CDAP - AC.2010.0186 - 2011-05-19 - BEMBERG/Municipalité de Gland, Service du développement territorial, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique

1.

La parcelle propriété du recourant est englobée dans le périmètre de la zone à occuper par plan de quartier du règlement communal. D'après l'art. 42 RPE, "cette zone ne peut être occupée que sur la base d'un plan de quartier ou d'un plan d'extension partiel. Elle demeure provisoirement inconstructible jusqu'à l'adoption de celui-ci". Tant le SDT que le recourant assimilent la zone à occuper par plan de quartier à "une zone intermédiaire". Ils n'en tirent cependant pas les mêmes conséquences.

Le recourant plaide que la zone intermédiaire où sa parcelle se situe est régie par l'art. 62 RPE, dont la teneur est la suivante :

"Destination

Cette zone est destinée à être affectée ultérieurement sur la base de plans d'extension partiels ou de plans de quartier (art. 48 et 51 LATC).

Elle est caractérisée par l'interdiction de bâtir. La municipalité peut toutefois y autoriser des constructions liées à l'exploitation d'un domaine agricole, dans la mesure où l'aménagement futur du secteur considéré ne s'en trouve pas compromis.

Les constructions existantes, non frappées par une limite des constructions, édifiées avant l'adoption du présent plan des zones et du règlement, peuvent être transformées et agrandies, à l'exclusion de toute reconstruction, lorsqu'un intérêt prépondérant ne s'y oppose pas.

L'agrandissement doit être de minime importance, mais au maximum de 25 % de la surface de plancher habitable; il peut être autorisé, pour autant qu'il en résulte une amélioration de l'aspect ou de l'intégration du bâtiment existant."

Le RPE renvoie à l'art. 51 LATC qui définit et délimite les zones intermédiaires de la façon suivante :

"Art. 51 Définition et délimitation

1 Les zones intermédiaires comprennent les terrains dont la destination sera définie ultérieurement par des plans d'affectation ou de quartier.

2 Elles sont inconstructibles; le règlement communal peut toutefois y autoriser, dans la mesure où l'affectation future n'en sera pas compromise, l'extension de constructions agricoles ou viticoles existantes ou de nouvelles constructions agricoles ou viticoles.

(…)."

L'art. 18 al. 2 LAT permet en effet aux cantons de réglementer le territoire sans affectation spéciale, aussi appelé zone de réserve ou zone intermédiaire, ou encore zone de deuxième étape; il concerne le territoire qui n'appartient ni à l'une des trois zones primaires (à bâtir, agricole et à protéger au sens de l'art. 14 LAT), ni à une autre zone, sa surface n'étant pas constructible, toute construction ou installation nécessite une autorisation exceptionnelle au sens des art. 24 ss LAT (arrêt AC.2001.0033 du 11 août 2006 consid. 2 et les réf. citées).

Le recourant est d'avis que son projet entre dans le cadre de l'art. 62 al. 3 RPE. Hormis, la prolongation du balcon à l'étage supérieur et l'isolation périphérique, il n'y a pas d'agrandissement du bâtiment mais au contraire une suppression d'une partie, soit celle de la véranda ajoutée au bâtiment originel. Les modifications apportées à l'extérieur du bâtiment, qui sont les seules qui peuvent être considérées, ne portent atteinte à aucun intérêt public prépondérant (la suppression de la véranda tend à revenir à l'aspect originel du bâtiment, la suppression des arrondis dans les ouvertures va dans ce sens aussi, de même que la modification des barrières, la verrière – invisible de l'extérieur sinon du ciel – permet d'éclairer naturellement les locaux à l'arrière du bâtiment et l'isolation périphérique est justifiée par l'intérêt public d'encouragement aux économies d'énergie). Dans sa réponse au recours, la municipalité a indiqué que si le SDT avait délivré l'autorisation spéciale, elle aurait certainement délivré le permis de construire, car l'état du bâtiment commande un certain nombre d'adaptations pour être conformes aux normes en vigueur et aucun intérêt prépondérant ne s'oppose aux transformations apparentes de l'extérieur.

Le SDT estime que l'art. 51 al. 2 LATC ne traite pas du statut des bâtiments existants, qui relèvent – à défaut de disposition prévue dans le droit cantonal – du régime dérogatoire de droit fédéral applicable hors zone à bâtir. Le SDT estime que l'art. 62 al. 3 et 4 RPE ne peut pas trouver son fondement légal à l'art. 51 LATC régissant la zone intermédiaire cantonale du moment que la question des constructions existantes n'y est point abordée et que le principe de son inconstructibilité s'impose à défaut de disposition contraire. En application des art. 25 LAT et 120 al. 1 LATC, le projet nécessite selon le SDT une autorisation spéciale du département à examiner en regard des art. 24c LAT et 42 OAT dont il sera question plus loin.

La position du SDT selon laquelle on se trouverait en dehors de la zone à bâtir paraît de prime abord incongrue (l'arrêt AC.2001.0033 du 11 août 2006 va dans le même sens mais il a été rendu sans inspection locale). En effet, on ne se trouve pas en présence d'un secteur non construit qu'il s'agirait d'ouvrir nouvellement à la construction, en ce sens qu'il devrait être "occupé par plan de quartier". Au contraire, il s'agit, entre un chemin public existant et l'avantageux voisinage du lac, d'un secteur déjà largement bâti, affecté de longue date à l'habitation (toutes les parcelles sont bâties et beaucoup comportent plusieurs maisons ainsi que divers aménagements tels que des piscines extérieures ou un court de tennis) ou à l'activité (on y trouve un hôtel restaurant sur la parcelle communale). Or selon le Tribunal fédéral, lorsqu'un plan général d'affectation qualifie un hameau de "périmètre d'agglomération à traiter par plan spécial" et que le plan spécial n'est pas établi longtemps après, le secteur déjà largement bâti peut être considéré comme faisant partie des zones à bâtir répondant matériellement à la définition de l'art. 15 LAT (ATF 1A.74/2006 du 19 mai 2006, qui n'a d'ailleurs pas échappé au SDT d'après ses explications en audience).

Cela étant, on peut renoncer à élucider la question plus avant, notamment pour savoir quel était le statut du périmètre en question dans les plans d'affectations qui ont précédé l'actuelle planification. La question de savoir si le projet devait être examiné à l'aune du seul règlement communal ou s'il devait également faire l'objet d'une autorisation cantonale au sens des art. 24 ss LAT n'a pas besoin d'être tranchée. En effet, même si les art. 24 ss LAT étaient applicables, l'autorisation cantonale devrait être délivrée ainsi qu'on va le voir au considérant suivant.

2.

a) Selon l'art. 24c LAT, les constructions et installations sises hors de la zone à bâtir, qui peuvent être utilisées conformément à leur destination mais qui ne sont plus conformes à l'affectation de la zone, bénéficient en principe de la garantie de la situation acquise (al. 1). L'autorité compétente peut autoriser la rénovation de telles constructions et installations, leur transformation partielle, leur agrandissement mesuré ou leur reconstruction, pour autant que les bâtiments aient été érigés ou transformés légalement. Dans tous les cas, les exigences majeures de l'aménagement du territoire doivent être satisfaites (al. 2). Le champ d'application de l'art. 24c LAT est restreint aux constructions et installations qui ont été érigées ou transformées conformément au droit matériel en vigueur à l'époque, mais qui sont devenues contraires à l'affectation de la zone à la suite d'une modification de la législation ou des plans d'aménagement (art. 41 OAT). La date déterminante est en principe celle du 1er juillet 1972, date de l'entrée en vigueur de la loi fédérale du 8 octobre 1971 sur la protection des eaux contre la pollution, qui a introduit expressément le principe de la séparation du territoire bâti et non bâti (ATF 129 II 396 consid. 4.2.1 p. 398).

C'est l'art. 42 OAT qui précise à quelles conditions les modifications ultérieures qui pourront être autorisées au sens de l'art. 24c al. 2 LAT. Cette disposition prévoit ce qui suit :

"1 Les constructions et installations pour lesquelles l’art. 24c LAT est applicable peuvent faire l’objet de modifications si l’identité de la construction ou de l’installation et de ses abords est respectée pour l’essentiel. Sont admises les améliorations de nature esthétique.

2 Le moment déterminant pour l’appréciation du respect de l’identité est l’état de la construction ou de l’installation au moment de la modification de la législation ou des plans d’aménagement.

3 La question de savoir si l’identité de la construction ou de l’installation est respectée pour l’essentiel est à examiner en fonction de l’ensemble des circonstances. Les règles suivantes doivent en tout cas être respectées:

a. à l’intérieur du volume bâti existant, la surface brute de plancher imputable ne peut pas être agrandie de plus de 60 %;

b. lorsqu’un agrandissement n’est pas possible ou ne peut pas être exigé à l’intérieur du volume bâti existant, il peut être réalisé à l’extérieur; l’agrandissement total ne peut alors excéder ni 30 % de la surface utilisée pour un usage non conforme à l’affectation de la zone ni 100 m2; les agrandissements effectués à l’intérieur du volume bâti existant ne comptent que pour moitié.

4 (…)".

Selon la jurisprudence rendue en application de l'art. 24 al. 2 aLAT, toujours applicable sous l'empire du nouveau droit, le respect de l'identité de la construction concerne non seulement l'aspect extérieur de cette construction, mais aussi la nature et l'ampleur de son utilisation. De plus, la modification envisagée ne doit pas entraîner d'effets notables sur l'affectation du sol, l'équipement ou l'environnement (ATF 127 II 215 consid. 3a).

b) Dans le cas particulier, le SDT a considéré que la rénovation prévue entrait dans le potentiel d'extension disponible. La décision n'est pas contestée sur ce point. Elle l'est en revanche lorsqu'elle retient que les travaux envisagés apportent à l'ouvrage des modifications à l'aspect extérieur du bâtiment telles que l'identité existante de la construction ne serait pas respectée.

Pour savoir si l'identité de la villa litigieuse – dont l'utilisation d'habitation demeure inchangée – est respectée, il faut comparer le projet à l'état du bâtiment avant le 1er juillet 1972. Pour ce faire, le SDT a pris comme point de comparaison l'aspect actuel du bâtiment, qui a été décrit plus haut comme une sorte de petit palais d'inspiration mauresque, caractérisé par des fenêtres arrondies et des barrières à balustres garnissant les balcons et couronné d'un toit plat. Or, cette hypothèse n'est corroborée par aucune image d'archives. Tout au plus le propriétaire et son épouse ont-ils retrouvé une photographie, largement antérieure à 1972, datant de l'époque où le dessinateur Hergé avait occupé la maison, qui montre que l'immeuble ressemblait à tout sauf à cette construction d'inspiration nord-africaine telle qu'on la voit à l'heure actuelle. L'instruction menée à l'audience a mis en lumière que les travaux qui sont à l'origine de l'aspect actuel de la villa remontent sans doute aux années 1980 et qu'ils ont été exécutés par le précédent propriétaire, lui-même originaire d'Afrique du Nord. L'inspection locale, y compris celle de l'aménagement éclectique de l'intérieur, a en outre permis de confirmer la description du bâtiment qu'a faite le SIPAL dans ses déterminations du 14 juillet 2010 en ce sens que le bâtiment est effectivement "le résultat d'une croissance organique d'agrandissements quelque peu désordonnés autour d'un noyau originel difficilement identifiable". Dans ces conditions, on ne saurait retenir comme l'a fait le SDT dans la décision attaquée que le bâtiment est caractérisé par le traitement de ses façades (encadrements de fenêtres arrondis et balustres). En réalité, le traitement de ces éléments en "faux vieux" donne au tout un air artificiel. Trop récent, l'état actuel du bâtiment ne saurait servir de point de référence. L'état du bâtiment au 1er juillet 1972, même si nul ne peut l'établir faute de documents d'archives, se rapprochait sans doute davantage de la photographie ancienne produite par le recourant, qui montre une bâtisse d'aspect relativement ordinaire, coiffée d'un toit en pente, avec des fenêtres rectangulaires à volet et des barrières de balcon aux barreaux rectilignes, sans véranda. A supposer que cet état-là soit l'état de référence, on considérera que les rénovations projetées tendent à se rapprocher de ce statut.

La suppression de la véranda et des arrondis des ouvertures ainsi que la modification des barrières vont dans ce sens. Quoiqu'il en soit du statut de référence de l'objet litigieux, il est difficile de considérer que son identité est clairement définie. Enfin, l'examen des plans permet de se convaincre que les rénovations projetées amélioreront l'esthétique actuelle du bâtiment qui est si artificielle qu'elle n'en a que peu de valeur.

En définitive, même si l'art. 24c LAT était applicable, l'autorisation cantonale devrait être délivrée au motif que, au sens de l'art. 42 OAT, l'identité du bâtiment est respectée pour l'essentiel. On ne peut en effet guère priver de son identité ce bâtiment qui n'en n'a pas. Il n'y a donc pas de raison de refuser l'autorisation cantonale car la modification de la forme des fenêtres, l'agrandissement des ouvertures et l'aménagement d'une verrière sur le toit plat n'altèrent rien de caractéristique dans ce bâtiment d'aspect hétéroclite.

3.

Les considérants qui précèdent conduisent à l'admission du recours, la décision du SDT étant réformée en tant que de besoin en ce sens que l'autorisation à forme des art. 24c LAT et 42 OAT est accordée. La décision municipale du 28 mai 2010 refusant le permis de construire est annulée et le dossier renvoyé à la municipalité pour nouvelle décision. L'arrêt est rendu sans frais. L'Etat de Vaud, par l'intermédiaire du SDT, qui succombe, versera des dépens au recourant et à l'autorité communale.