CDAP - AC.2012.0328 - 2014-06-30 - Municipalité de Penthalaz/Département des infrastructures et des ressources humaines

1.

Interjeté en temps utile (cf. art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative - LPA-VD; RSV 173.36), le recours satisfait par ailleurs aux autres conditions formelles de recevabilité (cf. en particulier art. 79 al. 1 LPA-VD, applicable par analogie par renvoi de l'art. 99 LPA-VD), de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond.

2.

Le litige porte sur le refus de l'autorité intimée d'autoriser la construction d'une décoration sur l'îlot central du giratoire de la place de la Gare.

a) Aux termes de l'art. 139 de la Constitution du canton de Vaud du 14 avril 2003 (Cst-VD), les communes disposent d'autonomie en particulier dans la gestion du domaine public et du patrimoine communal (let. a) et l'aménagement local du territoire (let. d).

b) A teneur de son art. 1 al. 1, la loi vaudoise du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01) régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal. Dans ce cadre, la route comprend notamment toutes les installations accessoires et autres ouvrages - tels que ponts et tunnels - n.essaires à son entretien ou son exploitation (cf. art. 2 LRou).

La répartition des compétences en la matière est définie par l'art. 3 LRou, dont il résulte en particulier ce qui suit:

Art. 3 Compétences

1 Le Conseil d'Etat exerce la haute surveillance du réseau routier, sous réserve des compétences fédérales.

[…]

2ter Le Département des infrastructures (ci-après : le département) administre le réseau des routes cantonales.

3 Le Service des routes procède à l'examen préalable des projets de routes communales.

4 La municipalité administre les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité délimités par le département, après consultation des communes, sous réserve des mesures que peut prendre le département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic.

Les principes prévus par cette disposition, s'agissant en particulier du pouvoir d'intervention du département pour assurer la sécurité et la fluidité du trafic (art. 3 al. 4 LRou), ont une portée générale et s'appliquent aussi bien en matière de construction, d'entretien que d'utilisation des routes (cf. Exposé des motifs et projet de loi sur les routes, in BGC, Séance du 25 novembre 1991, p. 749 ad art. 3).

c) En l'espèce, se référant au devoir de surveillance du réseau routier par le canton (art. 3 al. 1 LRou), l'autorité intimée a en substance retenu que le projet litigieux n'était pas compatible avec la sécurité et la fluidité du trafic (cf. art. 3 al. 4 LRou). Elle a estimé dans ce cadre que la construction de la décoration sur l'îlot central du giratoire de la place de la Gare occasionnerait des problèmes de sécurité, d'une part, et qu'elle n'était pas compatible avec le fait que le giratoire concerné était emprunté par des transports exceptionnels de type III et IV, d'autre part.

La recourante conteste ces deux points, qu'il convient d'examiner distinctement.

3.

a) Les "Carrefours giratoires" font l'objet de la norme VSS 640 263, dont il résulte en particulier ce qui suit:

A. Généralités

[…]

3.

Définitions

Les carrefours giratoires sont classés en deux types selon leur aménagement et leur diamètre extérieur: les carrefours giratoires compacts et les mini-giratoires.

Carrefours giratoires compacts

Les carrefours giratoires compacts s'appliquent principalement sur des routes à orientation trafic. Leur îlot central n'est pas franchissable et ils possèdent un diamètre extérieur de 26 à 40 m […]. Ces carrefours giratoires sont traités sous les chiffres 4 à 18.

Mini-giratoires

Les mini-giratoires s'appliquent principalement sur des routes à orientation locale. Ils ont des îlots centraux franchissables ou semi-franchissables et possèdent un diamètre extérieur compris entre 14 et 26 m environ. Les indications relatives à ces carrefours figurent sous les chiffres 19 à 22.

[…]

B. Entrée du carrefour giratoire

[…]

10.

Perceptibilité de l'îlot central

Avec un aménagement de l'îlot central attirant le regard, la perceptibilité du carrefour giratoire est garantie. A cet effet, l'îlot central sera notablement surélevé ou constitué de bordures inclinées bien visibles ou de bandes de pavés incurvées. Cela est particulièrement important pour les carrefours giratoires de petit diamètre extérieur et pour les carrefours giratoires hors des espaces construits. En pareil cas, une signalisation complémentaire ne doit pas être interprétée comme substitut d'une information visuelle capitale.

On utilise surtout des plantations et des levées de terre comme éléments d'aménagement de l'îlot central. Cependant, par leur forme, les éléments d'aménagement doivent être, comme tels, clairement perceptibles et se détacher nettement de l'arrière-plan. Ils ne doivent cependant pas déconcentrer les conducteurs de véhicules.

Dans le cas d'un petit îlot central, surtout en prolongation de l'entrée (zone d'impact lors de dérapages ou d'accidents n'impliquant qu'un véhicule), on analysera de manière critique, pour des raisons de sécurité, l'opportunité de la pose d'obstacles fixes tels que candélabres, arbres, objets d'art. Pour délimiter l'îlot central, on évitera la pose de bordures verticales.

[…]

F. Recommandations pour mini-giratoires

19.

Principes d'application

Les mini-giratoires s'appliquent principalement sur des routes à orientation locale. Du point de vue de la technique de circulation, ils conviennent particulièrement à la modération du trafic:

[…]

Des mini-giratoires peuvent exceptionnellement être placés sur des routes à orientation trafic, lorsque la place à disposition est insuffisante pour la création d'un carrefour giratoire compact et que d'autres solutions ne sont pas appropriées.

On devrait renoncer à l'aménagement de carrefours mini-giratoires dans les cas suivants:

[…]

- lorsque la surface disponible permet d'aménager un carrefour giratoire compact;

[…]

20.

Diamètre extérieur

Mini-giratoires à îlot central semi-franchissable

Ces carrefours ont un diamètre extérieur de 18 à 26 m. Une partie de l'îlot central est franchissable par les poids lourds.

Mini-giratoires à îlot central franchissable

Ces carrefours giratoires ont un diamètre extérieur minimum de 14 m. Du point de vue géométrique ils peuvent être implantés, dans toute zone urbaine. Les possibilités de rebroussement n'y sont pas assurées pour les poids lourds, mais les autres mouvements sont possibles par empiètement sur l'îlot central.

21.

Centre du carrefour giratoire et disposition des branches

Le centre doit se trouver le plus proche possible de l'intersection de l'axe de toutes les branches se croisant dans le carrefour.

La disposition des branches du carrefour giratoire doit interdire la pratique de trajectoires directes. […]

22.

Largeur de l'anneau, entrée, sortie et îlot directionnel

La largeur de l'anneau du mini-giratoire est d'environ 7 à 8 m […]. Cette largeur inclut une éventuelle couronne. Cette largeur est délimitée par la surface effective balayée par le véhicule lourd contraint de contourner l'obstacle central infranchissable.

Les entrées, sorties et éventuels îlots directionnels seront aménagés comme pour les carrefours giratoires compacts (voir chiffre 5, 8 et 15).

b) En tant qu'elles proviennent d'une association privée, les normes VSS ne sont pas des règles de droit et ne lient pas le tribunal; cela étant, étant l'expression de la science et de l'expérience de professionnels éprouvés, elles peuvent être prises en considération comme un avis d'expert (cf. ATF 132 III 285 consid. 1.3; arrêt AC.2013.0281 du 12 février 2014 consid. 5a/aa et les références).

c) En l'espèce, le giratoire de la place de la Gare a un diamètre extérieur de 29 m (cf. le plan de situation reproduit sous let. C supra); dans la mesure où un tel diamètre, supérieur à 26 m, permet la création d'un giratoire compact (ch. 3 des normes VSS 640 623) et dès lors qu'il convient en principe de renoncer à l'aménagement de carrefours mini-giratoires lorsque la surface disponible permet d'aménager un carrefour giratoire compact (ch. 19 des normes VSS 640 623), on peut supposer que le choix de s'en tenir à un mini-giratoire avec îlot central franchissable a en l'occurrence été motivé par l'existence de circonstances particulières - probablement en lien avec le fait que le giratoire est emprunté par des transports exceptionnels de type III et IV.

Quoi qu'il en soit, il apparaît que la construction de la décoration litigieuse sur l'îlot central du giratoire de la place de la Gare aurait pour conséquence de rendre ce giratoire semi-franchissable, et non plus franchissable (sous réserve de l'hypothèse d'un démontage de cette décoration lors du passage de transports exceptionnels de type III et IV, qui sera examinée distinctement ci-après; cf. consid. 4). C'est le bien-fondé d'une telle modification qu'il convient d'apprécier, et ce sous l'angle des principes posés par la norme VSS 640 623 - laquelle constitue une réglementation spéciale propre aux "Carrefours giratoires" en regard des principe généraux prévus notamment par la norme VSS 640 560, relative à la "Sécurité passive dans l'espace routier"; le principe prévu par cette dernière norme et auquel se réfère l'autorité intimée, tendant à la suppression des obstacles situés aux abords des routes lors de l'élaboration de projets de nouvelles routes ou de l'entretien de routes existantes (cf. ch. 7), ne saurait ainsi à l'évidence l'emporter sur le principe général selon lequel il convient bien plutôt de renoncer à un mini-giratoire (franchissable ou semi-franchissable) lorsque la surface disponible permet d'aménager un carrefour giratoire compact (ch. 19 de la norme VSS 640 263).

d) Cela étant, l'autorité intimée a relevé qu'il convenait d'analyser de manière critique, pour des raisons de sécurité, l'opportunité de la pose d'un obstacle sur l'îlot central du giratoire concerné.

Un tel motif est directement fondé sur le ch. 10 de la norme VSS 640 623, consacré à la "Perceptibilité de l'îlot central"; si cette disposition ne porte formellement que sur les giratoires compacts, il apparaît que l'on peut s'inspirer des principes en résultant s'agissant des mini-giratoires, en l'absence de disposition spécifique sur ce point en lien avec les mini-giratoires semi-franchissables.

Le ch. 10 de la norme VSS 640 623, dont se prévaut également la recourante, pose comme principe qu'un aménagement de l'îlot central attirant le regard permet de garantir la perceptibilité du carrefour (cf. ég. ch. 9 let. c de cette même norme, dont il résulte qu'une visibilité ouverte par-dessus l'îlot central peut inciter les conducteurs à relâcher leur attention vers la gauche et à ne pas respecter la priorité); il n'apparaît pas dans ce cadre que la décoration prévue ne serait pas clairement perceptible et ne se détacherait pas nettement de l'arrière-plan, ou encore qu'elle serait de nature à déconcentrer les conducteurs - l'autorité intimée ne le soutient du reste pas.

Quant au principe selon lequel il convient d'analyser de manière critique, pour des raisons de sécurité, l'opportunité de la pose d'obstacles fixes tels que candélabres, arbres et objets d'art, auquel l'autorité intimée se réfère, il porte spécifiquement sur les cas de petit îlot central, surtout en prolongation de l'entrée (zone d'impact lors de dérapage ou d'accidents n'impliquant qu'un véhicule); or, compte tenu de la situation dans le cas d'espèce (cf. le plan de situation reproduit sous let. C supra), notamment de la taille du diamètre extérieur du giratoire (29 m, alors qu'elle est en principe de 14 à 26 m s'agissant d'un mini-giratoire; cf. ch. 3 des normes VSS 640 623), respectivement de la taille de l'îlot central (8 m) et de l'anneau de circulation (10.5 m, alors qu'elle est en principe de 7 à 8 m s'agissant d'un mini-giratoire; cf. ch. 21 des normes VSS 640 623), il n'apparaît pas que la taille de l'îlot central en regard de la disposition des entrées justifierait l'application de ce principe - qui déroge au principe général selon lequel un aménagement de l'îlot central assure la perceptibilité du carrefour. C'est le lieu de relever que l'autorité intimée a à plusieurs reprises laissé entendre - et ce dès son préavis du 7 février 2006 (cf. let. A supra), mais également dans sa réponse au recours du 19 décembre 2012 (cf. let. D supra) - que la construction d'un "obstacle" sur l'îlot central du giratoire de la place de la Gare était envisageable, pour peu qu'il soit démontable rapidement et facilement. Indépendamment de ce dernier point (qui sera examiné ci-après; cf. consid. 4), il n'apparaît pas que les caractéristiques propres de la construction litigieuse occasionneraient des risques pour la sécurité, en raison par hypothèse de sa hauteur ou de son volume; l'autorité intimée semble bien plutôt soutenir, en contradiction avec ce qui précède, que la présence d'un "obstacle" à l'endroit envisagé serait en tant que telle de nature à engendrer les risques évoqués.

Le tribunal considère ainsi que la construction de la décoration litigieuse ne constitue pas un obstacle présentant un risque pour la sécurité, mais est bien plutôt de nature à améliorer la perceptibilité du carrefour - étant pour le reste précisé que son impact sur la visibilité des usagers doit être relativisé, compte tenu de sa taille relativement modeste en regard du diamètre extérieur du giratoire concerné.

4.

Il reste à examiner si la construction de la décoration litigieuse apparaît compatible avec le fait que le giratoire est emprunté par des transports exceptionnels de type III et IV.

a) Selon l'art. 5 LRou, les routes cantonales se subdivisent en trois catégories (al. 1): les routes du réseau de base (let. a), les routes du réseau complémentaires (let. b) et les routes du réseau d'intérêt local (let. c). La hiérarchie des routes cantonales fait l'objet d'un règlement (al. 2). Ont dans ce cadre le statut de routes principales les routes cantonales du réseau de base ainsi que certaines routes du réseau complémentaire (cf. art. 1 al. 1 du règlement du 23 mai 2012 sur la hiérarchie des routes cantonales - RHRC; RSV 725.01.3).

b) La route cantonale (RC) 251a, qui relie la place Chauderon (Lausanne) à la frontière française Le Creux (Vallorbe), a été classée en tant que route principale de 1ère classe, avec accès latéral limité (cf. Annexe au règlement du 23 mai 2012 sur la classification des routes cantonales - RCRC; RSV 725.01.2). Il s'agit d'une route d'approvisionnement pour transports exceptionnels de type III (cf. le plan du Service des routes ad hoc du 20 mars 2012, qui peut être consulté à l'adresse http://www.telechargement.vd.ch/sr/Publications/routes_d_approvisionnement.pdf) - soit de convois de 16 à 35 m de longueur, dont la charge atteint 6 m de largeur. Elle est doublée entre Lausanne et Le Creux par les routes nationales RN01 et RN09b.

La RC 174d, qui relie Gollion à Cossonay Gare, a été classée comme autre route secondaire (cf. Annexe au règlement du 23 mai 2012 sur la classification des routes cantonales - RCRC; RSV 725.01.2). Selon le plan du Service des routes du 20 mars 2012 déjà mentionné, il s'agit d'une route d'approvisionnement pour transports exceptionnels de type IV, lesquels sont en substance comparables aux transports exceptionnels de type III (convois de 16 à 35 m de longueur, dont la charge atteint 6 m de largeur).

c) Le Service des automobiles et de la navigation (SAN) a établi une directive consacrée aux "Transports spéciaux et véhicules spéciaux circulant sur les routes vaudoises", en référence au chapitre 2 (art. 78 à 85) de l'ordonnance fédérale du 13 novembre 1962 sur les règles de la circulation routière (OCR; RS 741.11). Il résulte en particulier de cette directive que les transports spéciaux et les véhicules spéciaux ne peuvent circuler sur la voie publique qu'en vertu d'une autorisation écrite (ch. 1.1, qui renvoie à l'art. 78 OCR), la demande ad hoc devant être déposée auprès du SAN au moins trois jours ouvrables avant le début de la course (ch. 2.1); dès que le convoi atteint 3.81 m de largeur ou 35.00 m de longueur, son accompagnement par la Gendarmerie vaudoise est obligatoire, le bureau de la circulation devant en pareille hypothèse être contacté au moins 48 heures à l'avance (ch. 5.2).

d) En l'espèce, l'autorité intimée a produit différentes simulations techniques de franchissement du giratoire de la place de la Gare par des transports exceptionnels de type III et IV, en particulier la simulation suivante (qui réunit différentes hypothèses de passages de transports exceptionnels de type IV par la RC 251 et la RC 174):

Il apparaît manifestement, au vu de cette simulation et quoi qu'en dise la recourante, que les passages de transports exceptionnels de type IV représentés - à tout le moins certains d'entre eux - ne sauraient être envisagés en présence de la décoration litigieuse, ce d'autant moins que les trajectoires réelles sont moins précises que celles réalisées par simulations, comme le relève à juste titre l'autorité intimée.

e) Cela étant et comme déjà relevé, l'autorité intimée a indiqué à plusieurs reprises qu'un "obstacle" pourrait être édifié sur l'îlot central du giratoire, à la condition qu'il soit facilement et rapidement démontable. La recourante soutient que tel est le cas en l'occurrence.

Compte tenu de sa taille et de son poids, il s'impose de constater que le démontage de la décoration litigieuse ne pourra se faire sans que le giratoire ne soit fermé à la circulation. La recourante ne le conteste pas, mais relève que la structure a été conçue pour être déboulonnée rapidement et évacuée sur des palettes; elle estime le temps nécessaire à une telle opération à une dizaine de minutes.

Le fait que le giratoire doive être fermé à la circulation lors du démontage de la décoration envisagée n'est pas sans présenter des inconvénients, compte tenu notamment de la densité du trafic. Dès lors que les transports exceptionnels doivent être annoncés au SAN au moins trois jours à l'avance, on ne voit toutefois pas ce qui empêcherait la recourante de s'organiser afin de procéder au démontage en cause à un moment où les conséquences de cette opération sur le trafic sont moindres.

A cela s'ajoute qu'il résulte des indications fournies par la Gendarmerie le 17 octobre 2013 que 14 convois sous escorte auraient emprunté le trajet en cause entre le 1er janvier 2009 et le 27 octobre 2013, soit une moyenne d'environ 3 par année. Encore ne peut-on considérer comme établi que le démontage de la décoration aurait été requis pour l'ensemble de ces convois, dès lors que l'on ignore le type des différents transports exceptionnels concernés - étant rappelé que l'accompagnement par la Gendarmerie est obligatoire notamment dès que le convoi atteint 3.81 m de largeur, indépendamment de sa longueur (cf. la directive consacrée aux "Transports spéciaux et véhicules spéciaux circulant sur les routes vaudoises", ch. 5.2). C'est dire que la moyenne de 3 transports exceptionnels nécessitant un démontage par année doit être considérée comme un maximum.

Dans ces conditions, compte tenu notamment du fait que la décoration litigieuse a été conçue pour être démontée (relativement) facilement et rapidement, que les passages de transports exceptionnels doivent dans tous les cas être annoncés à l'avance et que la fréquence de tels passages sur le giratoire concerné doit être relativisée, et dès lors qu'il appartient en premier lieu à la municipalité d'administrer les routes communales et les tronçons de routes cantonales en traversée de localité (cf. art. 3 al. 4 LRou), le tribunal considère que l'autorité intimée a abusé de son pouvoir d'appréciation en refusant d'autoriser la construction litigieuse. Il appartiendra pour le reste à la recourante de s'assurer que la décoration puisse être démontée en temps utile à chaque fois qu'une telle opération se révélera nécessaire, en limitant autant que possible les conséquences sur le trafic.

5.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être admis et la décision attaquée réformée en ce sens que la construction de la décoration litigieuse est autorisée.

La recourante, qui obtient gain de cause avec le concours d'un avocat, a droit à une indemnité à titre de dépens (art. 55 al. 1 LPA-VD), dont il convient d'arrêter le montant à 2'500 fr. à la charge de l'autorité intimée (art. 55 al. 2 LPA-VD).

Compte tenu de l'issue du litige, il n'est pas perçu d'émolument (cf. art. 49 al. 1 LPA-VD et 52 al. 1 LPA-VD).