CDAP - AC.2010.0145 - 2010-10-20 - Communauté des propriétaires, PATTY/Municipalité de Pully

1.

L’autorité intimée a conclu à titre principal à ce que le recours soit déclaré irrecevable. Elle soutient que tous les propriétaires des fonds grevés par la servitude n° 348'802 auraient dû recourir contre la décision attaquée. La recourante, qui ne pouvait le faire de façon isolée, serait ainsi dépourvue, selon elle, de la qualité pour agir.

a) Aux termes de l’art. 75 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), a qualité pour former recours toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente ou ayant été privée de la possibilité de le faire, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (let. a), toute autre personne ou autorité qu'une loi autorise à recourir (let. b). Selon l’art. 13 al. 1 LPA-VD, ont qualité de parties en procédure administrative: les personnes susceptibles d'être atteintes par la décision à rendre et qui participent à la procédure (let. a), les personnes ou autorités auxquelles la loi confère la qualité de partie (let. b), les personnes ou autorités qui disposent d'un moyen de droit à l'encontre de la décision attaquée (let. c), les personnes intervenant dans une procédure d'enquête publique ou de consultation (let. d).

b) Pour l’autorité intimée, les recourantes seraient dépourvues de la qualité pour recourir, au motif que les propriétaires des parcelles nos 3270, 3673, 3'040 et 3'142 seraient liés entre eux par un contrat de société simple au sens des art. 530 ss CO, dont le but est non seulement d’exercer en commun les droits conférés par la servitude n° 348'802, mais aussi d’exécuter en commun les obligations attachées à cette servitude. Cette situation créée, toujours selon l’autorité intimée, un rapport de consorité nécessaire entre les associés au point que les consorts ne peuvent agir ou être actionnés qu'ensemble. Or, ni Anne-Marie Dutoit, propriétaire des parcelles nos 3'270 et 3'673, ni la PPE Petit-Clos 4, propriétaire de la parcelle n° 3'040, n’ont attaqué la sommation qui leur a été adressée, à l’inverse des recourantes qui, dès lors, ne pourraient agir seules contre celle-ci, sans les autres consorts.

La consorité matérielle nécessaire est active lorsque plusieurs personnes sont ensemble titulaires du droit en cause, de sorte que chaque cotitulaire ne peut pas l'exercer seul en justice; c'est le droit matériel fédéral qui indique dans quels cas la consorité est nécessaire (ATF 118 II 168 consid. 2b p. 169/170). En particulier, il y a consorité (active) nécessaire lorsque, en vertu du droit fédéral, les membres d'une communauté du droit civil sont ensemble titulaires d'un seul et même droit; ainsi, les associés, propriétaires en main commune des biens et créances de la société simple, forment une telle communauté et, partant, une consorité nécessaire (Fabienne Hohl, Procédure civile, tome I, Berne 2001, nos 476, 477, 480 et 482, p. 104/105). Cette situation doit être distinguée de la consorité nécessaire improprement dite (ou consorité formelle nécessaire), qui se présente lorsque le procès a pour objet un rapport de droit unique qui concerne plusieurs personnes, mais que toutes n’y participent pas nécessairement et qu’un seul jugement doit être rendu (ibid., nos 540/541, p. 112/113). La notion de consorité nécessaire n'existe pas, à proprement parler, en procédure administrative. Toutefois, les principes qui la fondent jouent également, dans une certaine mesure, un rôle dans cette matière, notamment sous l'angle de la qualité pour recourir (Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, p. 138 ss; Alfred Kölz/Isabelle Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, Zurich 1998, n° 533; ATF 119 Ib 56 consid. 1a p. 58; 116 Ib 447 consid. 2 p. 449 ss). En particulier, il est généralement admis, en matière de marchés publics, que les membres d'un consortium, propriétaires en main commune des créances de la société envers les tiers (art. 544 al. 1 CO), sont touchés non pas individuellement par une décision de non-adjudication, mais uniquement en leur qualité d'associés. Aussi bien, le droit de recourir contre une telle décision afin d'obtenir le marché ne leur appartient qu'en commun et doit être exercé conjointement, à l'instar de consorts nécessaires dans un procès civil (ATF 131 I 153 consid. 5.4 p. 160, références citées).

Pour le Tribunal fédéral, doit être réservé à cet égard le cas où un ou plusieurs associés auraient quitté le consortium, auraient expressément approuvé la décision d'adjudication litigieuse et se seraient à ce point distancés du recourant qu'ils auraient ainsi manifesté ne plus avoir l'intention d'exécuter le marché en consortium si celui-ci devait leur être attribué à l'issue du recours. Or, une modification de la composition d'un consortium s'apparente à un changement essentiel de la soumission qui n'est, en principe, plus admissible après le délai imparti pour déposer les offres (ibid., consid. 5.6/5.7 p. 162/163, références citées). Dès lors, aussi longtemps que le contrat entre le pouvoir adjudicateur et l'adjudicataire n'est pas conclu, les membres d'un consortium sont tenus d'entreprendre de manière conjointe une décision d'adjudication qui leur est défavorable, car ils ne peuvent faire valoir qu'un droit indivisible de la société, soit celui d'obtenir l'attribution du marché (ATF 2P.111/2003 du 21 janvier 2004, consid. 1.1).

c) Cela étant, il n’est pas certain que cette jurisprudence, qui, on le voit, a trait à un domaine bien spécifique du droit administratif, soit transposable telle quelle en l’occurrence. Il est certain que les propriétaires riverains du collecteur ici en cause sont ensemble titulaires des droits et des obligations liées à cet équipement. Cependant, chacun d’eux est individuellement atteint par la décision de l’autorité intimée de les contraindre de procéder aux travaux d’entretien ou, à défaut, de supporter les frais en cas d’exécution par substitution, et chacun dispose d'un intérêt digne de protection à ce que cette décision soit annulée ou modifiée. Du reste, les engagements conjointement assumés par les propriétaires riverains font que l’autorité intimée pourrait, à l’issue d’une exécution des travaux requis par substitution, se retourner contre l’un d’eux pour la totalité de la facture. Il n’y a donc pas lieu de mettre en doute la qualité des recourantes pour entreprendre la décision attaquée.

2.

Sur le fond, le recours a trait à la prise en charge des frais d’entretien du collecteur faisant l’objet de la servitude n° 348'802.

a) La loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700) prévoit que, pour accueillir une construction, un terrain doit être équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Ceci implique notamment que le terrain soit desservi par des conduites pour l’évacuation des eaux usées (art. 19 al. 1 LAT). Pour ce qui est des zones à bâtir, la notion d’équipement est précisée dans la loi fédérale du 4 octobre 1974 encourageant la construction et l’accession à la propriété de logements (LCAP; RS 843), qui définit les types suivants d’équipements: l’équipement général, qui consiste à pourvoir une zone à bâtir des principaux éléments des installations d’équipement (art. 4 al. 1 LCAP), l’équipement de raccordement, qui relie les divers biens-fonds aux éléments principaux des installations d’équipement (routes de quartier ouvertes à la circulation publique, canalisations publiques; art. 4 al. 2 LCAP), l’équipement individuel, qui consiste en l’ensemble des ouvrages et installations nécessaires pour qu’un immeuble soit branché au réseau d’équipement de raccordement (voir ces définitions dans: André Jomini, in: Commentaire de la Loi fédérale sur l’aménagement du territoire, Zurich 1999, Art. 19 N. 15 et 17; Piermarco Zen Ruffinen/Christiane Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 332; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsrecht, Berne 2006, Art. 19 N. 4 ss; Vera Marantelli-Sonanini, Erschliessung von Bauland, Berne 1997, p. 36 ss). L’équipement général et l’équipement de raccordement des zones destinées à la construction de logements doivent être réalisés par étapes adéquates, compte tenu des besoins, dans un délai maximum de dix à quinze ans (art. 5 al. 1 LCAP). Le droit cantonal désigne les collectivités de droit public responsables de l’équipement. Il peut reporter sur les propriétaires l’obligation de procéder au raccordement; dans ce cas, il doit prévoir l’exécution subsidiaire par les collectivités de droit public (art. 5 al. 2 LCAP). Les collectivités de droit public compétentes selon le droit cantonal perçoivent auprès des propriétaires fonciers des contributions équitables aux frais d’équipement général. Ces contributions sont exigibles à bref délai après l’achèvement des installations d’équipement (art. 6 al. 1 LCAP).

Les frais de raccordement doivent être reportés entièrement ou en majeure partie sur les propriétaires fonciers (art. 6 al. 2 LCAP).

Les exigences en matière de traitement des eaux (polluées et non polluées) figurent dans la loi fédérale du 24 janvier 1991 sur la protection des eaux (LEaux; RS 814.20). Selon l’art. 7 al. 2 LEaux, les eaux non polluées doivent être évacuées par infiltration conformément aux règlements cantonaux. Si les conditions locales ne permettent pas l’infiltration, ces eaux peuvent, avec l’autorisation du canton, être déversées dans des eaux superficielles(…). L’art. 12 al. 1 LEaux prévoit que les eaux non polluées dont l’écoulement est permanent ne doivent pas être amenées, directement ou indirectement, à une station centrale d’épuration. Dès lors que la collectivité aménage le réseau des canalisations publiques de manière à satisfaire à l’exigence des art. 7 al. 2 et 12 al. 1 LEaux en y installant le système séparatif, les équipements d’évacuation des eaux qui y sont raccordés et qui sont encore en système unitaire doivent être adaptés, puisque, dès ce moment, les eaux claires en provenance des fonds raccordés peuvent être évacuées sans être polluées par leur mélange aux eaux usées. Cette adaptation constitue un assainissement au sens de l’art. 16 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l’environnement (LPE; RS 814.01), assainissement qui incombe au détenteur de l’installation en cause (cf. arrêt du 2 octobre 2007 du Tribunal neutre dans la cause AC.2005.0180, consid. 4.4).

b) Selon le droit fédéral, les collectivités publiques sont responsables de l'équipement (art. 19 al. 2 LAT); suivant le principe de causalité, également de droit fédéral (art. 2 LPE et 3a LEaux), les cantons veillent à ce que les coûts relatifs aux installations d'évacuation et d'épuration des eaux soient mis à la charge de ceux qui sont à l'origine de la production des eaux usées, par le biais d'émoluments ou de taxes. Selon les art. 49 et 49a de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), l'équipement des zones à bâtir est réalisé par les communes; en cas de manquement de la collectivité publique, les particuliers peuvent être autorisés à équiper eux-mêmes les terrains, ou à avancer les frais d'équipement (art. 49a LATC), conformément à ce que prévoit l'art. 19 al. 3 LAT. L'art. 27 de la loi vaudoise du 17 septembre 1974 sur la protection des eaux contre la pollution (LPEP; RSV 814.31) précise que, sauf disposition contraire du règlement communal, les embranchements reliant directement ou indirectement les bâtiments aux canalisations publiques appartiennent aux propriétaires intéressés. Le droit vaudois ne prévoit pas toutefois la possibilité, réservée à l'art. 5 al. 2 LCAP, de reporter sur les propriétaires l'obligation de procéder au raccordement. Il en découle que les frais relatifs à ces installations sont assumés en premier lieu par les communes (ATF 1C_390/2007 du 22 octobre 2008, publié in RDAF 2009 p. 323). L'art. 6 al. 2 LCAP ne constitue en effet pas une base légale pour imposer directement aux propriétaires le paiement de ces frais; le report sur ceux-ci, imposé par cette disposition, doit dès lors se faire par le biais d'émoluments et de taxes (ATF 1C_53/2010 du 15 avril 2010, consid. 3.1).

La Commune de Pully n'a pas dérogé à cette réglementation. L’art. 6 du règlement communal sur l’évacuation et l’épuration des eaux (REE), approuvé le 11 décembre 1992, reprend l’art. 4 LCAP; outre l’équipement de base, l’équipement public est constitué d’un équipement général comprenant les collecteurs de concentration et leurs annexes, en principe en zone constructible (let. b) et d'un équipement de raccordement comprenant les collecteurs destinés à relier les divers bien-fonds à l'équipement général (let. c). L’art. 7 REE prescrit que la Commune est propriétaire des installations publiques d'évacuation et d'épuration et pourvoit, sous la surveillance de la Municipalité, à leur construction, à leur entretien et à leur fonctionnement réguliers. Dans les limites du Code des obligations, la Commune est responsable des ouvrages qui lui appartiennent. La Commune acquiert à ses frais les droits de passage ou autres servitudes nécessaires à l'aménagement et à l'entretien des installations publiques (art. 9 REE). L'équipement privé, pour sa part, est constitué de l'ensemble des canalisations et installations reliant un bien-fonds à l'équipement public (art. 10 § 1 REE). Il appartient au propriétaire qui en assure à ses frais la construction, l'entretien et le fonctionnement réguliers. Dans les limites du Code des obligations, le propriétaire est responsable des ouvrages qui lui appartiennent (art. 11 REE). Le propriétaire dont l'équipement privé doit emprunter le fonds d’un tiers acquiert à ses frais les droits de passage ou autres servitudes nécessaires à son aménagement et à son entretien (art. 12 § 1 REE). Sauf exceptions prévues aux articles 21 (déversement des eaux usées épurées dans les eaux publiques) et 22 (déversement des eaux usées épurées dans le sous-sol), les eaux usées et les eaux claires des bâtiments et ouvrages susceptibles d'être raccordés à l'équipement public doivent être conduites à un point de raccordement fixé par la Municipalité (art. 14 REE).

c) L’autorité intimée soutient que le collecteur du chemin du Petit-Clos serait de nature privée. Elle se fonde pour l’essentiel sur l’art. 28 REE à teneur duquel:

En limite des voies publiques ou privées, les eaux de surface doivent être récoltées, infiltrées ou conduites aux canalisations privées des eaux claires ou directement au collecteur public à un point fixé par la Municipalité.

Les raccordements privés amenant directement ou indirectement les eaux de surface au collecteur public doivent être munis d'un sac dépotoir avec grille, d'un type admis par la Municipalité.

Les eaux claires des bâtiments pourvus d'une installation particulière d'épuration (fosse + tranchée) ne sont pas raccordées à cette installation. Elles sont infiltrées ou évacuées indépendamment.

Le collecteur litigieux reçoit en effet les eaux de surface provenant des parcelles riveraines. Il s'agit cependant d'une installation collective du même type que celle qui a fait l'objet des arrêts précités, et qu'il n'y a dès lors rien d'arbitraire à le considérer également comme un équipement public. Ce collecteur est conçu comme un ensemble servant d’installation commune à toutes les parcelles, à laquelle chacune d’elles est identiquement reliée. La configuration des lieux est en grande partie similaire à celle analysée par le Tribunal neutre dans la cause AC.2005.0180 concernant la commune de Lausanne. Or, il a été retenu à cette occasion qu’un collecteur commun passant sous un chemin privé et reliant divers bien-fonds sis le long de ce chemin aux éléments principaux des installations d’équipement était un équipement de raccordement, donc un équipement public au sens des dispositions légales applicables, peu importe que la commune n’en soit pas propriétaire (arrêt AC.2005.0180, consid. 4.1). La situation est la même en l’occurrence, puisque ce collecteur est relié à une installation publique en aval. Les arguments de l’autorité intimée, fondés sur diverses dispositions du règlement, ne sauraient être suivis dès lors que la définition de l'équipement public figurant à l'art. 6 REE comprend notamment l'équipement de raccordement, dont font partie les collecteurs destinés à relier les divers biens-fonds à l'équipement général (let. c).

Dans la mesure où il appartient à la Commune de Pully de prendre en charge le coût de l’entretien de ce collecteur, l’autorité intimée n’était pas en droit de sommer les propriétaires des fonds desservis par cette installation d’entreprendre les travaux nécessaires. La décision attaquée doit par conséquent être annulée.

3.

Les recourantes réclament à la Commune de Pully le remboursement du montant de 1'100 fr. qu’elles ont versé à une tierce entreprise, Genie Civil Services SA, à titre de participation au coût des travaux d’entretien du collecteur en question. Elles se fondent à cet égard sur l’art. 422 al. 1 CO, selon lequel, lorsque son intérêt commandait que la gestion fût entreprise, le maître doit rembourser au gérant, en principal et intérêts, toutes ses dépenses nécessaires ainsi que ses dépenses utiles justifiées par les circonstances, le décharger dans la même mesure de tous les engagements qu’il a pris et l’indemniser de tout autre dommage que le juge fixera librement. Le recours doit, sur ce point, être déclaré irrecevable. L’action de droit administratif n’est ouverte devant le Tribunal cantonal que lorsque la loi spéciale le prévoit (art. 106 LPA-VD). Le système consistant à confier aux tribunaux civils le soin de statuer dans les litiges relevant du contentieux administratif subjectif n’a du reste pas été fondamentalement remis en cause avec l’adoption de la LPA-VD (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur la procédure administrative n° 81, mai 2008, pp. 11, 13 et 14). Aucun texte légal spécial ne confère en l’état au propriétaire la faculté d’actionner la commune, directement devant le Tribunal cantonal, en remboursement des montants engagés et versés à un tiers pour l’entretien ou la réparation des canalisations publiques. Les recourantes sont donc renvoyées sur ce point à saisir la juridiction civile compétente.

4.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis, dans la mesure où il est recevable, et la décision attaquée, annulée. La conclusion tendant au remboursement par la Commune de Pully du montant de 1'100 fr. doit en revanche être déclarée irrecevable. Dès lors, le sort du recours commande que l’émolument judiciaire soit partagé entre les parties, chacune succombant (art. 51 et 91 LPA-VD). Compte tenu toutefois du caractère primordial que revêtait la conclusion principale des recourantes tendant à l’annulation de la décision attaquée, la part des frais mise à la charge de la Commune de Pully sera plus importante. En outre, cette dernière versera des dépens réduits aux recourantes (art. 55 et 91 LPA-VD).