CDAP - AC.2011.0188 - 2012-04-11 - DELEVAUX/Municipalité de Palézieux, Service du développement territorial, Service de l'agriculture

1.

Est litigieuse la création d'une zone équestre en zone agricole.

a) L'art. 50a al. 1 let. b LATC permet aux communes de définir des zones spéciales pour permettre l'exercice d'activités spécifiques (sports, loisirs, extraction de gravier, etc.) dont la localisation s'impose hors de la zone à bâtir. De telles zones spéciales sont prévues dans le cadre fixé par les plans directeurs et sont équipées de manière appropriée (art. 50a al. 3 LATC). La création d'une zone équestre présuppose ainsi une planification par l'autorité communale.

La procédure d’adoption des plans d’affectation est régie par les art. 56 ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). L'art. 57 LATC prévoit que le projet de plan est soumis à l'enquête publique pendant trente jours. Sur la base d'un préavis de la municipalité, le conseil général ou communal statue ensuite sur les éventuelles oppositions et décide de l'adoption du projet (art. 58 LATC). Le dossier est alors transmis au Service du dévoloppement territorial (SDT) en vue de son approbation par le Département de l’intérieur. Avec un pouvoir d'examen restreint à la légalité, le département décide de l'approbation préalable du projet: cette décision, notifiée à la commune et aux opposants, est susceptible d'un recours au Tribunal cantonal (art. 61 LATC). En même temps qu'il notifie sa propre décision, le département transmet également à chaque opposant la décision communale sur son opposition. Cette décision est aussi susceptible de recours au Tribunal cantonal (art. 60 LATC).

Le pouvoir d'examen de la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est en principe limité au contrôle de la légalité, y compris l'excès ou l'abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative: LPA-VD, RSV 173.36) et ne s’étend pas à l’opportunité. Toutefois, les règles de procédure applicables en matière de plans d'affectation communaux dérogent à ce principe. En effet, à la suite des modifications du 11 février 2003 et du 4 mars 2003 qui affectaient notamment la LATC, le recours intermédiaire au département cantonal a été supprimé au profit d'un recours direct au Tribunal cantonal. Afin de respecter l'art. 33 al. 3 let. b de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), qui impose aux cantons de prévoir au moins une autorité de recours cantonale ayant un libre pouvoir d’examen, le législateur cantonal a étendu le pouvoir d'examen du Tribunal cantonal à l'opportunité (Bulletin du Grand Conseil [BGC], janvier-février 2003, p. 6565 à 6572 et p. 6567). En conséquence, le pouvoir de cognition du tribunal de céans n'est pas restreint à la légalité du projet litigieux, mais s'étend à l'examen de son opportunité (AC.2009.0135 du 26 mars 2010; AC.2009.0131 du 26 mars 2010; AC.2009.0134 du 30 juin 2010; cf. aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011; AC.2008.0271 du 3 décembre 2009).

En matière de planification, le pouvoir d'examen en opportunité ne signifie pas que l'autorité de recours puisse se transformer en autorité d'aménagement (ATF 109 Ib 544, traduit in JdT 1985 I 540). En effet, en vertu de l'art. 2 al. 3 LAT, les autorités chargées de l'aménagement du territoire veillent à laisser aux autorités qui leur sont subordonnées la liberté d'appréciation nécessaire à l'accomplissement de leur tâche. Selon la jurisprudence, le libre pouvoir d'examen de l'autorité de recours lui permet de vérifier si l'autorité communale a basé sa décision sur un fondement objectif et est restée dans les limites d'une pesée correcte et consciencieuse de tous les intérêts à prendre en considération; il n’autorise pas l’autorité de recours à substituer sa propre appréciation à celle de l'autorité inférieure (ATF 112 Ia 271; 110 Ia 52; 107 Ia 38 consid. 3c; 98 Ia 435; AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC.2004.0195 du 19 avril 2005; AC.2001.0220 du 17 juin 2004). L’autorité de recours ne peut créer quelque chose de nouveau, mais doit juger la planification communale d'après le développement souhaité (ATF 114 Ia 245 consid. 2b p. 247 = JdT 1990 I 462). La Cour de droit administratif et public doit donc s’imposer une certaine retenue lors de l’examen de l’opportunité des plans d’affectation communaux dans la mesure où il s'agit de circonstances locales et où la connaissance des lieux et la participation de la population ont leur importance (art. 4 LAT; ATF 106 Ia 70); en revanche, selon la jurisprudence fédérale, la prise en considération d'intérêts d'ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe au canton, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242, voir aussi ATF du 22 août 2003 en la cause 1P.320/2003 consid. 2; AC.2009.0135 précité).

Le contrôle en opportunité du plan comprend le contrôle en légalité au moyen duquel l'autorité de recours examine les différents points faisant l'objet du rapport de l'art. 47 de l'ordonnance du 28 juin 2000 sur l'aménagement du territoire (OAT; RS 700.1). Il s'agit notamment de la conformité du plan d'affectation aux buts et principes régissant l'aménagement du territoire (art. 1 et 3 LAT). Il implique également de s’assurer que les principes de planification posés aux art. 2 et 3 OAT sont respectés (AC.2006.0086 du 23 octobre 2006; AC 2001.0220 du 17 juin 2004). Parmi ces principes, on trouve la nécessité d'examiner les différentes possibilités et variantes entrant en ligne de compte (art. 2 al. 1 let. b OAT) et la prise en considération de tous les intérêts concernés, qu'ils soient publics ou privés (art. 3 OAT), dans le respect du principe de la proportionnalité.

2.

En l'occurrence, la municipalité a refusé d'entrer en matière sur le projet de plan partiel d'affectation proposé par le recourant pour plusieurs motifs, en particulier au vu de l'impossibilité de compenser les surfaces d'assolement (SDA) qui seraient supprimées par le projet.

a) La Confédération, les cantons et les communes veillent à assurer une utilisation mesurée du sol (art. 1 al. 1 LAT). Ils soutiennent par des mesures d’aménagement les efforts qui sont entrepris notamment aux fins de protéger les bases naturelles de la vie, telles que le sol, l’air, l’eau, la forêt et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT) et de garantir des sources d’approvisionnement suffisantes dans le pays (art. 1 al. 2 let. d LAT). Les autorités chargées de l’aménagement du territoire sont tenues de préserver le paysage en particulier en réservant à l’agriculture suffisamment de bonnes terres cultivables (art. 3 al. 2 let. a LAT). Les cantons désignent les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Les surfaces d’assolement en font partie ; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables ; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (art. 26 al. 1 OAT). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (art. 26 al. 3 OAT). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75'800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des SDA autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale de SDA est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse d’une part de l’impact de la nouvelle affectation sur les SDA et d’autre part des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole est ainsi nécessaire. Il se justifie, dans le même temps, d’examiner la possibilité de compenser les SDA perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 consid. 3.3 ; TF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JdT 1990 I 429). La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1).

La fiche F12 du plan directeur cantonal (état au 1er décembre 2011, ci-après PDCn) est consacrée aux surfaces d’assolement. Elle prévoit que le canton élabore une stratégie cantonale pour la gestion du quota des SDA et l’utilisation des marges de manœuvre. Transitoirement, il applique comme mesure de précaution le principe de compenser entièrement le changement d’affectation des zones agricoles qui appartiennent aux SDA. Toujours selon cette fiche, en l’état actuel d’avancement du projet, la stratégie s’appuie sur les principes suivants :

a. Dans la pesée des intérêts, la protection des SDA doit être prise en compte en tant qu’intérêt public majeur, en particulier parce qu’elle s’inscrit dans la perspective d’un usage mesuré du sol.

b. Le canton fixe comme principes fondamentaux que les SDA doivent être protégées et que toute nouvelle emprise sur les SDA doit en principe être compensée.

La fiche F12 précise encore que, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en SDA avant et après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter des SDA à d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation. Le service en charge de l’aménagement du territoire s’assure de la mise en œuvre de la stratégie cantonale. En particulier, il veille, dès l’examen préalable, à ce que les planifications directrices et les plans d’affectation tiennent compte des SDA et vérifie que le quota communal est affecté à la zone agricole ou à la zone agricole protégée (AC.2009.0144 du 5 octobre 2010; voir aussi AC.2010.0154 du 31 octobre 2011).

b) Dans le cas présent, la municipalité, se fondant sur les calculs du SDT, a indiqué que l'emprise du projet sur les surfaces d'assolement serait de 40'000 m2. Ce chiffre n'est pas contesté. Il lui était impossible de compenser une telle surface, de sorte qu'elle ne pouvait que refuser le projet. Un tel obstacle est de nature à empêcher d'emblée le projet. En effet, la soustraction d'un secteur particulièrement adapté à l'agriculture ne peut se justifier que par des motifs prépondérants. Or, la municipalité a considéré que l'intérêt public mis en avant par le recourant, soit l'intérêt de la population locale à pouvoir pratiquer le sport équestre, n'apparaissait pas suffisant pour empiéter, sans compensation, sur les surfaces d'assolement concernées. Cette pesée des intérêts doit être confirmée. En présence d'un intérêt public aussi important que la préservation des surfaces d'assolement, la municipalité était fondée à considérer que l'intérêt public à pratiquer le sport équestre à cet endroit devait céder le pas.

Sa décision doit être confirmée pour ce seul motif déjà, de sorte qu'il n'est pas nécessaire d'examiner les autres motifs invoqués, notamment le problème de l'accès au site.

3.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant qui succombe, supporte les frais de justice, ceux-ci étant réduits en l'absence d'audience (art. 49 LPA-VD). La municipalité ayant procédé avec l'assistance d'un avocat, il convient de lui allouer des dépens, à la charge du recourant (art. 55 LPA-VD).