CDAP - AC.2012.0096 - 2013-04-09 - SOLLBERGER, WASSMER, FROEHLICH/Département de l'intérieur, Conseil communal de Vully-les-Lacs, Direction générale de l'environnement

1.

En relation avec leur recours contre la décision du SESA de remise à ciel ouvert du tronçon aval du ruisseau des Ferrages, les recourants contestent que l’on soit en présence d’un cours d’eau au sens de la LPDP. Ils font valoir que la notion de ruisseau ne peut être retenue que dans la mesure où l’on est en présence d’une source alimentant un cours d’eau, ce qui implique que l’eau doit avoir une provenance souterraine, qu’elle doit jaillir à la surface du sol et que le jaillissement doit avoir un caractère permanent. Selon eux, ces conditions ne seraient pas remplies par le ruisseau des Ferrages dans la mesure notamment où le jaillissement n’aurait pas de caractère permanent. Les recourants contestent également l’argument du SESA selon lequel la remise à ciel ouvert serait imposée par la LEaux, sans possibilité de dérogation. Ils invoquent en outre une violation du principe de l’égalité de traitement dès lors que, en amont, la remise à ciel ouvert du ruisseau n’est pas prévue. Ils invoquent enfin une violation de l’art. 2c al. 4 LPDP.

a) La mesure litigieuse se fonde notamment sur la loi fédérale du 21 juin 1991 sur l’aménagement des cours d’eau (LACE ; RS 721.100) et sur la LPDP, qui règle l’application dans le canton de Vaud de la LACE (art. 1er al. 1 LPDP). Aux termes de son art. 1er al. 1, la LACE a pour but de protéger des personnes et des biens matériels importants contre l’action dommageable des eaux, en particulier celle qui est causée par les inondations, les érosions et les alluvionnements (protection contre les crues). Aux termes de son art. 1er al. 2, la LACE – et par conséquent la LPDP - s’appliquent à toutes les eaux superficielles. L’art. 2f LPDP précise cependant que les art. 2a à 2e LPDP ne s’appliquent pas aux écoulements de minime importance en termes de débit et de valeur naturelle.

b) Le ruisseau des Ferrages constitue une eau superficielle et il entre par conséquent dans le champ d’application de la LACE et de la LPDP. Dès lors qu’il présente selon le rapport B+C des risques de débordement avec un risque de dommage potentiel pour les personnes et les biens, on ne saurait au surplus considérer qu’il s’agit d’un écoulement de minime importance au sens de l’art. 2f LPDP, ce d’autant plus que, comme le relève l’autorité intimée, il s’agit d’un cours d’eau intégré au réseau hydrographique cantonal, qui est pris en compte dans la carte indicative des dangers du Canton de Vaud. Dans ces circonstances, le fait que, selon les recourants, le cours d’eau n’aurait pas une provenance souterraine avec un jaillissement permanent à la surface du sol n’est pas déterminant. De même, n’est pas déterminant le fait qu’il serait à sec à certaines périodes de l’année.

2.

Les recourants invoquent une violation de la garantie de la propriété. Sous l’angle du principe de la proportionnalité, ils soutiennent que la mesure imposée, soit la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages sur certains de ses tronçons seulement, n’est pas apte à atteindre le but d’intérêt public visé, soit parer aux risques d’inondation. Même si on devait considérer qu’elle est apte à atteindre ce but, cette mesure va entraîner selon eux une atteinte disproportionnée à leurs bien-fonds (destruction des plantations et des aménagements extérieurs existants, impossibilité de s’abriter les uns du regard des autres, séparation entre les propriétés plus clairement délimitées, condamnation de l’accès au garage d’un des recourants), ceci alors que le but visé pourrait être atteint en augmentant le diamètre de la canalisation existante, sans remise à ciel ouvert du cours d’eau.

a) Aux termes de l’art. 26 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst. ; RS 101), la propriété est garantie. Cette garantie n’est pas absolue. Comme tout droit fondamental, elle peut être restreinte aux conditions fixées par l’art. 36 Cst. La restriction doit donc reposer sur une base légale, être justifiée par un intérêt public et respecter le principe de la proportionnalité.

b) aa) La couverture ou la mise sous terre des cours d’eau est régie par l’art. 38 LEaux, dont la teneur est la suivante :

« Les cours d’eau ne doivent ni être couverts ni mis sous terre.

L’autorité peut autoriser des exceptions pour:

a) les canaux des déversoirs de crues et les canaux d’irrigation;

b) les passages sous des voies de communications ;

c) les passages sous des chemins agricoles ou forestiers;

d) les petits fossés de drainage à débit non permanent;

e) la réfection de tronçons couverts ou mis sous terre, dans la mesure où un écoulement à l’air libre ne peut pas être rétabli ou causerait d’importants préjudices à l’agriculture. »

La revitalisation des eaux fait pour sa part l’objet de l’art. 38a LEaux, entré en vigueur le 1er janvier 2011, dont la teneur est la suivante :

« Revitalisation des eaux

Les cantons veillent à revitaliser les eaux. Ils tiennent compte des bénéfices de ces interventions pour la nature et le paysage, ainsi que de leurs répercussions économiques.

Les cantons planifient les revitalisations et en établissent le calendrier. Ils veillent à ce que les plans directeurs et les plans d’affectation prennent en compte cette planification. La disparition de surfaces d’assolement est compensée conformément aux plans sectoriels de la Confédération visés à l’art. 13 de la loi du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire ».

A son art. 4 let. m, la LEaux définit la revitalisation comme le rétablissement, par des travaux de construction, des fonctions naturelles d’eaux superficielles endiguées, corrigées, couvertes ou mises sous terre. La remise à ciel ouvert des cours d’eau fait notamment partie des mesures de revitalisation au sens de cette disposition (cf. Luc Jansen ; Renaturation et adaptation du droit cantonal aux nouvelles dispositions de la législation fédérale sur la protection des eaux, in DEP 2012 p. 126 ss, spéc. p. 134). En l’état, l’art. 38a LEaux ne crée qu’une obligation pour les cantons de planifier les mesures de revitalisation et d’en établir le calendrier. Il appartient aux cantons d’édicter des dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation. La réalisation des mesures consiste en des travaux spécifiques qui sont déjà définis dans la législation spéciale, qu’elle soit fédérale ou cantonale. Après avoir édicté les dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation, il appartiendra ainsi aux cantons d’engager les procédures spécifiques mais déjà existantes dans leur droit formel pour réaliser les mesures de revitalisation. Aucune nouvelle obligation directement applicable n’est dès lors imposée pour les propriétaires fonciers ou la population (Jansen, op. cit. p. 134).

bb) En l’occurrence, on constate que le canton de Vaud n’a pas encore édicté les dispositions fixant les autorités compétentes et la procédure adéquate pour ordonner la mise en œuvre du programme de mesures de revitalisation. On ne saurait toutefois déduire de cette absence de législation d’application de l’art. 38a LEaux que la mesure incriminée ne repose pas sur une base légale suffisante. En effet, la remise à ciel ouvert litigieuse peut se fonder directement sur les art. 38 et 38a LEaux, ainsi que sur l’art. 3 LACE qui exige que les cantons prennent des mesures d’entretien et de planification pour assurer la protection contre les crues. On peut également mentionner les art. 4 al. 2 LACE et 2c al. 2 LPDP qui prévoient que, lors d’interventions dans les eaux, leur tracé naturel doit être autant que possible respecté ou, à défaut reconstitué. On relèvera enfin que, selon l’art. 37 al. 1 LEaux, un cours d’eau ne peut être endigué que si cette intervention s’impose pour des motifs énumérés exhaustivement, soit notamment pour protéger des personnes ou des biens importants. A fortiori, une mise sous terre d’un cours d’eau n’est admissible que si les mêmes conditions sont remplies. Or, tel n’est pas le cas en l’espèce, puisque la remise à ciel ouvert contestée est précisément proposée comme une mesure destinée à gérer le risque d’inondation qui a été identifié dans le secteur.

cc) Il résulte de ce qui précède que la mesure contestée repose sur une base légale suffisante. La remise à ciel ouvert d’un cours d’eau répond au surplus à un intérêt public. Dans son message du 29 avril 1987 relatif à la LEaux (FF 1987 II p. 1081ss), le Conseil fédéral relevait ainsi dans son commentaire relatif au projet d’art. 38 LEaux que la couverture d’un tronçon de cours d’eau soustrait une partie du volume du cours d’eau au régime des eaux d’une région, élimine les échanges entre eaux superficielles et eaux souterraines, réduit à l’extrême la capacité d’auto-épuration d’un cours d’eau et rend impossible aux animaux toute migration du cours inférieur vers le cours supérieur. La remise à ciel ouvert contestée répond par conséquent à des intérêts publics importants liés à la protection des eaux et de la nature. Elle répond en outre à un intérêt paysager puisqu’elle permet de reconstituer un élément naturel de qualité à un endroit sensible, soit l’embouchure du cours d’eau dans le lac de Morat. Enfin, elle répond à un intérêt public lié à la sécurité publique puisqu’il s’agit d’une mesure préconisée par l’expert mis en œuvre afin de gérer les risques de crue et d’inondation dans le secteur.

c) Il convient encore d’examiner si la mesure mise en cause respecte le principe de la proportionnalité.

aa) Le principe de la proportionnalité exige qu’une mesure restrictive soit apte à atteindre les résultats escomptés (règle de l’aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité) ; en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis (principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts, ATF 136 IV 97 consid. 5.2.2 ; 135 I 176 consid. 8.1).

bb) Pour ce qui est de la règle de l’aptitude, les recourants soutiennent que la mise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages sur certains tronçons seulement, à savoir dans le secteur des « Garinettes », ne permet pas de régler les risques d’inondation et n’est ainsi pas apte à atteindre le but d’intérêt public visé. En se fondant sur le rapport B+C, le SESA relève pour sa part que des mesures de protection sont prévues sur toute la zone urbanisée traversée par le ruisseau des Ferrages et non sur le seul tronçon bordé par les parcelles des recourants. En amont de ce tronçon, sont notamment prévus l’entretien des dépotoirs, la création d’une digue de confinement et la création d’autres ouvrages de confinement. L’autorité intimée relève ainsi que l’on se trouve en présence d’une approche globale, conformément à ce que prévoit l’art. 3 LACE, qui vise également au respect des exigences de l’art. 4 LACE.

Lorsqu’il s’agit d’examiner des questions de nature technique, le tribunal s’impose une certaine retenue, notamment à l’égard des préavis des services cantonaux spécialisés, assimilés dans une large mesure à des avis d’experts. Le tribunal ne peut s’écarter de l’avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (cf. notamment arrêts AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5 b/bb ; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6 c et références ; en matière d’études d’impact: Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l’environnement; Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudences citées). A cela s’ajoute en l’espèce que les mesures préconisées, notamment la remise à ciel ouvert contestée, se fondent sur un rapport établi par le bureau d’ingénieurs qui a établi la carte indicative des inondations du canton de Vaud, rapport qui a valeur d’expertise. Or, si les expertises sont soumises à la libre appréciation du juge, le tribunal ne peut cependant pas, dans les questions techniques, s’écarter d’un avis d’experts sans motifs pertinents (ATF 136 II 539 consid. 3.2).

En l’occurrence, s’agissant de la question de savoir si les mesures prévues sur le ruisseau des Ferrages sont adéquates pour lutter contre le risque d’inondation, il n’existe pas de raison de mettre en cause les propositions faites par le bureau B+C, qui ont été avalisées par le SESA. Apparaît notamment pertinent l’avis de l’autorité intimée selon lequel l’efficacité des mesures proposées doit être appréciée en tenant compte de ce qui est prévu sur l’ensemble du cours d’eau, sans isoler l’une ou l’autre des mesures. On note au surplus que, à l’appui de leur affirmation selon laquelle les mesures préconisées par l’expert et le SESA ne seraient pas aptes à atteindre le but d’intérêt public visé - notamment la protection contre la crue centenaire - les recourants n’invoquent aucun avis d’expert ni aucune analyse scientifique susceptible de mettre en cause l’appréciation de l’expert mis en œuvre par le syndicat AF et celle du service cantonal spécialisé.

cc) Pour ce qui est de la règle de la nécessité, il n’apparaît pas contesté qu’une augmentation du diamètre de la canalisation existante de manière à avoir une capacité d’écoulement suffisante permettrait également d’atteindre le but d’intérêt public visé en matière de protection contre les inondations. Cette mesure ne permettrait toutefois pas de répondre aux autres intérêts publics que vise la remise à ciel ouvert du cours d’eau en matière de protection de la nature et du paysage. On rappellera que la remise à ciel ouvert répond aux exigences de l’art. 38a LEaux entré en vigueur le 1er janvier 2001 qui demande aux cantons de veiller à la revitalisation des eaux. A cela s’ajoute que différentes dispositions (art. 37 al. 2 LEaux, 4 al. 2 LACE et 2c al. 3 LPDP) requièrent que les cours d’eau soient aménagés de manière à ce qu’ils puissent accueillir une faune et une flore diversifiée, qu’une végétation adaptée à la station puisse croître sur les rives et que les interactions entre eaux superficielles et eaux souterraines soient maintenues autant que possible. Or, ces objectifs ne peuvent pas être atteints si un cours d’eau et maintenu sous-terre, ce qui justifie une remise à ciel ouvert là où elle est possible.

dd) Sous l’angle du principe de la proportionnalité au sens étroit, il convient d’examiner s’il faut renoncer à la remise à ciel ouvert là où elle est prévue compte tenu des dommages que cette mesure entraîne pour les propriétés des recourants (cf. également sur ce point les art. 4 al. 3 LACE et 2 c al. 4 LPDP). A cet égard, les recourants invoquent le fait que les plantations existantes (arbres fruitiers et arbres anciens) seront décimées, la destruction des aménagements extérieurs, le fait que la séparation entre les propriétés ne sera plus clairement délimitée (suppression de la végétation leur permettant de s’abriter les uns du regard des autres) et la condamnation de l’accès au garage d’un des recourants.

Lors de la vision locale, le représentant du SESA a admis que les travaux liés à la remise à ciel ouvert du cours d’eau entraîneraient la disparition d’une partie de la végétation et des arbres existants sur les parcelles des recourants, plus particulièrement sur la parcelle du recourant Sollberger. Cet impact doit toutefois être relativisé dès lors que, d’une part, les travaux d’agrandissement de la canalisation suggérés par les recourants auraient également des impacts sur la végétation et que, d’autre part, tout ou partie de la végétation sera reconstituée lorsque la remise à ciel ouvert aura été effectuée. On peut en outre relever que, de manière générale, la revitalisation du cours d’eau constituera une plus-value importante pour l’intérêt naturel et paysager des parcelles concernées. Dans ces circonstances, le projet ne saurait être remis en cause au seul motif qu’il pourrait éventuellement entraîner la disparition de deux arbres protégés par le règlement communal, l’intérêt à la protection de ces arbres devant s’effacer devant l’intérêt général de l’opération sur le plan de la protection de la nature et du paysage.

Le fait que, selon les recourants, la mesure incriminée affaiblira la délimitation qui existe actuellement entre leurs propriétés n’apparaît au surplus pas déterminant. Pour ce qui est de l’accès au garage du recourant Sollberger, le géomètre Parisod a affirmé lors de l’audience que la réalisation de la remise à ciel ouvert du cours d’eau sera effectuée de manière à ce que cet accès demeure possible. Ce point étant contesté (notamment en raison d’une divergence au sujet de la manière dont le garage - non cadastré - a été relevé sur les plans figurant au dossier), il convient de réformer la décision du SESA du 7 mars 2012 en ce sens que la condition suivante est ajoutée au chiffre 3 du dispositif: « l’accès au garage sis sur la parcelle n° 8288 de Vully-les-Lacs est garanti ». Sur ce point, le recours est par conséquent partiellement admis.

3.

En relation avec la remise à ciel ouvert du ruisseau des Ferrages, les recourants invoquent encore une violation du principe de l’égalité de traitement. Ils relèvent que, en amont de leur propriété, le ruisseau est maintenu sous terre alors que rien ne justifie un traitement différent.

a) Il y a inégalité de traitement au sens de l’art. 8 al. 1 Cst. lorsque, sans motifs sérieux, deux décisions soumettent deux situations de fait semblables à des règles juridiques différentes; les situations comparées ne doivent pas nécessairement être identiques en tous points, mais leur similitude doit être établie en ce qui concerne les éléments de fait pertinents pour la décision à prendre (ATF 137 I 58 consid. 4.4 p. 68; 136 I 297 consid. 6.1 p. 304, 345 consid. 5 p. 347/348, et les arrêts cités).

b) En l’espèce, la vision locale a permis de constater que la situation des différents tronçons est différente. Le tronçon A-B en amont de la route qui restera sous terre se trouve ainsi dans un secteur où le bâti est beaucoup plus important que dans le secteur litigieux. Le tronçon B-C où la canalisation existante d’un diamètre de 700 mm sera remplacée par un collecteur de diamètre 1100 mm correspond au passage sous la route, soit un endroit où une remise à ciel ouvert n’est pas envisageable. Dès lors que les différentes mesures ont été prises en fonction de situations de fait qui sont clairement différentes, le grief relatif à l’inégalité de traitement n’est pas fondé.

4.

Les recourants soutiennent que le PPA « Les Garinettes » n’est pas conforme à l’art. 15 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT ; RS 700).

a) L’art. 15 let. a LAT prévoit que les zones à bâtir comprennent les terrains propres à la construction qui sont déjà largement bâtis. La notion de « terrains déjà largement bâtis » de l’art. 15 let. a LAT doit être comprise de manière étroite. Elle ne s’applique pas à n’importe quel groupe de constructions ; il faut que l’on soit en présence d’un milieu bâti, qui présente les caractéristiques d’une « agglomération », avec les infrastructures habituelles (« Siedlungsstruktur »). Les critères à prendre en compte sont notamment le caractère compact de l’ensemble construit, les équipements, les liaisons avec les autres zones à bâtir ou l’infrastructure publique. Il convient de faire une distinction entre les notions de « brèche ou d’espace vide dans le tissu bâti » et de « surface non bâtie plus étendue à l’intérieur du milieu bâti » parmi lesquelles il faut compter les espaces verts destinés à aérer l’espace bâti ; dans ce dernier cas de figure, les terrains n’appartiennent pas au territoire déjà largement bâti. Plus la brèche dans le tissu bâti est étendue, moins le contexte environnant prend de l’importance (ATF 132 II 218 consid. 4.1 ; 121 II 417 consid. 5a ; 116 Ia 197 consid 2b). Les brèches dans la continuité du tissu bâti (Baulücken) sont des surfaces non bâties de peu d’importance, adjacentes aux constructions, en règle générale déjà équipées, comprises dans un milieu bâti, contribuant à la qualité de ce milieu et empreintes dans les constructions existantes. La notion de terrain déjà largement bâti doit être interprétée à une échelle plus large que celle de la parcelle (ATF 132 II 218 consid. 4.2 ; 121 II 417 consid. 5a ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, Commentaire LAT, 2009, n. 90 ad art. 15 LAT).

Les terrains déjà largement bâtis doivent en principe être classés en zone à bâtir (ATF 121 II 417 consid. 4B ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 94 ad art. 15 LAT). Si des terrains propres à la construction ne sont pas déjà largement bâtis, ils ne peuvent être classés en zone à bâtir que dans la mesure où ils seront « probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir et équipés dans ce laps de temps » (cf. art. 15b LAT ; Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 98 ad art. 15 LAT). Le critère du besoin en terrains constructibles – à l’instar des autres exigences de l’art. 15 LAT – ne peut cependant pas à lui seul déterminer la taille de la zone à bâtir (ATF 2004 I 121 consid. 3.3 p. 130 ; ATF 120 Ia 227 consid. 2c) ; il doit être mis en balance avec les autres objectifs de l’aménagement du territoire dans le cadre d’une pesée globale des intérêts, prévue expressément par les art. 2 et 3 OAT (Alexandre Flückiger/ Stéphane Grodecki, op.cit., n. 119 ad art. 15 LAT et réf.).

b) En l’espèce, la vision locale a montré que le PPA des Garinettes se situe à proximité d’une zone bâtie relativement importante sise à l’Ouest, de l’autre côté de la RC 502 c. Le périmètre du PPA est en outre bordé du côté Est par quelques maisons construites le long de la rive du lac de Morat. On trouve également à proximité le port et les aménagements qui lui sont liés. Le secteur choisi est enfin bordé par une route existante, qui permet d’accéder au port. On se trouve ainsi dans un environnement déjà largement bâti, ce qui permet de considérer que les exigences de l’art. 15 let. a LAT sont remplies.

c) Vu ce qui précède, le grief relatif à une violation de l’art. 15 LAT doit également être écarté.

5.

Les recourants font valoir que le syndicat AF aurait dû prioritairement rechercher des terrains en zone constructible, ce qui n’aurait pas été le cas. En outre, les études de variantes auraient dû s’étendre aux territoires des communes fusionnées.

a) Aux termes de l’art. 2 al. 1 let. b OAT, « lors de la planification d’activités ayant des effets sur l’organisation du territoire, les autorités examinent en particulier, compte tenu du développement spatial souhaité, quelles possibilités et variantes de solution entrent en ligne de compte ». Selon la jurisprudence, le droit fédéral n’oblige pas, de façon générale, l’auteur du projet à élaborer des projets alternatifs et il n’exige de toute manière pas une analyse des variantes aussi détaillée que celle qui est faite pour le projet lui-même (cf. ATF 1C_330/2007 du 21 décembre 2007 consid. 9.4 ;1A.1/1998 du 22 décembre 1998 publié in RDAF 1999 I 371 consid. 4c). La LAT fixe également certains principes au sujet de la procédure d’établissement des plans d’affectation qui ont une incidence sur la question des variantes, ceci concernant plus particulièrement l’examen que l’autorité de recours peut exercer à cet égard. La LAT prévoit ainsi que les cantons doivent instituer une protection juridique en faveur des propriétaires ou autres personnes concernées par la planification et prévoir, selon les termes de l’art. 33 al. 2 let. b LAT « qu’une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d’examen ». Selon la jurisprudence, ce libre examen ne se réduit pas à un contrôle complet de la constatation des faits et de l’application du droit ; il comporte aussi un contrôle de l’opportunité. L’autorité doit vérifier que la planification contestée devant elle soit juste et adéquate. S’agissant notamment des plans d’affectation communaux, l’autorité cantonale de recours doit toutefois aussi préserver la liberté d’appréciation dont les communes ont besoin dans l’accomplissement de leurs tâches (art. 2 al. 3 LAT). Cette liberté d’appréciation implique qu’une mesure d’aménagement appropriée doit être confirmée ; l’autorité de recours n’est ainsi pas habilitée à lui substituer une autre solution qui serait également appropriée. Elle implique aussi que le contrôle de l’opportunité s’exerce avec retenue sur des points concernant principalement des intérêts locaux, tandis que, au contraire, la prise en considération adéquate d’intérêts d’ordre supérieur, dont la sauvegarde incombe aux cantons, doit être imposée par un contrôle strict (ATF 127 II 238 consid. 3b/aa p. 242 ; ATF 1C_348/2007 du 21 décembre 2007 consid. 4.2).

b) En l’occurrence, il résulte du rapport 47 OAT que, dans le cadre de la recherche de terrains de remplacement pour les biens-fonds qui devaient être déclassés, les terrains en zone à bâtir ont tout d’abord été analysés et que cette démarche n’a pas abouti. Même si le rapport 47 OAT et les décisions attaquées n’indiquent pas le détail des terrains en zone à bâtir qui ont été examinés, le tribunal n’a pas de raison de mettre en doute les affirmations des représentants du syndicat AF et des autorités communales, réitérées à l’audience, selon lesquelles aucun terrain en zone à bâtir répondant aux exigences, notamment en matière de taille et de disponibilité, ne pouvait entrer en considération. Le grief des recourants selon lequel aucune recherche n’aurait été effectuée pour trouver des terrains en zone à bâtir n’est par conséquent pas fondé.

c) Il convient encore d’examiner si, comme le soutiennent les recourants, une étude complémentaire de variantes s’imposait à la suite de la fusion de communes ayant donné naissance à la Commune de Vully-les-Lacs.

Parmi les intérêts qui ont dû être pris en compte par les autorités en charge de trouver des terrains pour compenser ceux qui devaient être abandonnés figurait notamment le souci de trouver des terrains de remplacement dans un délai raisonnable dès lors que les propriétaires, dont certains sont relativement âgés, attendaient depuis le mois de mai 2006. Or, cet intérêt s’opposait à ce que les études pour trouver des terrains de remplacement soient reprises « ab ovo » après la fusion des communes intervenue le 1er juillet 2011. Cette reprise des études s’imposait d’autant moins si les terrains choisis répondaient aux exigences posées par la loi et la jurisprudence en matière de planification de nouvelles zones à bâtir, ce qui est le cas en l’espèce.

6.

Les recourants invoquent encore une violation des exigences relatives aux surfaces d’assolement.

a) aa) Les cantons doivent désigner les parties du territoire qui se prêtent à l’agriculture (art. 6 al. 2 let. a LAT). Selon l’art. 26 OAT, les surfaces d’assolement font partie du territoire qui se prête à l’agriculture; elles se composent des terres cultivables comprenant avant tout les terres ouvertes, les prairies artificielles intercalaires et les prairies naturelles arables; elles sont garanties par des mesures d’aménagement du territoire (al. 1). Une surface totale minimale d’assolement a pour but d’assurer au pays une base d’approvisionnement suffisante, comme l’exige le plan alimentaire, dans l’hypothèse où le ravitaillement serait perturbé (al. 3). Sur la base de l’art. 29 OAT, la Confédération a fixé, dans le plan sectoriel du 8 avril 1992 pour l’assolement des cultures, la surface totale minimale des SDA et sa répartition entre les cantons, établissant pour le canton de Vaud une surface minimale de 75’800 hectares (FF 1992 II 1616). L’art. 30 OAT impose aux cantons de veiller à ce que les SDA soient classées en zones agricoles et de s’assurer que leur part de la surface totale minimale d’assolement soit garantie de façon durable.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, dans le cadre de l’examen d’une utilisation des surfaces d’assolement autre qu’à des fins d’agriculture, il faut procéder à une pesée des intérêts privés et publics en présence et s’assurer que la surface cantonale minimale des surfaces d’assolement est durablement garantie, conformément aux exigences de l’art. 30 OAT. Une analyse de l’impact de la nouvelle affectation sur les surfaces d’assolement d’une part, et des possibilités de revenir ultérieurement à une utilisation agricole d’autre part, est nécessaire. Dans le même temps, il convient d’examiner la possibilité de compenser les surfaces d’assolement perdues (ATF 134 II 217 résumé in RDAF 2009 I 470 cons id. 3.3; ATF 1A.19/2007 du 2 avril 2008 consid. 5.2; cf. aussi ATF 114 Ia 371 traduit in JT 1990 I 429).

La soustraction à la zone agricole d’un secteur particulièrement adapté à l’agriculture doit donc être justifiée par des motifs prépondérants. L’intérêt à la création et au maintien des surfaces d’assolement est en effet de niveau constitutionnel car il met en cause la sécurité de l’approvisionnement du pays en cas de crise (art. 102 Cst.). Le changement d’affectation présuppose ainsi une mise en balance à la fois minutieuse et globale des intérêts concernés (ATF 134 II 217 précité consid. 4.1, voir aussi arrêt AC.2009.0144 du 5 octobre 2010, consid. 9).

bb) La mesure F12 du nouveau Plan directeur cantonal est consacrée aux surfaces d’assolement. La mesure est formulée dans les termes suivants :

« Le Canton et les communes protègent durablement les meilleures terres cultivables afin de les maintenir libres de constructions. Leur protection est assurée par la prise en compte des surfaces d’assolement (SDA) dans les plans d’aménagement du territoire. La préservation des SDA est un intérêt public majeur. Toute emprise doit être en principe entièrement compensée.

Des surfaces d’assolement peuvent être utilisées à des fins non agricoles mais seulement en présence d’intérêts prépondérants et sur la base d’une pesée complète des intérêts, et à condition que le contingent minimal de surfaces d’assolement à fournir par le canton reste garanti de façon durable. L’examen par le Canton de tout projet susceptible d’empiéter sur ces surfaces doit permettre de vérifier si des intérêts prépondérants le justifient.

Les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn peuvent constituer des intérêts prépondérants et justifier l’atteinte à la protection des SDA si les autres conditions susmentionnées sont respectées. Le Canton peut autoriser la compensation partielle des emprises ou alors y renoncer. La diminution est alors prise sur la marge de manœuvre cantonale.

Pour assurer une gestion durable de ses surfaces d’assolement, le Canton tient à jour l’inventaire des SDA qui est une donnée de base pour les planifications et les projets du Canton, des régions et de communes.

Les planifications directrices régionales et communales élaborent une stratégie en matière de préservation des SDA.

Le Canton et les communes protègent à long terme les meilleures terres cultivables en affectant les SDA à la zone agricole (art. 16 LAT). »

Les principes de mise en œuvre de la mesure F12 mentionnent notamment ce qui suit :

« Principes de mise en oeuvre

Actuellement, le canton de Vaud dispose d’un contingent de surfaces d’assolement qui couvre le quota fixé par la Confédération. S’agissant d’une ressource non renouvelable qui ne peut que diminuer en regard des besoins nécessaires au développement du Canton, ce capital doit être économisé afin de maintenir une marge de manoeuvre cantonale aussi importante que possible. Le Canton entend donc adopter une attitude préventive en protégeant à long terme ses surfaces d’assolement. Afin d’assurer un équilibre entre protection des SDA et développement urbain, développement économique et préservation de la nature, il fixe les dispositions suivantes :

A. Emprises

Les emprises sur les SDA sont limitées au strict minimum et se situent en priorité sur les terres de moins bonne qualité (qualité II).

Il n’y a pas d’emprises lorsque les conditions d’utilisation des terres garantissent que celles-ci puissent être remises en culture à tout moment si l’approvisionnement du pays l’exige. Cette utilisation étant réversible, les surfaces restent inventoriées en SDA. Pour autant que les modalités de réversibilité soient expressément prévues et aussi longtemps que les terres répondent aux caractéristiques des SDA, cette utilisation ne fait pas l’objet de compensation.

B. Compensation

Les emprises sont en principe entièrement compensées. La compensation se fait sur des terres qui répondent aux caractéristiques des SDA et qui sont en principe de même qualité que celles qui subissent l’emprise. Elle est abordée de manière globale pour l’ensemble du projet et simultanément à son élaboration. Lorsque le projet touche plusieurs communes, le Canton peut exiger une approche intercommunale. Les compensations peuvent être effectuées hors des frontières communales concernées.

Les types de compensation sont classés ci-dessous par ordre de priorité ;

1.

La reconversion ; l’emprise est compensée par l’affectation en zone agricole d’une zone à bâtir (art. 15 LAT)

2.

La pérennisation : il y a pérennisation lorsque des surfaces d’assolement sises précédemment en zone intermédiaire ou en zone affectée au sens des articles 17 et 18 LAT sont affectées à la zone agricole, agricole protégée, viticole ou viticole protégée.

Lorsqu’une mesure de compensation des emprises nécessite un changement d’affectation, celui-ci doit être réalisé de manière simultanée.

En présence de projets d’intérêt public prépondérant, et dans la mesure où aucune compensation n’est possible, le Canton peut disposer de sa marge de manoeuvre pour renoncer à exiger la compensation des emprises sur les SDA. Sur demande de l’autorité en charge du projet et sur présentation du rapport explicatif (voir point F ci-après), le Département en charge de l’aménagement du territoire peut exempter partiellement ou totalement une autorité de son obligation de compensation dans le cadre de la procédure d’approbation.

(…)

C. Intérêts cantonaux - Dispositions particulières

Les intérêts cantonaux identifiés par le PDCn concernent en particulier les projets et les planifications relatifs aux :

§ Centres cantonaux, régionaux et locaux ;

§ Développement des villages conformément aux critères du PDCn ;

§ Pôles de développement;

§ Travaux hydrauliques et renaturations de cours d’eau ;

§ Mesures de valorisation du patrimoine naturel ;

§ Infrastructures de transports publics, mobilité douce et réseaux routiers.

Pour autant que le quota cantonal soit garanti durablement et sur la base d’une pesée complète des intérêts, ces intérêts cantonaux peuvent être jugés comme prépondérants et justifier l’atteinte à la protection des SDA moyennant les conditions suivantes :

1.

Lorsque plusieurs territoires communaux sont concernés par un projet intercommunal, le Canton peut exiger une réflexion intercommunale afin de traiter la protection et la compensation des SDA sur l’ensemble des communes concernées ;

2.

Un périmètre de projet doit être identifié. Il doit tenir compte de la présence des SDA en évitant d’englober celles qui ne sont pas absolument nécessaires au développement territorial souhaité. A l’intérieur de ce périmètre, l’intérêt cantonal est en principe prépondérant ;

3.

Le principe de la compensation des emprises s’applique ;

4.

Les mesures compatibles avec le maintien des surfaces d’assolement doivent être privilégiées ;

5.

Les surfaces de remplacement (art. 18, al. 1ter LPN) et reboisements ne doivent pas être réalisés au détriment des SDA à moins qu’ils ne s’inscrivent dans un projet cantonal, régional ou communal de mise en valeur du patrimoine naturel (par exemple sous la forme d’amélioration de réseau écologique ou de projet de renaturation de cours d’eau). Ils doivent en principe prendre place sur les terres les moins intéressantes pour la production agricole. Dans la mesure du possible, les surfaces de remplacement sont maintenues en SDA.

(…)

F. Rapport explicatif accompagnant les projets et les planifications locales (plans partiels d’affectation et plans de quartier)

Tout projet nécessitant des emprises sur les SDA est accompagné d’un rapport explicatif comprenant au minimum :

§ Le bilan communal en SDA (avant et après le projet) sous forme de cartes et de données chiffrées ;

§ L’identification de tous les intérêts en présence ;

§ La justification de la nécessité d’affecter des SDA à des fins non agricoles ;

§ La proposition de compensation.

Sur la base de ce rapport, l’autorité cantonale compétente procède à la pesée complète des intérêts qui statue sur la justification de porter atteinte aux surfaces d’assolement et fixe les mesures de compensation des emprises. Ce rapport constitue un chapitre du rapport 47 OAT. »

Ainsi, lors de leur démarche de planification, les communes produisent un rapport explicatif comprenant le bilan communal (carte et chiffres) en surface d’assolement avant et après les projets, la justification réelle de la nécessité d’affecter ces surfaces à d’autres usages, les intérêts prépondérants en présence et les propositions de compensation (Plan directeur cantonal-Adaptation 2-15 juin 2012 p. 281).

b) aa) En l’espèce, la légalisation du PPA « Les Garinettes » porte atteinte à des surfaces d’assolement. A cet égard, on relève l’absence au dossier du rapport explicatif qui est désormais exigé lorsqu’on porte atteinte à des surfaces d’assolement, le dossier ne contenant notamment aucun bilan communal des surfaces d’assolement. Cela étant, le SDT a expliqué dans sa réponse au recours qu’il a considéré lors de l’examen préalable des PPA que l’emprise sur la zone agricole était compensée par le déclassement du secteur des Roches et qu’il ne s’agissait pas d’étendre la zone constructible de manière globale mais de trouver des emplacements pour la relocalisation et la reconstruction de biens immobiliers perdus. En l’absence de terrains déjà affectés disponibles, le choix s’était porté sur des parcelles jouxtant des zones à bâtir et pouvant être équipées à moindre frais. Le SDT a ultérieurement précisé que la pesée des intérêts à laquelle il avait procédé l’avait amené à proposer que la marge de manœuvre cantonale soit sollicitée. Parmi les intérêts pris en compte, il mentionne l’urgence commandée par la question des dangers naturels sur le site des Roches et la difficulté de trouver des périmètres de remplacement d’environ 1, 5 hectares et des situations équivalentes. Il indique que l’intérêt cantonal prépondérant identifié par le plan directeur cantonal dans le cas d’espèce est la problématique des dangers naturels (mesure E 13) qui oblige à rendre inconstructibles des terrains fortement menacés.

bb) Même si l’on peut regretter l’absence d’un rapport explicatif conforme à ce qui est désormais requis par le plan directeur cantonal lorsqu’on porte atteinte à des surfaces d’assolement, le tribunal de céans n’a pas de raison de remettre en cause la pesée des intérêts qui a été effectuée. Il y a lieu de relever encore une fois qu’on se trouve dans le cadre d’une opération particulière, liée à des évènements naturels exceptionnels, qui impliquait notamment de trouver à relativement bref délai des terrains de remplacement disponibles pour la construction. Compte tenu des différentes contraintes auxquelles les autorités responsables de cette opération étaient confrontées, on peut admettre que ces dernières n’aient eu d’autre solution que d’utiliser des surfaces d’assolement, ceci sans réelle possibilité de compensation, ce qui justifie le recours à la marge de manœuvre cantonale.

7.

Les recourants invoquent une inégalité de traitement au motif que les propriétaires du futur PPA « Les Garinettes » disposeront de droits à bâtir plus importants que ceux dont ils bénéficient et qu’ils ne seront pas soumis aux mêmes restrictions sur le plan architectural. Ils soutiennent que leurs parcelles auraient dû être intégrées dans le périmètre du PPA.

a) Le principe de l’égalité de traitement n’a qu’une portée réduite dans l’élaboration des plans d’affectation. Il est en effet dans la nature de l’aménagement local que la délimitation des zones crée des inégalités et que des terrains dans la même situation et nature puissent être traités différemment en ce qui concerne tant leur attribution à une zone déterminée que leur possibilité d’utilisation. Du point de vue constitutionnel, il suffit que la planification soit objectivement soutenable, c’est-à-dire qu’elle ne soit pas arbitraire (ATF 1C_80/2007 du 6 septembre 2007 ; ARF 121 I245 consid. 6e/bb).

b) En l’espèce, le PPA litigieux a pour objectif d’affecter des terrains à la zone à bâtir en remplacement des biens-fonds qui ont dû être déclassés pour des raisons de sécurité. Dans ce cadre, l’autorité communale a notamment dû respecter les principes du nouveau plan directeur cantonal en matière d’indice d’utilisation du sol minimum qui s’imposent pour toutes les nouvelles zones à bâtir (cf. réponse du SDT du 26 juin 2012), ce qui a eu pour conséquence d’augmenter les droits à bâtir par rapport aux secteurs voisins régis par le plan général des zones de 1983. Cette opération, limitée à un objectif précis de compensation, n’impliquait pas nécessairement de revoir la réglementation des terrains environnants ou de les englober dans le PPA dès lors que des surfaces suffisantes avaient été trouvées. Sur ce point, la planification litigieuse ne saurait en tous les cas être qualifiée d’arbitraire. Partant, le grief relatif à l’inégalité de traitement doit également être écarté.

8.

Les recourants soutiennent que les questions de circulation, de mobilité et de sécurité n’ont pas été suffisamment étudiées. Ils relèvent en outre des insuffisances en ce qui concerne l’accès aux transports publics.

a) La question de la sécurité des accès doit en principe être examinée au stade du permis de construire (art. 22 al. 2 let. b LAT). Aux termes de l’art. 104 al. 3 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RS 700.11), la municipalité n’accorde en effet ledit permis que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu’il le sera à l’achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d’autrui sont au bénéfice d’un titre juridique. Régi par l’art. 19 al. 1 LAT, l’équipement est réputé suffisant lorsque qu’un terrain est desservi de manière adaptée à l’utilisation prévue par des voies d’accès et par des conduites auxquelles il est possible de se raccorder sans frais disproportionnés pour l’alimentation en eau et en énergie, ainsi que pour l’évacuation des eaux usées. La jurisprudence a précisé que ce n’est que lorsqu’un plan partiel d’affectation est à ce point précis qu’il permet d’appréhender les problèmes de trafic que la question de l’équipement en accès doit être résolue au stade de l’adoption du plan et non au stade ultérieur du permis de construire (ATF 1C_298/2007 consid. 8.1; RDAF 2000 I 427 consid. 5; ATF 120 Ib 436 consid. 2d/bb et 118 Ib 66 consid. 2a s’agissant du respect des prescriptions en matière d’environnement).

b) En l’occurrence, on constate que le plan est suffisamment précis pour que la question des accès doive être résolue au stade du plan d’affectation.

aa) La vision locale a montré que l’accès au site (qui est pour l’essentiel le même que l’accès au port) sera aisé, avec notamment une bonne visibilité, et ne posera pas de problème particulier de sécurité, que ce soit pour les automobilistes ou les piétons. Pour ce qui est des piétons, la création de trottoirs et d’un passage piéton pour traverser la RC 502c est prévue, ce qui garantira le niveau de sécurité requis. Vu le nombre de nouveaux logements et le fait que leurs occupants bénéficieront de places de parc privées, la mise en œuvre du PPA ne devrait au surplus pas créer de problème significatif avec les usagers du port, notamment en ce qui concerne le stationnement.

bb) La question du raccordement aux transports publics est régie par l’art. 47a LAT. Cette disposition prévoit que pour l’élaboration et l’application des plans d’affectation, la municipalité doit favoriser le recours aux transports publics (al. 1). L’accès aux transports publics ne doit toutefois être garanti que pour les installations à forte fréquentation (al. 2).

En l’occurrence, le plan litigieux concerne dix logements au maximum, dont cinq devraient plutôt être des studios. Un accès aisé aux transports publics n’a par conséquent pas à être garanti. Cela étant, l’absence d’accès aux transports publics constitue un élément négatif, qu’il convient de prendre en compte dans la pesée des intérêts. En l’espèce, compte tenu du nombre restreint de logements concernés, cet élément négatif ne saurait toutefois à lui seul remettre en question le choix du site.

c) Vu ce qui précède, le grief relatif à une insuffisance des études en matière de circulation, de mobilité et de sécurité n’est pas fondé.

9.

Les recourants soutiennent que l’intégration des constructions permises par le PPA par rapport aux rives du lac et aux constructions environnantes n’a pas suffisamment été étudiée.

a) L’adoption d’un plan d’affectation est le résultat d’une pesée de l’ensemble des intérêts à prendre en considération, dont font partie les intérêts de la protection de la nature et du paysage. La prise en compte de tels intérêts résulte déjà des buts et principes régissant l’aménagement du territoire, qui tendent à protéger les bases naturelles de la vie telles que le sol, l’air, l’eau, les forêts et le paysage (art. 1 al. 2 let. a LAT), et à conserver les sites naturels ainsi que les territoires servant au délassement (art. 3 al. 2 let. d LAT). Les plans d’affectation doivent également délimiter les zones à protéger au sens de l’art. 17 al. 1 LAT, notamment pour les cours d’eau, les lacs et leurs rives (let. a ; cf. arrêt AC.2009.0250 du 28 février 2011 consid 2b).

Pour ce qui est du paysage, l’art. 3 al. 2 let. b LAT prévoit que, dans l’accomplissement de leurs tâches, les autorités chargées de l’aménagement du territoire doivent tenir compte de la nécessité de préserver le paysage et veiller à ce que les constructions prises isolément ou dans leur ensemble ainsi que les installations s’intègrent dans le paysage. La portée de cette disposition dépend avant tout du degré de protection que requiert le paysage en question. S’il s’agit d’un site sensible, porté à l’inventaire ou présentant des caractéristiques particulières, une exigence plus élevée d’intégration ne peut se justifier qu’en présence d’un paysage de moindre intérêt (Bernhard Waldmann, Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berne, 2006, n. 27 ad art. 3 LAT, p. 85). Une construction ou une installation s’intègre dans le paysage lorsque son implantation et ses dimensions n’affectent ni les caractéristiques ni l’équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l’originalité (DFJP/OFAT, Etude relative à la LAT, Berne, 1981, n. 28 ad art. 3 LAT). Pour qu’un projet puisse être condamné sur la base de l’art. 3 al. 2 let. b LAT, il doit porter une atteinte grave à un paysage d’une valeur particulière, qui serait inacceptable dans le cadre d’une appréciation soigneuse des divers intérêts en présence (ATF 134 II 117 consid. 6.3 et réf.).

b) En l’espèce, le tribunal a pu constater lors de la vision locale que la parcelle qui doit accueillir le PPA « Les Garinettes » ne présente pas d’intérêt particulier au plan paysager. Dès lors que cette parcelle, d’une part, jouxte le port et les aménagements qui lui sont liés et, d’autre part, s’inscrit dans un environnement déjà marqué par la présence de nombreuses constructions, la réalisation des constructions permises par le PPA ne devrait notamment pas avoir d’impact particulier sur le paysage lacustre à protéger. Au contraire, la mise en œuvre du PPA, avec notamment les aménagements prévus en ce qui concerne le ruisseau des Ferrages, devrait plutôt apporter une plus-value paysagère au site. Le grief relatif à l’impact paysager des constructions permises par le PPA litigieux doit dès lors également être écarté.

10.

Il résulte des considérants que le recours doit être partiellement admis en ce sens qu’une condition est ajoutée au dispositif de la décision su SESA du 7 mars 2012. Les autres décisions sont maintenues. Vu le sort du recours, un émolument est mis à la charge des recourants, le solde des frais de la cause étant laissé à la charge de l’Etat. Les recourants verseront en outre des dépens à la Commune de Vully-les-Lacs, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.