la Paix» (p. 1). On peut lire plus loin sous titre «Secteur D» que «ce secteur sera affecté à une aire de liaison publique entre la grève et le passage piéton à créer le long du chemin de la Paix. Cet aménagement sera réalisé en lieu et place d’un chemin de rive sur les secteurs A-B-C. » (p. 2).

Par courrier du 27 mars 1995 au SAT, la Commission des rives du lac (ci-après: CRL) relevait notamment ce qui suit:

«La Commission des rives estime en particulier que le secteur D, qui doit être affecté à une aire de liaison publique entre la plage et le chemin de la Paix, est beaucoup trop exigu. Ce secteur D doit être étendu. Sa limite occidentale doit être celle du périmètre de construction le plus proche, au moins.

Nous rappelons en effet que l’abandon d’un tracé immédiatement riverain sur l’ensemble de la propriété doit être compensé par la mise à disposition du public d’une aire suffisamment vaste, ce qui n’est pas le cas dans le projet soumis».

Le 4 mai 1995, le SAT a transmis à la municipalité les préavis des services de l’Etat, dont celui de la CRL du 27 mars 1995.

Selon le compte-rendu succinct de la séance tenue au SAT le 21 juin 1995 en présence de quatre représentants du SAT et du syndic de Corseaux, ce dernier «expose ses préoccupations quant à la gestion d’un espace public dimensionné aux souhaits de la Commission des rives du lac. Il craint particulièrement les problèmes de surveillance et de sécurité».

Le 21 juin 1996, la CRL a préavisé négativement le projet de PPA. Elle rappelait sa position en ces termes:

«- soit on crée un cheminement directement sur la rive ou à la rigueur à travers la propriété;

- soit on offre un espace public généreux, en élargissant le secteur «D» jusqu’à la limite du périmètre de construction».

Selon la «synthèse des remarques» du 26 juin 1996, on peut lire ce qui suit:

«5. Secteur D

SAT

- (07.12.93) Espace semi-public, liaison au lieu du chemin de rives. Affiner le projet avec la commission, mandater un paysagiste pour l’aménagement.

Commission des rives

- Secteur D trop exigu ! limite ouest doit aller jusqu’au périmètre de construction. Elargir ou cheminement au bord du lac.»

Le 12 juillet 1996, la CRL a modifié son préavis comme suit:

«1. La Commission des rives du lac est entrée en matière dès le début (voir note du 15 mars 1993) sur un tracé de cheminement ne longeant pas directement le lac. Nous avons fait une concession supplémentaire en admettant le report du sentier le long du chemin de la Paix.

La contrepartie devrait être l’aménagement d’une partie du secteur en faveur du public. C’est pourquoi nous avions demandé l’extension du secteur «D» et la création d’une liaison un peu plus généreuse entre le lac et le chemin de la Paix.

La proposition du SAT, permet d’étendre le secteur D de manière à offrir une liaison agréable pour le promeneur entre la rive et le chemin de la Paix. Le secteur D devrait en principe être limité par le périmètre de construction immédiatement adjacent et la limite de la parcelle.

(…)».

Les préavis des services du 24 juillet 1996 rappellent notamment la position de la CRL décrite ci-dessus. Il en résulte en outre que le SAT propose l’élargissement du secteur D.

Le rapport d’examen préalable du 24 juillet 1996 précise en page 2: «Le secteur D, est un espace de verdure réservé au passage des piétons entre le chemin de la Paix et la Plage de la Crottaz».

Le complément d’examen préalable du 13 décembre 1996 adressé à la municipalité indique ce qui suit s’agissant du secteur D:

«Le plan

Le périmètre du secteur D a été agrandi conformément à la demande du SAT et de la Commission des rives du lac. Nous remarquons cependant que le principe d’un «mur écran à créer» est maintenu malgré la modification du périmètre concernant le secteur réservé au public. Le SAT ne voit pas l’intérêt de subdiviser l’espace en deux sous-périmètres, alors que la végétation représente à elle seule une barrière visuelle et physique entre l’espace privé du secteur C et l’espace public du secteur D.

Demande: supprimer le mur écran à créer.

Indiquer dans l’art. 5 du règlement qu’il s’agit d’un cheminement public».

En dernier lieu, la décision d’approbation du PPA du 17 décembre 1998 mentionne que le secteur D est «un espace vert réservé au public qui permet de relier le chemin de la Paix à la plage de la Crottaz».

B.

Le 30 mars 2009, Alissa Gerlich a déposé une demande de permis de construire sur la parcelle n° 1'150 une villa avec trois places de parc sur toiture. L’enquête publique a eu lieu du 18 avril au 18 mai 2009 et a suscité deux oppositions.

Par courrier du 24 juin 2009 faisant suite à une séance qui s’est tenue le 22 juin 2009 sur la parcelle n° 1'150, la Municipalité de Corseaux (ci-après: la municipalité) s’est adressée à la CRL afin de l’informer qu’elle avait pris acte de ses exigences en vue de l’obtention d’un avis favorable à la délivrance du permis de construire sur la parcelle n° 1'150. La municipalité précisait que si les plans d’enquête ne le faisaient pas ressortir expressément, la volonté municipale était bien de créer le cheminement piétonnier exigé par le plan de quartier conjointement à la réalisation de la construction envisagée. Elle s’engageait en outre à «faire cadrer» la servitude de passage au règlement du secteur D du PPA.

Le 20 juillet 2009, la Centrale des autorisations CAMAC a informé la municipalité que la CRL constatait que les documents présentés ne satisfaisaient pas aux dispositions légales et réglementaires en vigueur. En particulier, la CRL notait que le projet mis à l’enquête ne comportait pas de cheminement public, ni en limite du chemin de la Paix, ni dans le secteur D, mais mentionnait uniquement un «Accès SIGE» en limite est du secteur D; elle rappelait que tout le secteur D devait faire l’objet d’un aménagement ouvert au public et pas seulement le cheminement qui serait étudié. La CAMAC demandait à la municipalité de lui envoyer des documents modifiés et corrigés, faute de quoi une synthèse négative serait rédigée.

Le 28 septembre 2009, la municipalité a adressé à la CAMAC un projet d’accès reliant le chemin de la Paix au lac par le secteur D du PPA.

C.

Le 8 décembre 2009, la Centrale des autorisations CAMAC a transmis sa synthèse (n° 94’531) à la municipalité. Il en ressort que la CRL a préavisé négativement au projet, indiquant notamment ce qui suit:

«Dans le cadre de l’élaboration du PPA Le Chânoz, des négociations ont conduit à prévoir l’aménagement d’un chemin riverain, non pas en rive mais en limite nord de la parcelle et à définir le «secteur D» en limite est de la parcelle, dont l’affectation définie par l’art. 5 du PPA précité est la suivante: «Le secteur D est destiné à l’aménagement du cheminement piétonnier public entre le Chemin de la Paix et celui à créer en provenance des bains publics de la Crotte. La réalisation de ces 2 tronçons sera réalisée de manière coordonnée» et l’art. 8 précise que «Leur construction interviendra lors de la réalisation, totale ou partielle, des bâtiments du secteur C et B partiel, ou en accord avec le ou les propriétaires».

Le projet mis à l’enquête à l’origine ne comportait pas de cheminement public, ni en limite du chemin de la Paix, ni dans le secteur D.

- La municipalité de Corseaux nous a informés, dans le courrier précité, qu’elle étudiait le réaménagement du Chemin de la Paix, de manière à en faire un parcours piétons attractif. La CRL peut admettre qu’un itinéraire piétons bien étudié sur ce chemin remplace l’itinéraire piétons dans la parcelle elle-même et n’exige pas la coordination de ce projet avec la présente procédure.

- Concernant le secteur D du PPA Le Chânoz, les compléments transmis par le propriétaire et ses mandataires ne répond pas à la demande formulée explicitement par la CRL, d’aménager un espace de cheminement public vers les rives, sur toute l’épaisseur de ce secteur. La CRL maintient pour ce point son préavis négatif. Elle rappelle que c’est bien tout le secteur qui doit faire l’objet d’un aménagement ouvert au public, et non seulement le cheminement.

- Enfin, la CRL a examiné le projet transmis par la commune concernant la liaison vers la plage de la Crotte et émet un préavis favorable sur ce point, ce projet permettant de lever les objections formulées précédemment.

(...)».

Par courrier du 8 décembre 2009, la CRL a informé la municipalité que bien que son préavis soit négatif, la synthèse CAMAC serait positive, ce qui s’expliquait par le fait que la CRL n’avait pas d’autorisation spéciale à délivrer mais seulement un préavis en conformité au PDRL. La CRL constatait que les différents éléments relatifs au chemin de rive et à l’accès du public à la rive définis par le PPA étaient l’aboutissement de négociations ayant soustrait le propriétaire à l’obligation de laisser passer les piétons en bordure de la rive pour les reléguer en limite nord de la parcelle. La CRL faisait une concession supplémentaire puisqu’elle admettait que le cheminement des piétons pourrait se faire par le chemin de la Paix réaménagé mais maintenait pour le reste que le secteur D, dont la largeur avait été longuement négociée par les parties lors de l’élaboration du PPA, devait être entièrement dévolu à l’affectation prévue dans le PPA. Elle avertissait la municipalité qu’elle proposerait au chef du Département de l’économie (ci-après: DEC) de faire recours si la municipalité délivrait le permis de construire.

D.

Par décision du 10 février 2010, la municipalité a délivré le permis de construire (n° 5'320), rappelant que les autorisations cantonales ou fédérales, les conditions communales et autres annexes en faisaient partie intégrante. Il était rappelé que les plans des aménagements extérieurs du chemin piéton public du 30 septembre 2009 complétaient ceux du 22 juin 2009. Au titre de conditions spéciales communales, la municipalité a notamment relevé que les conditions de l’art. 8 du PPA «Le Chanoz» devraient être respectées dans leur intégralité. Par courrier du même jour, la municipalité s’est adressée en ces termes à la CRL :

«(…)

Nous référant à votre correspondance du 8 décembre 2009 et conformément à votre demande, nous vous remettons, ci-joint, copie du permis de construire que nous délivrons ce jour dans le cadre du projet cité en marge.

Au regard de l’argumentation que vous faites valoir dans le courrier précité et dans la synthèse CAMAC du 8 décembre 2009, la Municipalité se détermine comme il suit.

Vous estimez que l’aménagement d’un espace de cheminement public en direction des rives doit se faire sur toute l’épaisseur du secteur «D» (cf synthèse CAMAC). La Municipalité ne partage pas ce point de vue, et cela sur la base du règlement du plan tel qu’il a été approuvé par le Chef du Département en date du 17 décembre 1998. Ce sont les articles 5 et 8 al. 1 de ce règlement qui constituent les textes topiques et qui ont la teneur suivante:

(…)

Il ressort clairement du texte de ces dispositions que le cheminement piétonnier public «sera construit dans l’espace du secteur «D». Il n’a ainsi pas à couvrir l’intégralité de ce secteur, ce qui constituerait au demeurant une atteinte disproportionnée au droit de propriété.

Dans les plans autorisés (en annexe), le chemin prévu a une largeur variable de 3 m au minimum, ce qui permet le passage non seulement des piétons mais également des véhicules. Cette largeur est bien supérieure à celle dessinée sur le plan d’affectation pour le cheminement piétonnier. La végétation existante est respectée. La Municipalité considère ainsi que les plans présentés respectent pleinement et largement les conditions posées par les articles 5 et 8 du règlement du plan.

(…)».

Selon les plans des aménagements extérieurs du 30 septembre 2009, qui font partie intégrante du permis délivré, un chemin piétonnier d’une largeur de 3 m 10 à 4 m 40 était projeté; il serpentait du nord au sud de la parcelle n° 1'150, dans le tiers le plus à l’est du secteur D, à proximité de la limite de la parcelle. Il était prévu qu’une clôture soit installée en limite ouest du chemin, qui serait doublée d’une haie persistante de laurier tin taillée à une hauteur maximale de 2 m.

E.

Par acte du 15 mars 2010, le Département de l’économie (ci-après : DEC), par l’intermédiaire de son avocat, a saisi la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal (ci-après: CDAP) d’un recours contre la décision de la Municipalité de Corseaux du 10 février 2010 en concluant, avec suite de dépens, à son annulation. Il conteste en substance l’interprétation faite par la municipalité de l’art. 5 RPPA et fait valoir qu’il ne saurait être fait abstraction des travaux préparatoires pour apprécier la portée de cette disposition et déterminer l’affectation précise du secteur D du PPA «Le Chânoz». Il relève qu’il était clair que l’abandon d’un sentier immédiatement riverain du lac impliquait en compensation la possibilité pour le public d’accéder à l’entier du secteur D, décrit dans la décision d’approbation préalable du PPA et du RPPA comme un espace vert destiné au public qui permet de relier le chemin de la Paix à la plage de la Crottaz. Le DEC a par ailleurs requis la mise en œuvre d’une inspection locale, la production de son dossier par l’autorité intimée et l’effet suspensif en ce qui concerne l’aménagement du secteur D.

Le 7 avril 2010, la constructrice, par son conseil, a demandé la levée partielle de l’effet suspensif et a produit un plan d’installation du chantier du 9 mars 2010.

Dans sa réponse du 15 avril 2010, l’autorité intimée a conclu avec suite de frais et dépens au rejet du recours. Elle relève notamment que le texte des art. 5 et 8 RPPA est clair, qu’il est question de l’aménagement d’un cheminement piétonnier et non d’un espace public sur tout le secteur D, que la constructrice est en droit de se baser sur le PPA et son règlement sans prendre en compte d’autres lettres et documents, que la préservation de la faune et de la végétation plaide pour la solution adoptée et que le DEC aurait dû faire figurer clairement dans le RPPA la condition d’une affectation de tout le secteur D à un espace public si telle était sa volonté. La municipalité a produit son dossier.

La CRL a déposé ses observations sur le recours le 15 avril 2010, s’en remettant dans l’ensemble au recours du DEC et sollicitant de pouvoir participer à l’inspection locale requise par le recourant. Elle a notamment expliqué avoir reçu la constructrice et son architecte en juillet 2009 afin de leur confirmer que le secteur D était à mettre à disposition du public.

Par décision du 20 avril 2010, la juge instructrice a admis la requête de levée partielle de l’effet suspensif au recours (I), l’a maintenu en ce qui concerne l’aménagement du secteur D et levé pour le surplus (II), la constructrice pouvant débuter, pendant la procédure de recours et à ses risques et périls les travaux concernés par le permis de construire, synthèse CAMAC n° 94’531, relatifs à la construction d’une villa avec couvert à voitures sur la parcelle n° 1'150 de Corseaux, sauf en ce qui concerne le secteur D (III).

Le recourant a déposé un mémoire complémentaire le 11 mai 2010 et a confirmé sa position, observant notamment que l’autorité intimée avait participé à l’élaboration du plan en cause, mais persistait à renier les engagements pris tout au long de la procédure.

Le 2 juin 2010, la municipalité a confirmé ses conclusions en rejet du recours. La constructrice a déposé un mémoire complémentaire le 2 juillet 2010, concluant au rejet du recours avec suite de frais et dépens. Elle relève notamment que la négociation relative au PPA avait été menée non pas par elle, mais par le précédent propriétaire, qu’elle n’a pas utilisé toutes les possibilités de construire qui s’offraient à elles, par souci d’intégration de la construction à l’environnement, que le texte clair des art. 5 et 8 RPPA ne justifie pas le recours à une autre méthode d’interprétation que la méthode littérale, que l’atteinte au droit de propriété de la constructrice ne doit être ni excessive ni disproportionnée, que son projet avec le chemin présentant deux courbes et le biotope comprend une superficie totale de 280 m2, soit 130 m2 supplémentaires par rapport à la situation actuelle.

Le 7 juillet 2010, la juge instructrice a informé les parties que sous réserve de l’avis des juges qui seront amenés à composer la cour, il serait statué en l’état du dossier sans inspection locale.

F.

Le tribunal a statué par voie de circulation.