CDAP - AC.2012.0239 - 2013-04-23 - FASEL/Département de la sécurité et de l'environnement, Municipalité de Paudex, Service des forêts, de la faune et de la nature

1.

a) Les lacs, les cours d'eau et leurs lits de même que les ports, les enrochements, les grèves ainsi que les rivages jusqu'à la limite des hautes eaux normales, telles que définies par la loi sur le Registre foncier, le cadastre et le système d'information du territoire, sont dépendants du domaine public (art. 64 al. 1 ch. 1 et 2 du Code de droit privé judiciaire vaudois – CDPJ, RSV 211.02 CDPJ; ancien art. 138a al. 1 ch. 1 et 2 de la loi du 30 novembre 1910 d'introduction dans le canton de Vaud du Code civil suisse – LVCC, RSV 211.01). Les choses sans maître et les biens du domaine public sont soumis à la haute police de l'Etat sur le territoire duquel ils se trouvent (art. 664 al. 1 CC).

La loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public du 5 septembre 1944 (LLC; RSV 731.01) pose le principe selon lequel le droit de disposer des eaux dépendant du domaine public appartient à l’Etat (art. 1 LLC). L’art. 2 LLC prévoit que nul ne peut détourner les eaux du domaine public ni les utiliser sans l’autorisation préalable du département en charge de la gestion des eaux et du domaine public. L’autorisation du département est accordée sous la forme d’une concession dont la durée est de 80 ans au maximum (art. 4 al. 1 LLC). Pour les demandes d’autorisation d’utiliser les eaux publiques à un autre usage que la force motrice, l’art. 25 LLC prévoit une procédure d’enquête publique. Le règlement d’application du 17 juillet 1953 de la loi sur l’utilisation des lacs et cours d’eaux dépendant du domaine public et de la loi réglant l’occupation et l’exploitation des eaux souterraines dépendant du domaine public cantonal (RLLC; RSV 731.01.1) précise que l’autorisation est donnée sous forme de concession dont la durée n’excède pas cinquante ans s’il s’agit d’installations communales (art. 84 RLLC).

b) Dans le périmètre qu’elle délimite, la concession a en quelque sorte les effets matériels d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14 al. 1 de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire du 22 juin 1979 (LAT), en ce sens qu’elle fixe le mode d’utilisation du sol, constitué dans le cas particulier par les eaux du domaine public. Ainsi, dans le périmètre défini par la concession, seules les constructions permises par l’acte de concession sont admissibles (arrêt AC.2008.0065 du 31 août 2009 consid. 1c).

2.

Le recourant conteste le choix d’une entrée du port face à la rive. Selon lui, ce positionnement ne saurait se justifier par la protection contre les vents d’Est et posera même problème à cet égard. En outre, il serait susceptible de poser problème aux nageurs qui se baignent actuellement dans cette zone. Le recourant fait valoir qu’une entrée latérale vers l’Est serait aussi satisfaisante pour prévenir les vents d’Ouest, laisserait une zone suffisante pour la baignade et préserverait les droits actuels des baigneurs.

a) On ne saurait exclure que, techniquement, il serait envisageable de raccourcir la nouvelle digue de quelques mètres tout en obtenant l’effet désiré en ce qui concerne la protection contre la Vaudaire. Cette modification du projet aurait notamment pu se faire sur la base des conclusions d’une étude de diffraction et réfraction de houle, étude qui n’a pas été réalisée selon les explications fournies à l’audience par les ingénieurs en charge du projet. Cela étant, il convient de rappeler que, en dehors des cas où une disposition légale prévoit expressément le contrôle de l'opportunité d'une décision, le tribunal de céans n'exerce qu'un contrôle en légalité, c'est-à-dire examine si la décision entreprise est contraire à une disposition légale ou réglementaire expresse, ou relève d'un excès ou d'un abus du pouvoir d'appréciation (art. 98 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD; RSV 173.36]). La législation applicable dans le cas d’espèce (CPDJ, LLC et RLLC) ne prévoyant aucune disposition étendant le pouvoir de contrôle de l'autorité de recours à l'inopportunité, les griefs relevant de l’opportunité ne sauraient être examinés par le tribunal de céans, qui se limitera à vérifier s’il y a eu violation du droit ou abus ou excès du pouvoir d’appréciation de l’autorité qui a rendu la décision.

Il y a abus du pouvoir d'appréciation lorsqu'une autorité, usant des compétences qui lui sont dévolues par la loi, se laisse guider par des considérations non pertinentes ou étrangères au but des dispositions applicables, ou encore lorsqu'elle statue en violation des principes généraux du droit administratif que sont l'interdiction de l'arbitraire, l'égalité de traitement, la bonne foi et la proportionnalité.

En l’occurrence, en relation avec ses griefs relatifs au positionnement de l’entrée du port, le recourant n’invoque la violation d’aucune disposition légale. On ne saurait également déduire de ses griefs qu’il invoque un excès ou un abus du pouvoir d’appréciation de l’autorité qui a rendu la décision querellée. De fait, il met essentiellement en cause l’opportunité du choix consistant à placer l’entrée du port face à la rive. Dès lors que, comme on l’a vu, le tribunal de céans n’est pas compétent pour annuler ou modifier la décision attaquée pour des motifs d’opportunité, les griefs formulés à cet égard sont irrecevables.

b) aa) On relèvera par surabondance que, même si l’on devait considérer que l’on se trouve en présence d’un plan d’affectation au sens de l’art. 14 al. 1 LAT impliquant un libre pouvoir d’examen (à savoir incluant un examen en opportunité) du tribunal de céans, les griefs du recourant relatifs au positionnement de l’entrée du port ne sauraient aboutir à une admission du recours. Même si une solution techniquement un peu différente pourrait être envisagée sur la base d’études complémentaires (étude de diffraction et réfraction de houle notamment), il n’existe en effet aucun motif qui imposerait au tribunal de remettre en cause le projet sur ce point. Le tribunal n’a notamment pas de raison de remettre en cause l’option qui a été prise pour des raisons de sécurité, ceci quand bien même l’entrée dans le port pourrait s’avérer un peu moins commode qu’avec la solution préconisée par le recourant. Tout au plus un raccourcissement de quelques mètres de la digue pourrait être avantageux pour les personnes, dont le recourant, qui ont apparemment l’habitude de se baigner devant la propriété de ce dernier puisqu’il limiterait les manœuvres des bateaux à cet endroit pour d’entrer dans le port. Le recourant, qui ne possède aucun droit particulier d’usage du domaine public pour la baignade, ne saurait toutefois s’opposer au projet au motif qu’il entend continuer à pouvoir utiliser le domaine public pour se baigner directement en face de chez lui. On relèvera à cet égard qu’un propriétaire riverain n’a généralement pas un droit au maintien d’un accès direct au domaine public du lac, cette possibilité ne représentant juridiquement qu’un avantage de fait (ATF 132 II 10 consid. 2.5 ; 105 Ia 219 consid. 2). N’est en outre pas déterminant le fait que des gens auraient l’habitude de se baigner à cet endroit puisqu’une plage publique existe à quelques dizaines de mètres.

3.

Le recourant fait valoir que la zone dans laquelle les bateaux devront manœuvrer pour entrer dans le port a toujours été considérée comme une zone de frai et qu’on y trouve beaucoup de poissons. Il relève sur ce point qu’il n’a pas eu connaissance de la fiche technique relative aux milieux naturels mentionnée par la municipalité.

Contrairement à ce que soutient le recourant, la note technique relative aux milieux naturels établie par le bureau Ecoscan faisait partie du dossier d’enquête publique. Il résulte de cette note que le site a un faible intérêt pour la faune piscicole et que l’extension des digues n’aura qu’un impact faible et limité dans le temps. Le service cantonal spécialisé a par conséquent délivré l’autorisation spéciale prévue par l’art. 51 de la loi du 29 novembre 1978 sur la pêche (LPêche ; RSV 923.01) en relevant que le projet avait également des impacts positifs sur la faune puisqu’il prévoit la suppression des bouées d’amarrage et des corps-morts.

Pour ce qui est de l’atteinte à la faune piscicole, on relèvera que si les expertises sont soumises à la libre appréciation du juge, le tribunal ne peut cependant pas, dans les questions techniques, s’écarter d’un avis d’experts sans motifs pertinents (ATF 136 II 539 consid. 3.2). En l’occurrence, il n’existe aucun motif de s’écarter de l’expertise faite par le bureau Ecoscan, ce d’autant plus que les conclusions de cette étude ont été avalisées par le service cantonal spécialisé. On rappellera sur ce point que le tribunal ne peut s’écarter de l’avis du service spécialisé que pour des motifs convaincants; il en est de même en ce qui concerne les constatations de fait qui fondent cet avis (cf. notamment arrêts AC.2009.0138 du 20 mai 2010 consid. 5 b/bb ; AC.2006.0131 du 13 juillet 2007 consid. 6 c et références ; en matière d’études d’impact: Théo Loretan, Klaus Vallender, Jean-Baptiste Zufferey, La loi sur la protection de l’environnement; Jurisprudence de 1990 à 1994, DEP numéro spécial mai 1996, p. 27 et jurisprudences citées). En l’espèce, on ne se trouve pas dans l’hypothèse où il pourrait se justifier de s’écarter de l’avis concordant de l’expert mis en œuvre et du service cantonal spécialisé puisque le recourant se contente d’affirmer l’intérêt du secteur en ce qui concerne la faune lacustre, sans apporter aucun élément concret, notamment d’ordre scientifique, qui pourrait justifier une remise en cause du projet pour ce motif. Le simple fait que le recourant soit biologiste de formation ne saurait notamment justifier une remise en cause des conclusions du bureau Ecoscan.

4.

Le recourant demande à être consulté au sujet du règlement du port. Il relève que des mesures devront être prises pour éviter tout débordement et toutes nuisances pour les propriétaires riverains. Il mentionne également les mesures sanitaires et le maintien de la propreté du domaine public, ainsi que la nécessité d’interdire la vente de boissons, par exemple au moyen de roulottes mobiles. Il demande enfin qu’il lui soit confirmé qu’il aura droit à une place d’amarrage lorsque le port aura été agrandi.

a) Aux termes de l’art. 7 let d. de l’acte de concession, cette dernière donne notamment droit à la concessionnaire de réglementer l’usage du port, le règlement devant être préalablement approuvé par le Conseil d’Etat. En application de cette disposition, la Commune de Paudex a prévu un règlement du port, qui a été adopté par le Conseil communal le 28 novembre 2005 puis approuvé par le chef du Département de la sécurité et de l’environnement. Ce règlement abrogeait un ancien règlement du 27 octobre 1986.

b) aa) Devant la juridiction administrative, ne peuvent être examinés et jugés que les rapports juridiques à propos desquels l’autorité administrative s’est prononcée préalablement, d’une manière qui la lie sous forme de décision. Dans cette mesure, la décision détermine l’objet de la contestation qui peut être déférée en justice par la voie du recours. Le juge administratif n’entre pas en matière sur des conclusions qui vont au-delà de l’objet du litige qui lui est soumis (ATF 134 V 418 consid. 5.2.1 p. 426; 125 V 413 consid. 1a p. 414 et les références citées; ATAF 2010/5 consid. 2).

bb) En l’occurrence, la décision attaquée, rendue par le département cantonal compétent, concerne uniquement les travaux prévus en relation avec la modification et l’extension du port de Paudex. Cette décision ne porte par conséquent pas sur le règlement du port (dont la modification éventuelle impliquerait une décision préalable de la municipalité et du Conseil communal). Faute de se rapporter à l’objet de la contestation, les griefs du recourant relatifs au règlement du port sont dès lors irrecevables.

c) Ne saurait également être examinée dans la présente procédure la suppression annoncée des 17 bouées d’amarrage - actuellement à l’extérieur du port et comprenant celle dont bénéficie le recourant - et l’attribution des nouvelles places d’amarrage aux propriétaires concernés. La suppression des bouées, qui sont apparemment utilisées sur la base d’autorisations à bien plaire, devra en effet faire l’objet de décisions spécifiques, qui seront notifiées aux intéressés et seront susceptibles de recours.

5.

Il résulte des considérants que le recours doit être rejeté et la décision attaquée être confirmée. Vu le sort du recours, le frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Paudex, qui a procédé par l’intermédiaire d’un mandataire professionnel.