CDAP - AC.2011.0045 - 2012-02-01 - VOULAND/Municipalité de Nyon, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, BONGARD, PRO NOVIODUNO

A.

Agnès Vouland est propriétaire de la parcelle n° 497 du cadastre de la commune de Nyon, située en zone d'ordre contigu au sens des art. 20 à 26 du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE). Ce bien-fonds, d'une superficie de 722 m2, est en nature de place-jardin à hauteur de 548 m2, et comprend une habitation de 122 m2 sise à la rue de la Combe 13 (ECA n° 478) ainsi que deux dépendances respectivement de 40 m2 et de 12 m2 (ECA n° 479 et 480).

B.

Le 6 avril 2009, le Conseil communal de Nyon a décidé d'octroyer à la Municipalité de Nyon (la municipalité) un crédit de 150'000 fr. pour la réalisation d'un plan directeur localisé de la Vieille-Ville, dont le périmètre d'intervention couvrirait la ville historique ainsi que la colline de la Muraz (à l'exclusion des quartiers soumis à une réglementation spéciale). Il était relevé à cet égard que "la pression économique […] conjuguée à des règles d'urbanisme obsolètes, p[ouvait] inciter les propriétaires à vouloir démolir/reconstruire ou surélever leurs bâtiments afin d'accroître les surfaces habitables", que "les bâtiments à démolir, sous prétexte de leur vétusté, [étaient] souvent des objets recensés avec une note 4, donc bien intégrés mais non protégés", respectivement qu'il y avait lieu de "se doter rapidement d'un outil permettant la préservation du patrimoine de [la] Vieille-Ville".

C.

Agnès Vouland a conclu le 7 octobre 2009 une promesse de vente et d'achat conditionnelle de la parcelle n° 497 avec Jacques Bongard, promesse reconduite le 12 avril 2010. Il résulte des pièces versées au dossier que le promettant-acquéreur a présenté un avant-projet à la municipalité en novembre 2009, tendant à la construction d'un bâtiment de 16 appartements.

Par courrier du 9 décembre 2009, la municipalité a indiqué que cet avant-projet avait été examiné par la Commission consultative d'architecture et d'urbanisme (CCU) ainsi que par le Service de l'urbanisme, et qu'il en résultait que la parcelle en cause tenait une "place stratégique dans le tissu de la ville" - ceci en raison de la surface actuellement non bâtie qui permettait le "lien" entre la Vieille-Ville et la colline de la Muraz; le dossier serait dès lors soumis à l'examen de l'autorité cantonale compétente et des mandataires du plan directeur localisé de la Vieille-Ville, en vue de rechercher la meilleure solution possible pour ce lieu.

Le conseil d'Agnès Vouland a en particulier relevé, par courrier du 14 janvier 2010, que sa mandante et le promettant-acquéreur étaient sensibles au caractère urbain de ce secteur et faisaient tous les efforts nécessaires en vue de préserver le caractère de front de rue qui était d'ores et déjà bien présent sur la rue de la Combe; il apparaissait toutefois que le bâtiment d'habitation situé sur la parcelle en cause n'avait "absolument rien d'architectural ni d'intéressant à conserver".

Par courrier du 5 février 2009 [recte: 2010], le Service de l'urbanisme de Nyon a transmis à Agnès Vouland un courrier du Service immeubles, patrimoine et logistique (SIPAL) du 4 février 2010, lequel estimait en substance que le maintien d'un "vide" entre la colline de la Muraz et la rue de la Combe était "souhaitable" pour assurer la sauvegarde des caractéristiques du site.

Par courrier électronique du 2 mars 2010, le chef du Service de l'urbanisme a informé la recourante et le promettant-acquéreur Jacques Bongard que la municipalité déciderait de la "conduite à tenir" en lien avec ce projet à l'issue de l'enquête publique.

D.

Le promettant-acquéreur a déposé le 23 juin 2010 une demande d'autorisation préalable d'implantation, tendant à la "démolition de la villa existante, de deux appentis et construction d'un bâtiment de logements avec parking souterrain de 16 places" sur la parcelle n° 497. Le plan de situation et l'élévation côté rue de la Combe de ce projet se présentent comme il suit (extraits):

Plan de situation

Elévation côté rue de la Combe

Le projet a été soumis à l'enquête publique du 24 juillet au 23 août 2010. Il a fait l'objet de différentes oppositions, en particulier de la part de la Section vaudoise de Patrimoine suisse, de l'association Pro Novioduno, ainsi que d'une quinzaine de particuliers. Les opposants estimaient en substance que le projet compromettrait l'aspect et le caractère du quartier, se référant en particulier à son volume ainsi qu'à la disparition du jardin sur la parcelle en cause.

La CCU a examiné la demande d'autorisation préalable d'implantation dans sa séance du 24 août 2010. Il résulte du procès-verbal établi à cette occasion qu'elle pouvait admettre la démolition du bâtiment existant puis sa reconstruction dans un gabarit plus important, mais recommandait fortement à la municipalité "d'imposer le maintien d'une ouverture et, si possible, de conférer au jardin un caractère public", étant précisé qu'un chemin de caractère public pourrait relier la rue de la Combe à la colline de la Muraz et enrichir le réseau communal de parcours piétonniers.

Par courrier du 27 août 2010, le chef de la Centrale des autorisations (CAMAC) a transmis à la municipalité, à titre d'information, les déterminations du SIPAL, dont la teneur est la suivante:

"Le projet prévoit la démolition de la maison ECA 478 à la rue de la Combe 13. Lors du recensement architectural du canton de Vaud, celle-ci avait reçu la note *4*, qui qualifie un objet bien intégré.

Le bâtiment est bien intégré par son volume, sa composition et souvent encore sa fonction. Les objets de cette catégorie forment en général la majorité des bâtiments d'une localité. Ils sont donc déterminants pour l'image d'une localité et constitutifs du site. A ce titre, leur identité mérite d'être sauvegardée. Ils ne possèdent toutefois pas une authenticité ni une qualité architecturale justifiant une intervention systématique de la Section monuments et sites en cas de travaux.

La parcelle 497 est la dernière lacune entre deux fronts bâtis qui enserrent la colline de la Muraz. L'inventaire des sites construits à protéger en Suisse (ISOS) identifie la colline (« E 0.7 ») comme « site sensible » et propose la « sauvegarde de ses relations avec les composantes du site construit ». Les contreforts de la butte sont désignés comme périmètre « PE V », qualifié de « partie indispensable du site », si bien que l'ISOS préconise la « sauvegarde en tant qu'espace libre et la suppression des modifications altérant le site ».

L'intervention présentée constituerait l'achèvement de la transformation de la colline en îlot. Le maintien d'un vide est souhaitable pour assurer la sauvegarde des caractéristiques suivantes du site:

- l'expression de la pente dans la partie basse de la rue. La topographie est une caractéristique première du site et de sa mémoire, du fossé et des collines et seule cette lacune en permet la lecture;

- la discontinuité de l'architecture nécessaire entre la première urbanisation de la rue de la Combe et celle, beaucoup plus récente, du front Sud;

- la valeur des vues, qui doit être conservée, tant de la Promenade du Jura que depuis la Muraz vers l'extérieur. Un achèvement de l'îlot transformerait l'actuelle butte en une simple cour.

Sur la base de ces considérations, et des recommandations de l'ISOS, la Section monuments et sites préavise négativement à la démolition du bâtiment ECA 478 existant, respectivement à la réalisation d'un projet qui ne tient en aucune manière compte de l'inventaire fédéral des sites à protéger."

Le chef CAMAC invitait dès lors la municipalité à prendre contact avec le SIPAL, étant précisé que, sans nouvelles de sa part quant aux mesures prises concernant la décision à rendre, une synthèse négative serait rédigée.

Une séance a été organisée le 22 septembre 2010, en présence du Service de l'urbanisme, du promettant-acquéreur et d'Agnès Vouland. Le conseil de cette dernière a relevé par courrier du 27 octobre 2010 qu'il en résultait que le projet d'implantation tel que soumis à l'enquête publique respectait la réglementation en vigueur. Il a par ailleurs indiqué que de nombreuses personnes s'étaient déclarées intéressées par le projet (en qualité d'acheteurs ou de locataires potentiels), et produit copie de différentes pièces en attestant.

Par courrier du 4 novembre 2010, la municipalité a informé Agnès Vouland qu'elle avait décidé de lui proposer la réalisation d'un projet plus modeste, à défaut de quoi elle serait contrainte d'invoquer l'art. 77 de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11) "pour ne pas avoir à délivrer un permis d'implantation contraire à sa vision du développement de la Vieille-Ville"; elle proposait dès lors une nouvelle rencontre à l'intéressée, afin de trouver un compromis qui soit acceptable pour toutes les parties.

Par courrier du 10 décembre 2010, le conseil d'Agnès Vouland a prié la municipalité de statuer "cette année encore" sur la demande litigieuse, et ce quel que soit l'état des discussions faisant suite à une nouvelle séance prévue le jour même. Il a par ailleurs produit deux variantes de "projet réduit" de nature à son sens à satisfaire les souhaits de la municipalité, étant précisé, calculs à l'appui, que la première variante représentait en termes d'indemnités un montant de 1'875'000 fr., et la seconde un montant de 2'780'000 fr. (frais d'avocat non compris).

Dans un nouveau préavis du 14 décembre 2010, la CCU a recommandé à la municipalité, dans l'hypothèse où le propriétaire n'accepterait pas de "céder un espace permettant de maintenir le lien entre la Vieille ville et la Colline de la Muraz", de faire usage de l'art. 77 LATC, ou encore d'envisager l'achat de la parcelle.

Par décision du 24 janvier 2011, la municipalité a refusé l'octroi du permis d'implantation requis, indiquant en particulier ce qui suit:

"Dans sa séance du 24 janvier 2011, la Municipalité a décidé de refuser le permis d'implantation pour l'opération citée en rubrique au motif que le bâtiment projeté, par son volume, contrevient à l'art. 77 du Règlement communal sur le plan d'extension et la police des constructions (RPE).

Le projet a été examiné sur la base de critères objectifs, tenant compte de la valeur esthétique, culturelle, historique, architecturale et urbanistique du site concerné. Quand bien même votre projet satisfait aux règles communales en matière de police des constructions, la Municipalité estime que le projet d'un tel volume porterait atteinte à l'esthétique des lieux et à la relation paysagère qu'offre le jardin en terrasse entre la Vieille-ville et la Colline de la Muraz.

En effet, il n'a pas échappé à la Municipalité, ni d'ailleurs à de nombreux opposants à ce projet, dont Patrimoine suisse, l'association Pronovioduno et la section cantonale des Monuments Historiques au SIPAL (synthèse négative), que ce terrain a une valeur significative du point de vue patrimonial. Ainsi, dès qu'il a eu vent des intentions pour cette parcelle, le chef du service de l'urbanisme vous a alerté dans ce sens, vous encourageant à présenter un projet plus modeste qui préserve la relation entre la Vieille-ville et la Colline de la Muraz. La Commission consultative d'urbanisme s'est prononcée à deux reprises dans ce sens, estimant à l'examen de la variante présentée le 8 décembre 2010, qu'elle était incompatible avec les objectifs de sauvegarde évoqués. Enfin, nous vous avons averti que l'étude du plan directeur localisé de la Vieille-ville était en cours et que celui-ci incluait dans son périmètre la parcelle 497 ainsi que le cœur de l'îlot de la Colline de la Muraz.

La Municipalité reste ouverte à une solution compatible avec ses objectifs de sauvegarde."

E.

Agnès Vouland a formé recours contre cette décision devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal par acte du 16 février 2011, concluant, avec suite de frais et dépens, principalement à sa réforme en ce sens que le permis d'implantation sollicité était délivré ainsi que l'autorisation de démolir la villa existante et les deux appentis, et subsidiairement à son annulation. Elle a relevé que la municipalité, qui avait renoncé à invoquer l'art. 77 LATC, ne s'était prononcée ni sur les variantes proposées, ni sur la question de la démolition de l'habitation et des deux appentis. Cela étant, se référant à l'art. 77 al. 6 RPE, elle a en substance fait valoir que la municipalité ne pouvait exiger un projet différent diminuant drastiquement ses droits de bâtir - étant rappelé qu'il n'était pas contesté que le projet litigieux était conforme à la réglementation actuelle -, ce qui équivaudrait à une expropriation matérielle. L'intéressée requérait, à titre de mesure d'instruction, la mise en œuvre d'une inspection locale, afin de démontrer que le secteur ne méritait ni une attention ni une protection aboutissant à une interdiction de bâtir, même partielle, sur la parcelle en cause.

Le SIPAL s'est déterminé sur le recours par écriture du 22 mars 2011, indiquant que l'ISOS avait proposé pour le site des objectifs de sauvegarde de type "a", correspondant à la "sauvegarde de l'état existant; sauvegarde en tant qu'espace libre; conservation de la végétation et des constructions anciennes; suppression des modifications altérant le site". S'agissant par ailleurs du volume du bâtiment projeté, il était relevé en particulier ce qui suit:

"Le projet d'implantation s'aligne en altitude (corniche et faîte) sur le bâtiment voisin au Nord-Est ECA 2616, et conférerait une certaine homogénéité et uniformité au bâti qui longe la rue de la Combe. Sa volumétrie contrasterait néanmoins assez fortement avec celle du bâti historique. C'est, par la volumétrie, la consécration d'un standard trop élevé en matière d'altitudes et de densité qui est sans doute problématique dans un périmètre aussi sensible que celui de la vieille ville […]."

L'association Pro Novioduno s'est déterminée sur le recours par écriture du 21 avril 2011, indiquant qu'elle maintenait son opposition au projet litigieux, qualifié de "surdimensionné, écrasant par son volume le reste des bâtiments de la rue de la Combe et bouchant complètement la vue résiduelle sur la colline de la Muraz". L'intéressée se plaignait en particulier du gabarit du bâtiment envisagée, poussé au "maximum dans la hauteur et la largeur".

Dans sa réponse du 9 mai 2011, l'autorité intimée a conclu au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Relevant qu'elle devait statuer sur le projet tel que soumis à l'enquête publique et n'avait pas à se prononcer sur les variantes accompagnées de demandes d'indemnités, elle a en substance fait valoir qu'elle pouvait refuser un projet en application de l'art. 77 RPE, et n'était pas tenue de demander l'élaboration d'une solution alternative; au demeurant, elle avait en l'espèce tenté durant près d'une année, sans succès, d'obtenir de la recourante qu'elle présente un projet réduit. L'autorité intimée requérait également la mise en œuvre d'une inspection locale.

Dans son mémoire complémentaire du 6 juin 2011, la recourante a confirmé les conclusions de son recours, soutenant notamment que la construction projetée ne faisait que relier les bâtiments existants sur le front de rue dans une continuité logique sur le plan urbanistique. Elle estimait en outre que l'autorité intimée faisait une application partielle, donc erronée dans le cas d'espèce, de l'art. 77 RPE, cette disposition ne visant "absolument pas les buts que la Municipalité souhait[ait] appliquer à la parcelle incriminée". L'intéressée requérait, à titre de mesures d'instruction, la production de différentes pièces en lien avec l'association Pro Novioduno, ainsi que des dossiers d'enquête et des permis de construire relatifs aux constructions érigées sur les parcelles n° 226 (ECA n° 2618) et n° 1311 (ECA n° 3278).

F.

Une audience d'instruction a été tenue le 3 octobre 2011. Il résulte en particulier ce qui suit du procès-verbal établi à cette occasion:

"A la question de la recourante, l'association PRO NOVIODUNO indique avoir pour but la préservation des éléments essentiels du patrimoine bâti de la ville de Nyon, dans le sens d'un développement urbain harmonieux et respectueux de l'histoire de cette ville et de sa manière de vivre; elle confirme avoir formé opposition au projet litigieux, respectivement participer à la présente procédure en tant que tiers intéressé, à la suite d'une décision de son Assemblée générale dans ce sens. La recourante renonce à sa requête tendant à la production de pièces en lien avec cette association.

Interpellées, les parties confirment que le dossier ne contient pas de synthèse CAMAC à proprement parler. Seul figure à cet égard au dossier le courrier du chef CAMAC du 27 août 2010, faisant part à l'autorité intimée du préavis négatif du SIPAL.

Le SIPAL expose que l'ISOS constitue un inventaire fédéral des sites à protéger en Suisse, débuté dans les années 1980. Cet inventaire, contraignant pour la Confédération, ne s'impose ni aux particuliers, ni aux collectivités cantonales ou communales, mais doit être pris en compte par les autorités lorsque les normes légales et réglementaires leur réserve un certain pouvoir d'appréciation - ainsi notamment s'agissant d'accorder une éventuelle dérogation. En l'espèce, le SIPAL indique que la parcelle en cause se trouve dans un environnement protégé au sens de l'ISOS, se référant, s'agissant des objectifs de protection en découlant, à ses différents courriers.

L'autorité intimée rappelle avoir obtenu un crédit afin d'établir un plan directeur localisé concernant la Vieille-Ville de Nyon, incluant la parcelle de la recourante. Interpellée quant à l'état d'avancement de cette procédure, l'urbaniste Dominique Abbé-Decarroux indique que le projet en est au stade de la finalisation s'agissant de l'environnement bâti, et s'attache actuellement aux espaces publics; elle estime qu'un projet provisoire pourra être soumis à l'autorité intimée au mois de mars ou avril 2012. Concernant spécifiquement la parcelle en cause, elle expose qu'il s'agit de la seule ouverture donnant sur la colline de la Muraz, comprenant des murs de soutènement jusqu'à la rue de la Combe. Elle précise que le projet de plan directeur en cours va dans le sens d'une réduction des possibilités de bâtir, respectivement d'une modification des possibilités d'implantation sur cette parcelle, et produit à cet égard deux photographies de la parcelle et deux projets de plan - étant précisé que ces derniers n'ont pas encore été soumis à l'autorité intimée […].

L'autorité intimée confirme avoir renoncé à invoquer l'art. 77 LATC, estimant que le bâtiment projeté ne serait dans tous les cas pas conforme à sa réglementation sous l'angle de l'esthétique, en termes d'intégration dans le bâti existant; elle évoque à cet égard, en particulier, son caractère "très massif" et l'absence de décrochement. La recourante fait valoir que la décision attaquée n'est pas assez détaillée, et ne permet pas de comprendre en quoi le projet litigieux serait contraire aux objectifs esthétiques de l'autorité intimée. Se référant l'art. 77 al. 6 du règlement communal, elle relève que celle-ci ne lui a jamais proposé des modifications susceptibles de rendre le projet conforme aux objectifs en cause.

[…] Il est procédé à une inspection locale […].

La cour se rend en premier lieu à la Promenade du Jura, surplombant la rue de la Combe, en face de la parcelle de la recourante. L'autorité intimée précise que le bâtiment situé à gauche du projet litigieux (soit sur la parcelle n° 1311) date des années 2003/2004. La recourante renonce à sa requête tendant à la production des dossiers de construction sur les parcelles adjacentes à [...] sa parcelle.

L'urbaniste Dominique Abbé-Decarroux relève que le projet du constructeur prévoit un léger décrochement en regard du bâtiment situé à sa droite, mais que la corniche est en revanche située à un niveau supérieur; elle précise que, dans ce cadre, le niveau de la corniche est plus important d'un point de vue visuel que l'existence d'un décrochement. La recourante relève que l'autorité intimée ne lui a jamais fait part d'un problème en lien avec le décrochement prévu ou la corniche.

Après avoir longé la rue de la Combe, la cour se rend sur la parcelle de la recourante. Cette dernière relève qu'il n'y a aucun accès public à l'arrière de cette parcelle, du côté de la colline de la Muraz. Le SIPAL précise qu'il n'a pas pour objectif de rendre publique une partie de la parcelle en cause, mais bien plutôt de conserver une empreinte de la topographie des lieux. Ce service précise que serait à son sens admissible une construction dans le prolongement des bâtiments existants, comme proposé dans le plan ad hoc produit par l'urbaniste Dominique Abbé-Decarroux, sans fermeture complète au niveau de la rue de la Combe - ce qui supposerait une modification du plan d'affectation entraînant une restriction du droit de bâtir. Interpellée quant aux possibilités actuelles de bâtir sur la parcelle, telles que compatibles avec ses objectifs esthétiques, l'autorité intimée indique qu'il lui est très difficile de se déterminer en l'état, avant d'avoir connaissance des résultats du mandat confié au Bureau dm architectes; elle soutient que, dans tous les cas, le projet tel que proposé par le constructeur ne s'intègre pas dans le bâti existant. L'association PRO NOVIODUNO expose pour sa part qu'il conviendrait de conserver « quelques éléments de cette histoire de la ville ».

Empruntant un chemin privé, la cour se rend enfin sur la partie nord de la parcelle n° 1311, située à l'ouest de la parcelle de la recourante, en surplomb.

Avec l'accord des parties, la présidente déclare l'instruction close."

La recourante et l'autorité intimée ont déposé leurs observations respectives sur ce procès-verbal par écritures du 13 octobre 2011 et du 27 octobre 2011.

G. Le tribunal a statué à huis clos.