CDAP - AC.2012.0201 - 2013-11-11 - HAYEK/Municipalité de Bourg-en-Lavaux, LEUMANN

1.

a) Les constructeurs soutiennent, dans un premier grief, que l’intervention du recourant serait tardive en raison du fait que les modifications apportées aux plans du permis délivré en 2007 étaient bien connues et leur avaient été présentées sur place au printemps et en été 2011.

b) Selon la jurisprudence, lorsque des travaux ont été exécutés sans enquête publique, parce qu’ils ont été réalisés sans autorisation ou ont été dispensés de l’enquête à tort, les tiers doivent agir dès le moment où, s’ils avaient été négligents, ils auraient pu connaître la décision municipale (RDAF 1983, p. 390). Le délai de recours contre la tolérance de la municipalité à l’égard de travaux irréguliers ne peut être compté de manière rigoureuse en raison de l’absence d’un point de départ précis. C’est selon la mesure de la diligence du tiers intéressé qu’il convient de décider, de cas en cas, si un recours a été formé en temps utile en pareille hypothèse en se référant notamment au principe de la bonne foi (RDAF 1981, p. 119). Le délai de recours ne peut commencer à courir que du jour où le recourant aurait pu et dû avoir connaissance de la décision municipale en faisant preuve de la diligence requise (voir arrêt AC.1996.0209 du 17 août 2000, consid. 5a ; voir aussi arrêt AC.1999.0057 du 12 novembre 2004, consid. 1c).

c) En l’espèce, la situation n’est pas comparable à celle décrite dans la jurisprudence mentionnée ci-dessus. En effet, la municipalité n’a pas voulu dispenser les travaux de l’enquête publique, ni les tolérer, mais elle a exigé au contraire l’ouverture d’une enquête complémentaire à défaut d’accords avec les propriétaires voisins. En pareille circonstance, la municipalité prend les mesures nécessaires pour permettre aux tiers intéressés d’intervenir et de se prononcer sur les modifications intervenues sans autorisation, afin de rendre une décision respectant le droit d’être entendu et conforme à la procédure de demande de permis de construire complémentaire. Dès lors que la municipalité a ordonné l’ouverture d’une enquête complémentaire à défaut d’accord des voisins sur les modifications intervenues, on ne peut leur reprocher d’être intervenus dans le cadre de cette enquête, destinée précisément à régulariser ces travaux.

2.

a) Le recourant estime que le dossier de plans déposé pour l’enquête complémentaire n’est pas conforme à l’art. 69 du règlement d’application du 19 septembre 1986 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (RLATC; RSV.700.11.1).

b) L’art. 69 chiffre 2 RLATC précise que le dossier d’enquête doit comprendre les plans à l’échelle du 1:100 ou du 1:50 des sous-sols, rez-de-chaussée, étages et combles avec destination de tous les locaux et l’indication des mesures de prévention contre les incendies; le chiffre 3 de cette disposition précise que le dossier doit aussi comprendre les coupes nécessaires à la compréhension du projet avec les profils du terrain naturel et aménagé; le chiffre 4 prévoit que les dessins de toutes les façades font partie des pièces et indications à fournir avec la demande de permis de construire. Par ailleurs, l’art. 72b RLATC régit la procédure applicable à l’enquête complémentaire dans les termes suivants

Art. 72b Enquête complémentaire

1 L'enquête complémentaire doit intervenir jusqu'à l'octroi du permis d'habiter ou d'utiliser mais au plus tard dans les quatre ans suivant l'enquête principale.

2 Elle ne peut porter que sur des éléments de peu d'importance, qui ne modifient pas sensiblement le projet ou la construction en cours.

3 La procédure est la même que pour une enquête principale, les éléments nouveaux ou modifiés devront être clairement mis en évidence dans les documents produits.

4 Lors de la publication de l'enquête complémentaire, celle-ci devra toujours mentionner le numéro de référence de l'enquête précédente sur laquelle porte le complément."

Il ressort de l’art. 72b al. 3 RLATC, que les exigences de forme et de procédure applicables à l’enquête complémentaire sont identiques à celles de l’enquête principale, ce qui vaut notamment pour les documents et pièces à produire pour le dépôt de l’enquête selon l’art. 69 RLATC, étant précisé que ces exigences ne portent que sur les éléments modifiés qui font l’objet de l’enquête complémentaire.

c) En l’espèce, le projet autorisé en 2007 a fait l’objet de plusieurs modifications sur les façades portant sur les dimensions des ouvertures en façade, soit pour agrandir légèrement les ouvertures, soit pour les réduire, soit pour les déplacer. Ce type de modifications est reporté sur les plans de l’enquête en rouge par rapport aux plans originaux qui ont fait l’objet de l’enquête principale. Ces modifications sont de minime importance et entrent dans le cadre de l’enquête complémentaire tel qu’il est prévu à l’art. 72b al. 2 RLATC.

Le projet fait l’objet de modifications plus importantes sur la façade sud, où une ouverture en sous-sol a été supprimée et sur la façade est, où des sauts-de-loup relativement importants ont été aménagés pour apporter un éclairage naturel dans la pièce du sous-sol. Le plan de la façade sud est marqué au surligneur rose pour les travaux réalisés, au surligneur jaune pour les travaux non réalisés, ces corrections étant portées à la main, ce qui donne une vision confuse du résultat final. En revanche, l’extension de la cheminée, la suppression d’une porte-fenêtre et la modification des ouvertures au niveau des combles ressortent assez clairement de ce plan, sans toutefois que ces modifications soient cotées.

La création des deux sauts-de-loup sur la façade ouest ne ressort pas non plus clairement des plans de l’enquête complémentaire, notamment en ce qui concerne le graphisme apporté sur ces éléments par le plan de la façade sud où l’on retrouve les traces de surligneurs rose et jaune qui se chevauchent sur l’emprise de ces sauts-de-loup, que l’on devrait plutôt qualifier de puits de lumière.

Enfin, des modifications relativement importantes ont été apportées au garage, notamment par l’aménagement d’un ascenseur, d’un accès au niveau inférieur du garage et par la modification de l’escalier donnant accès depuis le garage à l’entrée de la maison. Ces modifications ne sont pas compréhensibles dans les plans produits à l’enquête complémentaire. Il manque en particulier une coupe sur le terrain, exigée par l’art. 69 ch. 3 RLATC avec l’indication du terrain naturel et du terrain aménagé. Les documents produits sont ainsi insuffisants. Les plans de l’enquête complémentaire doivent être réalisés sur des documents présentant le même niveau de qualité de finition que ceux de l’enquête principale, c'est-à-dire des plans cotés, réalisés par un architecte autorisé au sens de l’art. 107 LATC, qui permettent à la municipalité d’avoir une version définitive du projet de construction tel qu’il a été finalement réalisé.

d) La décision municipale qui lève l’opposition du recourant et délivre le permis de construire doit donc être annulée, car l’autorité ne dispose pas de tous les plans et documents lui permettant de statuer sur la conformité des travaux en cause. Le recours doit donc être admis pour ce motif.

3.

a) Le tribunal examinera encore par économie de procédure les autres griefs soulevés par le recourant, lequel soutient que l’exigence du coefficient d’occupation du sol de 1/7 prévue par la règlementation communale pour la zone de villas s’appliquerait aussi dans le périmètre du plan partiel d’affectation "Les Rives". La municipalité estime au contraire que les normes de ce plan comportent des dispositions qui règlent de manière indirecte le coefficient d’occupation du sol et que la réglementation communale de la zone de villas n’aurait pas d’application subsidiaire sur ce point.

b) Le règlement sur le plan d’extension et la police des constructions de la commune de Villette, approuvé par le Conseil d’Etat le 2 novembre 1983 (RPE), définit pour la zone de villas un coefficient d’occupation du sol à son l’art. 10 RPE:

"Art. 10 – Surface bâtie

La surface bâtie ne peut excéder le 1/7 de la surface cadastrale du bien-fonds.

Elle est mesurée au niveau de la construction présentant les plus grandes dimensions en plan, compte non tenu des terrasses non couvertes, des seuils, des perrons, des balcons en saillie et autres éléments semblables.

Les bâtiments d’habitation auront une surface bâtie de 80 m2 au moins."

Par ailleurs, les règles de la zone de villas ne comportent pas de coefficient ou d’indice d’utilisation du sol mais fixent des dispositions concernant la destination des villas (art. 7 RPE), l’orientation des constructions et les distances à respecter entre bâtiments et limites de propriétés voisines (art. 8 et 9 RPE), le nombre de niveaux (art. 11 RPE), la hauteur au faîte (art. 12 RPE), la surface minimale des parcelles à bâtir (art. 13 RPE) et la longueur maximale des bâtiments, qui ne peut excéder 20 m (art. 14 RPE).

De son côté, le règlement du plan partiel d’affectation "Les Rives", approuvé par le département compétent le 13 janvier 1998 (ci-après : le règlement ou RPPA), vise un objectif d’urbanisme bien spécifique consistant à remplacer l’ancien plan d’extension cantonal n° 66 du 16 août 1955 (PEC 66), qui régissait le territoire riverain de la commune de Villette. Ce plan prévoyait immédiatement au bord du lac une zone de verdure frappée d'une interdiction de bâtir, le solde des terrains étant classé en zone de villas (voir arrêt AC.1996.0147 du 27 novembre 1996). Les règles de la zone de villas s’appliquaient donc de manière partielle au secteur concerné, puisque la zone de verdure limitait la surface constructible du secteur. Le PPA « Les Rives » avait précisément pour but de remplacer à la fois les règles de la zone de villas et celles de la zone de verdure dans son périmètre. Il avait aussi pour but de modifier la limite des constructions de 1946 le long de la route cantonale 780 Lausanne-Vevey, qui ne permettait plus de respecter l’ordonnance sur la protection contre le bruit face aux nuisances du trafic et de celles de la voie CFF. Le PPA « Les Rives » tend à maintenir le caractère typologique et morphologique de la zone en respectant les principes suivants, à savoir : le maintien de l’habitat individuel et des gabarits ponctuels existants, l’amélioration des accès publics au lac par l’adoption de plans de quartiers, la conservation de la configuration générale du terrain et des murs côtiers, la lutte contre le bruit par l’éloignement, la topographie et la typologie architecturale et la définition des accès, clôtures et échappées visuelles, ainsi que la détermination du rapport au lac. Le règlement fixe la surface minimale constructible des parcelles (art. 5), règle l’ordre des constructions (art. 6), et il fixe les distances à respecter à la limite de propriété (art. 7).

Le règlement détermine aussi les gabarits admissibles de manière à conserver une image de constructions ponctuelles depuis le lac (art. 8) et la longueur des façades est limitée à 15 m (art. 9 RPE). La hauteur des constructions est fixée à 9,5 m au maximum (art. 10) et le nombre de niveaux est limité à deux, les combles habitables comptant pour un niveau; en revanche, le rez-inférieur ne compte pas dans le calcul des niveaux habitables autorisés, si sa surface n’excède pas les 2/3 de la surface moyenne des niveaux supérieurs (art. 11). Le règlement autorise les constructions souterraines dans les espaces de non bâtir jusqu’aux limites de propriété (art. 14), et limite la hauteur de mouvement de terre en remblai à un mètre et en déblai à 1.50 m (art. 17). Le règlement fixe aussi des règles relatives aux clôtures et aux garages et places de stationnement (art. 18 et 19). Enfin, les dispositions finales précisent que pour tout ce qui ne figure pas dans le règlement, les dispositions légales, cantonales et communales, sont applicables (art. 22, al. 2 RPPA).

c) Selon le recourant, ce dernier renvoi aurait pour conséquence de rendre applicable le coefficient d’occupation du sol prévu par l’art. 10 RPE. La municipalité soutient de son côté que l’ensemble des règles du PPA "Les Rives" forme un "corpus" de restrictions qui entraîne des contraintes telles qu’il serait incohérent d’appliquer le coefficient d’occupation du sol prévu par l’art. 10 RPE en vertu du renvoi de l’art. 22 RPPA.

Il convient donc de déterminer quelle est la portée du renvoi général de l’art. 22 RPPA. A cet égard, la règle est particulièrement large. Il s’agit d’un renvoi général aux « dispositions légales, cantonales et communales » pour tout ce qui ne figure pas dans le règlement du PPA « Les Rives ». Ce renvoi aux dispositions communales s’applique très vraisemblablement aux règles générales applicables à toutes les zones (soit les art. 24 ss du titre III du RPE), ainsi qu’aux règles sur la police des constructions concernant le dossier d’enquête, le profilement, les taxes (art. 51 ss titre IV du RPE). Mais si la commune avait voulu rendre applicable les dispositions régissant la surface bâtie de la zone de villas, le renvoi aurait dû être plus explicite. Le législateur communal aurait dû au moins indiquer que les règles de la zone de villas sont pour le surplus applicables, car l’application d’un cœfficient d’occupation du sol modifie de manière contraignante les règles applicables dans le périmètre du PPA "Les Rives" et nécessite une base légale suffisamment explicite. On observe aussi que toutes les autres prescriptions dimensionnelles du règlement s’écartent des règles de la zone de villas, ce qui est le cas des distances à la limite (5 m au lieu de 6 m pour une longueur de façade jusqu’à 10 m.), de la hauteur au faîte ( 9.50 au lieu de 8 m), de la surface minimale des parcelles (800 m2 au lieu de 1000 m2 au sud de l’autoroute); en outre le règlement du PPA « Les Rives » fixe des règles nouvelles concernant les gabarits, qui ont une influence sur l’emprise de la construction au sol et que l’on ne retrouve pas dans la zone de villas. La règle qui fixe à 15 m au maximum la longueur des bâtiments (art. 9) au lieu de 20 m dans la zone de villas (art. 14 RPE) limite aussi l’emprise des constructions au sol. L’absence d’une règle sur le coefficent d’utilisation du sol n’apparaît pas ainsi comme une lacune, mais plutôt comme une volonté de définir l’implantation des constructions en fonction de critères propres liés à la présence du lac en aval et de la route cantonale en amont.

d) Le recourant invoque aussi les règles de la loi cantonale sur l’aménagement du territoire et les constructions concernant les plans de quartier qui abrogent dans le périmètre concerné uniquement les règles générales du plan d’affectation qui lui sont contraires. Le recourant estime que les règles du plan général d’affectation sont applicables à titre de droit supplétif chaque fois qu’elles ne sont pas en contradiction avec les règles spéciales du plan de quartier. Il se réfère à cet égard à une jurisprudence de l’ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction (ci-après : la commission de recours), publiée à la RDAF 1960, page 225.

L’art. 66 al. 1 de la loi sur l’aménagement du territoire et les constructions du 4 décembre 1985 (LATC; RSV 700.11), est formulé dans les termes suivants :

"Art. 66 Conformité avec les objectifs d'aménagement

1 Le plan de quartier peut s'écarter des normes du plan d'affectation, à condition de respecter les objectifs d'aménagement de la ou des communes et les principes applicables à l'extension des zones à bâtir. Il abroge dans le périmètre les règles générales du plan d'affectation qui lui sont contraires."

Cette disposition a pour but essentiel d’assurer une cohérence entre la planification prévue par un plan de quartier et les objectifs d’aménagement du territoire de la commune concernée en imposant aussi le respect des principes qui fixent l’extension des zones à bâtir, soit les art. 48 LATC et 15 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT; RS 700). La phrase précisant que le plan de quartier abroge dans son périmètre les règles générales du plan d’affectation qui lui sont contraires, montre bien que l’abrogation concerne essentiellement les « règles générales » car le plan de quartier a précisément pour but de fixer les conditions détaillées d’urbanisme et de construction dans son périmètre (art. 64 al. 1 LATC) avec un contenu beaucoup plus précis (art. 68 LATC) que le règlement d’un plan général d’affectation (art. 47 al. 2 LATC).

Dans l’affaire jugée par l’ancienne Commission de recours le 23 décembre 1958, il s’agissait de statuer sur un plan de quartier qui prévoyait la construction de deux bâtiments d’habitations collectives avec une cote d’altitude à la corniche fixée de telle manière qu’elle permettait la réalisation de quatre niveaux habitables sur rez-de-chaussée, alors que la réglementation générale sur le plan d’extension à la police des constructions prévoyait dans le secteur en cause deux niveaux habitables sur rez-de-chaussée. La commission de recours a dû juger si le règlement communal sur le plan d’extension, qui était applicable par le renvoi du plan de quartier, limitait le nombre de niveaux à deux sur rez-de-chaussée ou non. A cet égard, la commission de recours a posé le principe suivant:

"Ce n’est que si les dispositions du RPE complètent le règlement spécial et sont conciliables avec lui qu’elles peuvent trouver application à l’exclusion des cas où elles contredisent les règles du plan de quartier, puisque celui-ci étant précisément assez écarté du droit commun." (RDAF 1960, p. 227)

Dans cette affaire, la commission de recours a estimé que les dispositions générales ne demeurent applicables qu’à la condition de ne pas entrer en conflit avec le règlement du plan de quartier. Or, l’augmentation de la hauteur prévue par le plan de quartier pour autoriser quatre niveaux entrait en contradiction avec l’application de la réglementation communale générale qui limitait le nombre de niveaux à deux. Pour que l’augmentation de la hauteur ait un sens, il fallait que la hauteur augmentée soit utilisable. Ainsi la règle générale limitant le nombre de niveaux entrait en contradiction avec les dispositions du plan de quartier, qui n’étaient ainsi pas applicables (RDAF 1960 p. 227).

En l’espèce, la règle du coefficient d’occupation du sol limite la capacité constructive prévue par le plan spécial. Par exemple, pour la parcelle du constructeur, les restrictions d’implantation applicables au PPA "Les Rives" ont permis de réaliser une surface bâtie de 126 m2 pour une surface d’une parcelle de 830 m2, alors que le coefficient d’occupation du sol de 1/7 imposerait une surface bâtie maximale de 118 m2. Le tribunal constate à cet égard que le PPA "Les Rives" accorde des possibilités d’utilisation du sol plus importantes que les règles de la zone de villas, notamment en ce qui concerne le nombre de niveaux habitables et la hauteur à la corniche. On peut en déduire une volonté de densifier le secteur compris entre la rive du lac et la route cantonale, dans les limites fixées par les règles d’implantation tels que les gabarits, les distances aux limites et la longueur maximale des constructions. L’application du coefficient d’occupation du sol aurait alors pour effet d’empêcher la réalisation de cet objectif de densification. Le tribunal arrive ainsi à la conclusion que la capacité constructive définie par le PPA "Les Rives" constitue des règles spéciales qui dérogent aux règles de la zone de villas du RPE, en particulier sur la règle de l’art. 10 RPE fixant le coefficient d’occupation du sol.

4.

Le recourant soulève aussi un autre grief en ce qui concerne le non-respect des conditions prévues dans la convention signée entre les parties le 31 mai 2007, notamment en ce qui concerne l’inscription d’une servitude au registre foncier limitant la jouissance de la terrasse du premier étage de l’habitation des constructeurs. Toutefois, cet aspect relève du droit privé et échappe à la compétence du tribunal. De la même manière, le recourant a fait valoir, lors de l’inspection locale, des griefs liés à l’empiètement d’un mur de soutènement sur sa propriété. Les éléments et constatations faites sur place ne permettent pas d’établir avec certitude l’existence d’un empiètement. Cette question ressort également du droit privé et peut faire l’objet de la procédure prévue par l’art. 674 du Code civil suisse du 10 décembre 1907 (CC; RS 210). Les conditions générales du permis de construire précisent d’ailleurs que le « permis est délivré sous réserve du droit des tiers » et réserve donc ainsi les droits du recourant relevant du droit privé, de sorte que le grief n’est pas recevable devant la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis dans la mesure où il est recevable et la décision attaquée annulée, le dossier étant retourné à la municipalité afin qu’elle complète l’instruction dans le sens des considérants et statue à nouveau. Il faut en particulier que la municipalité demande au constructeur la production d’un dossier de plans en vue de l’enquête complémentaire, conforme aux exigences mentionnées ci-dessus au consid. 2c et statue à nouveau après une nouvelle enquête complémentaire avec un dossier conforme.

En ce qui concerne la répartition des frais de justice, la jurisprudence a posé le principe suivant: lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une ou plusieurs autres parties dont les intérêts sont opposés à ceux du recourant, c'est en principe à la partie adverse, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée de supporter les frais et dépens (RDAF 1994 p. 324). Comme les conclusions des constructeurs ont été rejetées, il y a lieu de mettre les frais de justice, arrêtés à 2000 fr., à leur charge. En ce qui concerne la répartition des dépens, le tribunal constate que le grief du recourant concernant l’application du coefficient d’occupation du sol a été rejeté et il se justifie ainsi de compenser les dépens.