CDAP - AC.2013.0247 - 2014-12-15 - BOVEY/Service du développement territorial, Municipalité de Molondin

A.

Jean-Luc Bovey, agriculteur, est propriétaire de diverses parcelles sur la commune de Donneloye dont les bien-fonds nos 2030 et 2107 et 2202 (village de Prahins) ainsi que de la parcelle n° 156 de la commune de Molondin. Au cœur du village de Prahins, la parcelle n° 2030 accueille le centre d'exploitation de Jean-Luc Bovey. Le noyau villageois est entouré de prés, de vergers et de champs. Au nord-ouest du village, le terrain agricole s'étend jusqu'à la commune de Molondin. D'une surface de 83'745 m2, la parcelle n° 2202 s'étend du tissu bâti de Prahins à la parcelle n° 2107 qui fait, elle, frontière avec la commune de Molondin. Sur le territoire de cette dernière commune, la parcelle n° 156, de forme triangulaire, est directement adjacente à la parcelle n° 2107. Elle se trouve dans un creux, en contrebas du village du Prahins, à une distance à vol d'oiseau d'environ 630 m de celui-ci.

B.

Par lettre du 10 juillet 2012, Jean-Luc Bovey a demandé à la commune de Donneloye (village de Prahins) de pourvoir implanter un abri tunnel d'une surface de 350 m² (10 m x 35 m) et d'une hauteur de 4,5 m sur la parcelle n° 2202, dans sa partie sud, à proximité du village.

C.

Le 6 août 2012, Jean-Luc Bovey a déposé auprès du Service du développement territorial, division hors zone-à-bâtir (ci-après: SDT-HZB) une demande préalable pour implantation d'un tunnel Toutabri. Il a expliqué que, suite à divers problèmes de santé, il a réorienté le conditionnement du fourrage et de la paille pour le bétail. Il est ainsi passé de petites bottes rectangulaires aux grosses bottes rondes et/ou carrées élaborées par une entreprise agricole du village. Les locaux existants n'étant pas adaptés pour le stockage des bottes de telles dimensions, l'abri-tunnel s'avèrerait nécessaire. Une copie de cette demande était adress. à la commune de Donneloye. Le plan annexé à la demande indique cependant que l'emplacement de la construction est prévu sur la parcelle n° 156 de la commune de Molondin.

Par courriel du 9 août 2012, le SDT-HZB a accusé réception de la requête et l'a invité à remplir les formulaires relations aux constructions hors zone à bâtir. Il a ajouté que le teinte choisie pour les bâches d'un tel abri devait être brune foncée ou grise foncée, une teinte claire, tel le vert, ne concourrait pas à une intégration adéquate de ce type d'ouvrage dans le paysage. Il demandait par ailleurs à Jean-Luc Bovey d'expliquer en quoi une implantation à proximité des bâtiments d'exploitation et/ou d'autres bâtiments ne serait pas possible.

D.

Par lettre du 24 août 2012, Jean-Luc Bovey a sollicité une dispense d'enquête publique pour l'implantation, sur la parcelle n° 156 de Molondin, d'un tunnel de 350 m2 (35 m x 10m) et d'une hauteur de 4,5 m dont la bâche est de couleur verte.

E.

Par lettre du 30 août 2012, la Municipalité de Molondin a déclaré accepter que le projet fasse l'objet d'une dispense d'enquête publique. Selon ses dires, une "enquête simple de 10 jours" sera ouverte du 31 août au 9 septembre 2012. Au terme de ce délai, si aucune opposition n'est formulée, l'autorisation pourra être délivrée.

Par lettre du 13 septembre 2012, l'autorité communale a accordé à Jean-Luc Bovey une autorisation pour l'implantation en zone agricole de cet abri tunnel. Vu "le peu d'importance des travaux envisagés", le Municipalité déclarait dispenser Jean-Luc Bovey de "l'ouverture d'une enquête publique en application de l'article 111 LATC".

F.

Le SDT a adressé une lettre, le 12 décembre 2012, à la Municipalité de Molondin et requis certaines informations sur l'abri-tunnel érigé sur son territoire. Il rappelait en substance que toute construction sise en zone agricole nécessitait une autorisation spéciale cantonale, même si elle était jugée par une autorité ou par un propriétaire comme étant de minime importance.

En réponse à cette missive, la Municipalité de Molondin a expliqué, dans une lettre du 31 décembre 2012, avoir estimé qu'il s'agissait d'une construction de minime importance, que l'abri-tunnel était destiné uniquement à l'entreposage de fourrage qui n'engendrait aucun risque de pollution et qu'esthétiquement l'abri-tunnel était nettement plus agréable à regarder que des balles de fourrage entreposées en bord de champs et recouvertes de bâches.

G.

Le 14 janvier 2013, le SDT a adressé un courrier à Jean-Luc Bovey dans lequel il déclarait que la construction de l'abri-tunnel nécessitait une autorisation spéciale cantonale, l'autorisation délivrée par la commune étant nulle. Le SDT l'invitait à fournir divers documents afin d'analyser si l'ouvrage répond à des besoins agricoles objectivement fondés et si son implantation respecte les dispositions légales (art. 83 LATC).

Les documents requis, dont le questionnaire de demande de permis de construire (questionnaire 66A), ont été fournis par Jean-Luc Bovey le 29 janvier 2013.

H.

Par Ordonnance pénale du 13 mars 2013, le Préfet du Jura-Nord vaudois a condamné Jean-Luc Bovey à une amende de 200 francs pour avoir construit un abri-tunnel hors zone à bâtir sans autorisation cantonale en violation de l'art. 103 LATC.

I. Par décision du 23 avril 2013, le SDT a constaté ce qui suit:

" Sur la base du préavis du Service de l’agriculture, votre exploitation, qui comporte une surface agricole utile (SAU) totale de 37.40 hectares, se consacre à la production de lait (40 UGB) et aux grandes cultures (13.54 ha de maïs et céréales). Toujours selon ce service, l’abri tunnel construit permet de stocker du fourrage qui ne peut plus être mis à l’abri dans les anciens bâtiments de votre exploitation car ceux-ci ne sont pas adaptés aux balles rondes et aux grosses bottes.

Au vu de ce qui précède, l’abri tunnel que vous avez réalisé répond bien à des besoins agricoles objectivement fondés de votre exploitation.

Toutefois, outre la nécessité du projet, il convient également que la construction soit compatible avec les autres intérêts de l’aménagement du territoire (localisation, qualité de l’intégration dans le paysage, etc.). A ce sujet - dans la mesure où l’abri tunnel que vous avez implanté n’est pas situé sur votre centre d’exploitation, qu’il se trouve être dans un site relativement vierge de toutes constructions et que, par ailleurs, il est implanté dans un corridor à faune d’importance régionale — notre service a examiné si d’autres sites dans le village de Prahins (parcelles n° 2030 et 2202, affectées en zone agricole 1 et 2) seraient plus à même de respecter les dispositions de la loi fédérale sur l’aménagement du territoire (LAT) et celles de la loi cantonales sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC). A noter que, comme nous vous l’avons déjà précisé à de nombreuses reprises dans nos envois, les dispositions en matière d’aménagement du territoire préconisent un regroupement des constructions dans le but d’éviter un mitage du territoire (art. 1 et LAT ainsi que 83 RLATC).

Dans le cadre de cette analyse et suite aux compléments que vous lui avez transmis, notre service a pu constater que, faute de place suffisante, une implantation de votre abri tunnel sur la parcelle n° 2030, qui constitue votre centre d’exploitation au village de Prahins, n'est manifestement pas adéquate.

En revanche, une implantation de votre abri tunnel en bordure du village, dans la partie sud de la parcelle n° 2202 (cf. photomontage de principe annexée, pièce n° 1), aurait tout à fait pu être envisagée. La faisabilité d’une implantation sur ce site est corroborée par votre demande écrite du 10 juillet 2012 adressée à l’autorité communale de Donneloye et accompagnée d’un plan, laquelle prévoyait une réalisation sur ce bien-fonds (cf. document annexé, pièce n° 2).

De sorte qu’aucune raison agricole objective ne semble s’opposer à une telle implantation qui permet, par sa proximité au bâti villageois, d’éviter un mitage du territoire. L’implantation de cet abri tunnel, proche de l’ancien poulailler construit sur cette parcelle, permettrait aussi un regroupement satisfaisant des constructions (art. 83 RLATC).

Nous notons, par ailleurs, que l’implantation d’un abri tunnel avec une bâche de couleur foncée, gris ou brun (cf. notre courriel du 9août2012), permettrait de minimiser davantage l’impact de cet ouvrage dans le paysage. En outre, la réalisation d’une plantation (type verger haute tige) d’accompagnement peut également renforcer l’intégration de cet ouvrage à proximité du bâti villageois.

Il est à relever que le village de Prahins fait partie du domaine bâti identifié par l’Inventaire des sites construits à préserver en Suisse (ISOS), d’intérêt national. A ce titre, notre service a consulté la Section Monuments et Sites qui relève qu’elle ne serait pas opposée à l’implantation de l’abri tunnel proche du poulailler existant sur votre parcelle n° 2202.

Pour le surplus, nous soulignons que l’argument selon lequel la construction de cet abri tunnel serait susceptible d’encourir l’opposition de voisins (cf. votre courriel du 25 février2013) n’est pas un élément qui justifie le déplacement de cette construction en pleine zone agricole. En effet, conformément aux jurisprudences rendues en la matière (AC.2011.0280), on peut considérer que, dans un village à vocation agricole, de telles constructions ont tout à fait leur place. Par ailleurs, l’abri tunnel considéré étant destiné au stockage et non à la détention de bétail, les nuisances que pourraient générer une telle construction sont relativement moindre. A noter encore que,dans la mesure où ces abris tunnels sont facilement démontables, la réversibilité du site est également assurée. Une mention est, du reste, inscrite au Registre foncier lors de chaque construction de ce type afin d’en exiger la suppression en cas d’arrêt ou de cessation de l’activité agricole (art. 44 OAT).

Au vu des éléments qui précèdent, si vous aviez poursuivi la démarche préalable entreprise par vos soins en été 2012 (cf. vos courriers des 10 juillet et 6 août 2012), il vous aurait été demandé de revoir votre avant-projet pour chercher à implanter cet abri tunnel sur la parcelle n° 2202 de la Commune de Donneloye (village de Prahins).

A noter que, dans la mesure où la construction litigieuse a été érigée dans un corridor à faune d’importance régional, notre service a consulté le Service des forêts, de la faune et de la nature, Centre de conservation de la faune et de la nature (SFFN-CCFN) qui formule la remarque suivante

Le projet a été soumis au Centre de conservation de la nature (CCFN), à la demande du Service du développement territorial, qui a constaté que l’implantation de l’abri tunnel est située sur le tracé d’un corridor de déplacement de la grande faune.

Après évaluation de la situation, le CCFN considère que la perturbation du déplacement de la faune est de minime importance à cet endroit.

En revanche, le choix de l’implantation n’est pas adéquat d’un point de vue paysager, car situé dans une zone encore relativement préservée et riche en structures. Le CCFN recommande donc le déplacement de cette construction à proximité d’une zone déjà bâtie, afin de préserver le paysage rural actuel.

S’agissant d’une construction illicite en zone agricole, il convient de procéder (cf. art. 130 al. 2 LATC) à sa régularisation ou, à défaut, à sa suppression, voire au déplacement de l’abri tunnel dans les limites imposées par les principes applicables en la matière et, en particulier, au regard du principe de la proportionnalité.

D’après la jurisprudence, l’ordre de démolir une construction édifiée sans les autorisations cantonales requises et/ou pour laquelle un permis de construire ne pouvait être accordé n’est en principe pas contraire au principe de la proportionnalité. L’autorité renonce toutefois à une telle mesure si les dérogations à la règle sont mineures, si l’intérêt public lésé n’est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l’ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s’il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit.

Celui qui place l’autorité devant un fait accompli doit cependant s’attendre à ce qu’elle se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit qu’à éviter les inconvénients qui en découlent pour lui."

Dans ces circonstances, le SDT a ordonné les mesures suivantes:

"1. Suppression et démontage de l'abri tunnel érigé sur la parcelle n° 156 de la Commune de Molondin d'ici au 31 juillet 2013. A noter que le délai suffisamment long qui vous est accordé doit vous permettre de déposer une demande formelle (enquête publique) visant le déplacement de l'abri tunnel sur la parcelle n° 2202 de la Commune de Donneloye (village de Prahins). A relever également qu'il serait préférable que la teinte de la bâche de l'abri tunnel soit de couleur gris ou brun. Toutefois et dans la mesure où l'abri tunnel existe déjà notre service renonce, par souci de proportionnalité, d'exiger un changement de teinte de la bâche.

2. Suppression d'ici au 31 juillet 2013 des zones de circulation et réensemencement ou mise en culture du terrain supportant la construction et les accès réalisés."

J. Par acte du 17 mai 2013, Jean-Luc Bovey a recouru "contre le fait de devoir déplacer le tunnel Toutabri implanté sur une zone agricole pour l'implanter sur une autre parcelle également en zone agricole". Il fait valoir que l'abri tunnel ne peut prendre place sur la parcelle n° 2030, le terrain étant trop en pente. Quant à la parcelle n° 2202, elle est, aux yeux du recourant, inadéquate en ce sens qu'elle obstrue la vue sur le Jura, que le trafic engendré lors des récoltes pourrait déranger le voisinage et que le terrain est également en pente (différence de niveau de 2,8 m sur 25 m selon la société "Agribuchs" commercialisant les abri-tunnels). Il soutient que la parcelle n° 156 constitue à l'évidence la meilleure implantation pour le tunnel, le terrain étant plat, retiré des habitations et des axes routiers, si bien que le tunnel ne serait que peu visible. L'accès existant serait au surplus bétonné et déneigé en hiver puisqu'il sert d'accès au hameau "Les Rottes" sis en amont de la parcelle. Il ajoute que la parcelle n° 156 est clôturée avec des fils barbelés depuis de nombreuses années et affirme qu'il n'a jamais vu d'animaux blessés ou emprisonnés dans les barbelés. Il évoque encore sa situation personnelle: âgé de 54 ans, souffrant de quelques problèmes de santé, il a dû restructurer son exploitation en passant des petites bottes carrées de fourrage aux grosses bottes rondes et/ou rectangulaires et la construction d'un tunnel pour les abriter s'est imposée. Il espère pouvoir travailler jusqu'à sa retraite, mais pas au-delà, le domaine agricole n'étant pas repris par ses enfants qui ont choisi une autre profession.

K. Par lettre du 28 juin 2013, le SDT-HZB a affirmé, tout en se référant aux arguments développés dans sa décision du 23 avril 2013, que la parcelle n° 2202 de la commune de Donneloye pourrait tout à fait accueillir l'installation d'un abri-tunnel, la pente étant relativement faible et une implantation parallèle aux courbes de niveaux pourrait être examinée. Il a ajouté que le recourant lui-même prévoyait à l'origine d'implanter son abri-tunnel sur ce site.

L. Le tribunal a tenu une inspection locale le 26 septembre 2013 sur la parcelle n° 156 de Molondin en présence du recourant personnellement; pour le SDT, Richard Hollenweger, responsable de division hors zone à bâtir et Alain Marfurt, responsable du secteur ; pour la Municipalité, Alexandre Correvon, Syndic et Roger Vallon, Conseiller Municipal.

Le recourant a été entendu. Il a expliqué que l'abri tunnel sert à accueillir le fourrage pour son bétail. Il y entrepose des bottes de foin et de paille ainsi que quelques machines agricoles. Il a expliqué avoir dû changer de technique suite à des problèmes de santé: des petites bottes carrées transportables à la main, il travaille désormais avec de grosses bottes rondes et carrées dont le chargement se fait exclusivement par machine en raison de leur poids. Il a affirmé disposer de 93 bottes carrées de 350 kg et 150 balles rondes de 250 kg. N'ayant pas la place sur la parcelle qui lui sert de centre d'exploitation à Prahins, il a décidé de mettre en place cet abri tunnel qui est accessible des deux côtés. Au centre de son exploitation, il ne peut entreposer qu'une vingtaine de bottes. Il a affirmé devoir venir prendre de la réserve de foin environ une fois par semaine pour la ramener, après l'avoir chargée sur son char, au centre de son exploitation. L'emplacement choisi est, selon lui, idéal puisque, situé dans un creux, il n'est que peu visible et facilement accessible par un chemin déneigé par la commune. Il a ajouté que l'emplacement préconisé par le SDT n'était pas aussi favorable et qu'il posait de sérieux problèmes d'esthétisme avec les constructions du village. Il a également répété que le trajet, estimé à environ 1 km, entre la parcelle n° 156 et le centre de son exploitation à Prahins ne le dérangeait pas.

Les représentants du SDT ont expliqué que la proposition consistant à implanter l'abri tunnel plus proche du village sur la parcelle n° 2202 correspondait à la première demande de permis construire déposée par le recourant lui-même. Ils ont expliqué être ouverts à d'autres emplacements plus proche de l'environnement bâti.

Le Syndic a expliqué avoir procédé à une "enquête simple", avoir délivré la permis de construire et soutenir le projet du recourant. Interrogé par le président sur sa compétence pour délivrer une autorisation hors zone à bâtir, il a affirmé que Molondin était une petite commune et que ses représentants ne pouvaient pas connaître toutes les lois.

Le responsable du SDT-HZB a invoqué le règlement communal qui prévoit que les constructions agricoles doivent être regroupées autour du centre d'exploitation. Il a affirmé que le SDT avait pu constater que le tunnel ne pouvait prendre place sur les parcelles directement adjacentes à l'ouest du centre de l'exploitation, le terrain étant fortement en pente. Il a préconisé toutefois que le tunnel soit installé à proximité des constructions existantes. S'agissant de l'emplacement préconisé sur la parcelle 2202, le responsable du secteur du SDT a expliqué que si le terrain était légèrement en pente, il pouvait être aplani par un terrassement.

Le responsable du SDT a encore soutenu que la parcelle n° 156 se trouvait sur un couloir à faune. Le recourant a expliqué que sa parcelle était déjà entourée de barrières et qu'il n'avait jamais vu de bêtes blessées à cet endroit.

Le tribunal s'est déplacé vers l'ouest et s'est arrêté pour regarder la vue sur le village de Prahins depuis le chemin "Le Patriard". Il a pu constater que le village se trouve légèrement au surplomb sur une colline, qu'il est entouré à l'ouest comme à l'est de vastes champs entrecoupés de lisières de forêts et qu'il est composé essentiellement d'anciennes fermes (le village ne comprend que trois villas). Le représentant du SDT-HZB a fait valoir qu'au vu de la couleur brune prédominante qui ressort des toits des anciennes fermes, une couleur brune préconisée pour l'abri tunnel serait moins choquante. Il a ajouté que la couleur verte utilisée pour les bâches couvrant les abris tunnels ne se retrouve pas dans la nature et détonne ainsi avec le paysage. Il a encore expliqué qu'un groupe de travail du SDT avait entrepris une étude sur les couleurs et constaté que des teintes foncées et moins colorées s'intégraient mieux dans le paysage tout au long des saisons. Par souci de proportionnalité, il a affirmé avoir renoncé à exiger le changement de la bâche du recourant. Le recourant a affirmé qu'il n'avait jamais vu d'abri tunnel de couleur brune.

S'agissant de l'intégration de l'abri tunnel avec le village existant, le responsable de secteur du SDT a expliqué que la question était du ressort du SIPAL qui ne s'était pas opposé, notamment en raison du caractère éphémère de la construction. Il a ajouté qu'une mention au registre foncier, selon laquelle la construction doit être démontée une fois qu'elle a perdu son utilité, devrait être inscrite.

Interrogé sur le montant des travaux, le recourant a affirmé avoir dépensé environ 50'000 francs pour le matériel, la mise en place et la main d'œuvre de l'abri tunnel. La construction a nécessité l'aide de six personnes, deux de l'entreprise fournisseur de l'abri tunnel et quatre autres hommes du village. Le recourant a expliqué devoir dépenser 10'000 francs pour le déplacement de l'abri tunnel au lieu préconisé par le SDT.

Le tribunal s'est déplacé vers le centre d'exploitation du recourant au centre du village de Prahins. Il a constaté qu'autour de la ferme le terrain était en pente et occupé par le bétail du recourant. Le responsable du SDT-HZB a réaffirmé qu'il n'était pas contesté que l'abri tunnel ne puisse pas prendre place à cet endroit au vu de la configuration du terrain.

Le tribunal s'est déplacé sur l'extrémité sud de la parcelle n° 2202, au nord du village, le long du chemin de "L'Yvuex". Il a constaté que le terrain, propriété du recourant, est d'abord légèrement en pente côté ouest, puis en plus forte déclivité. En regardant le village, on peut y voir deux villas et plusieurs anciennes fermes imposantes transformées en habitation. Un poulailler délabré prend place sur la parcelle du recourant à environ 30 mètres de la ferme d'habitation voisine. A cet égard, ce dernier a affirmé ne pouvoir le détruire pour des questions sentimentales. Les différentes variantes pour entreposer l'abri tunnel ont été évoquées par les parties. Le recourant a contesté avoir la place nécessaire pour y implanter la construction et manœuvre autour. L'abri tunnel étant ouvert des deux côtés, il a expliqué qu'il serait nécessaire d'aménager un accès pour charger et décharger. De même, le chemin n'est pas déneigé en hiver. Il a ajouté que la qualité du paysage serait, selon lui, largement détériorée. L'implantation de la construction à cet endroit se serait de plus heurtée à des oppositions des voisins. Le recourant a encore affirmé être à la retraite dans onze ans et que la construction serait alors démontée à ce moment-là, puisqu'aucun de ses enfants ne reprendra l'exploitation.

Le représentant du SDT-HZB a fait valoir que la place était suffisante pour y aménager l'abri tunnel. Le Syndic a, quant à lui, déclaré soutenir le recourant et ne pas être opposé à l'emplacement choisi.

M. Le tribunal a délibéré à huis clos à la suite de l'audience et approuvé le jugement par voie de circulation.