CDAP - AC.2013.0249 - 2013-12-20 - BREUSS/Municipalité de Pully, Direction générale de l'environnement, FONDATION CAISSE DE PENSIONS DU PERSONNEL ALCOREX, ORANGE COMMUNICATIONS SA

1.

Le recourant soutient que, compte tenu des risques potentiels pour la santé, l’installation litigieuse n’aurait pas dû être autorisée.

a) aa) La question des nuisances provoquées par une installation de téléphonie mobile doit être examinée au regard de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) et de ses dispositions d'application. Cette loi a notamment pour but de protéger les hommes des atteintes nuisibles ou incommodantes (art. 1er al. 1 LPE), provoquées notamment par des rayonnements (art. 7 al. 1 LPE). Pour déterminer à partir de quel seuil les atteintes sont nuisibles ou incommodantes, le Conseil fédéral a édicté par voie d'ordonnance des valeurs limites d'immissions (art. 13 al. 1 LPE); c'est sur cette base que se fonde l’ordonnance du 23 décembre 1999 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710); cette ordonnance règle en particulier les nuisances des installations de téléphonie mobile (cf. ch. 6 annexe 1 ORNI). Elle s'applique non seulement à la protection contre le rayonnement nuisible et incommodant, mais également à la limitation préventive des nuisances (ATF 126 II 399 consid. 3c). Aussi, pour qu'une installation soit conforme à la LPE, il ne suffit pas que les valeurs limites d'immissions soient respectées. Il faut encore examiner si le principe de prévention commande des limitations supplémentaires. Ce principe postule que les atteintes qui ne sont pas nuisibles ou incommodantes, mais qui pourraient le devenir, doivent être réduites à titre préventif assez tôt (art. 1 al. 2 LPE); il exige que, indépendamment des nuisances existantes, les émissions soient limitées à titre préventif dans la mesure que permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation, pour autant que cela soit économiquement supportable (art. 11 al. 2 LPE). A la base du principe de prévention se trouve notamment l'idée qu'il faut éviter les risques sur lesquels il n'est pas possible d'avoir une vue d'ensemble; il ménage ainsi une marge de sécurité, qui tient compte de l'incertitude quant aux effets à long terme des nuisances sur l'environnement (cf. arrêt AC.2010.0272 du 28 octobre 2011 consid. 4a/aa).

S'agissant des rayonnements non ionisants, l'Office fédéral de l'environnement, des forêts et du paysage (OFEFP; dénommé actuellement OFEV) et le Conseil fédéral ont été confrontés aux incertitudes scientifiques concernant les effets de ces rayons, notamment à long terme. Comme l'indique le rapport explicatif de l'OFEFP du 23 décembre 1999 relatif au projet d'ORNI (ci-après : le rapport explicatif), le concept suivant a finalement été mis en place pour respecter les exigences de la LPE:

- des valeurs limites d'immissions ont été prévues, correspondant à celles qui ont été publiées par la Commission internationale pour la protection contre le rayonnement non ionisant (ICNIRP). Ces valeurs concernent les effets thermiques. Elles se fondent sur des effets qui présentent un risque pour la santé et qui ont pu être reproduits de manière répétée dans des investigations expérimentales. Elles permettent d'éviter avec certitude certaines atteintes qui ont été prouvées. Elles ne permettent en revanche pas de respecter les exigences de la LPE, qui demande que les valeurs limites d'immissions répondent non seulement à l'état de la science, mais aussi à l'état de l'expérience (voir à cet égard le rapport explicatif, p. 6 et 7);

- une limitation préventive des émissions a été prévue au moyen de valeurs limites des installations. Ces dernières ont pour but de combler les lacunes des valeurs limites d'immissions évoquées ci-dessus. Elles sont orientées vers l'avenir en ce sens qu'elles ont pour objectif de maintenir dès à présent les risques d'effets nuisibles, qui ne peuvent être que présumés ou qui ne sont pas encore prévisibles, aussi bas que possible. Ces valeurs limites visent notamment à assurer le respect de l'art. 11 al. 2 LPE dans la mesure où elles fixent la valeur limite de l'installation aussi basse que le permettent l'état de la technique et les conditions d'exploitation tout en demeurant économiquement supportables. Ces valeurs limites tiennent également compte du fait que les immissions de plusieurs installations peuvent se cumuler, ce qui implique de s'assurer, par une limitation suffisamment sévère des émissions de chacune des installations, que la valeur limite d'immissions ne soit pas dépassée en cas de recouvrement des rayonnements. Ces valeurs n'ont pas à être respectées partout, mais elles doivent impérativement l'être dans les lieux à utilisation sensible (rapport explicatif, p. 7 et 8). Selon l'art. 3 al. 3 ORNI, par lieux à utilisation sensible, on entend les locaux d'un bâtiment dans lesquels des personnes séjournent régulièrement (let. a), les places de jeu publiques ou privées définies dans un plan d'aménagement (let. b) et les surfaces non bâties sur lesquelles des activités au sens des let. a et b sont permises (let. c) (sur cette question voir aussi Anne-Christine Favre et Fabia Jungo, Chronique du droit de l'environnement, La protection contre le bruit et les rayons non ionisants, in: RDAF 2010 I 199 ss, p. 219; Denis Esseiva, Protection contre le rayonnement non ionisant, in: JDC 2007, pp. 109 ss.). Dans le domaine du rayonnement non ionisant, la limitation dite préventive est régie par l'Annexe 1 de l'ORNI, applicable par renvoi de l'art. 4 al. 1 ORNI. Pour ce qui concerne les stations émettrices de téléphonie mobile et raccordements téléphonique sans fils, et s'agissant, comme en l'espèce, d'installations émettant dans des gammes de fréquence égales et supérieures à 1800 MHz, la limite de la valeur de l'installation pour la valeur efficace de l'intensité du champ électrique est de 6 V/m (ch. 64 let. b de l'Annexe 1).

bb) Dans un arrêt du 30 août 2000 (ATF 126 II 399, traduit et résumé in RDAF 2001 I 668), le Tribunal fédéral a jugé que l'ORNI réglementait de manière exhaustive la limitation préventive des émissions de rayonnement non ionisant (principe rappelé à l'ATF 133 II 64 consid. 5.2, traduit et résumé in RDAF 2008 I 563). A cette occasion, il a estimé que le concept et les valeurs limites fixées dans cette ordonnance étaient conformes aux principes de la LPE, compte tenu des connaissances scientifiques encore lacunaires quant aux effets des rayonnements non ionisants sur la santé humaine, en particulier s'agissant des effets non thermiques. Selon cet arrêt, les valeurs limites ont été fixées de manière à ménager une marge de sécurité permettant de tenir compte des incertitudes liées aux effets biologiques à long terme, conformément aux principes découlant de l'art. 11 al. 2 LPE, de sorte que les autorités chargées d'autoriser ou non un projet d'installation de téléphonie mobile ne peuvent exiger des mesures préventives plus sévères en se fondant sur cette disposition (consid. 4b). Dans le même arrêt, le Tribunal fédéral a précisé qu'il se réservait de réexaminer sa jurisprudence – ce qui pourrait amener à considérer que des valeurs limites plus sévères doivent être fixées – en cas de nouvelles connaissances scientifiques au sujet des effets sur l'organisme du rayonnement non ionisant (consid. 4c). Depuis lors, le Tribunal fédéral a retenu à plusieurs reprises, sur la base notamment de rapports de l'OFEV – service spécialisé de l'administration fédérale en la matière – que l'évolution de l'état de la science ne justifiait pas une nouvelle solution (par exemple arrêt 1C_360/2009 du 3 août 2010 consid. 4) et que la question de la protection contre les immissions en matière d'installations de téléphonie mobile était réglée à satisfaction dans l'ORNI (ATF 133 II 321 consid. 4.3.4, traduit et résumé in: RDAF 2008 I 529; ATF 1C_431/2010 du 15 octobre 2010 consid. 6, qui avait trait à l’implantation d’une antenne de téléphonie mobile à proximité d’une école enfantine).

b) aa) L'installation litigieuse constitue une nouvelle installation fixe qui doit être aménagée et exploitée de telle manière que la valeur limite de l'installation et les valeurs limites d'immissions au sens des annexes 1 et 2 de l'ORNI soient respectées en tous lieux à utilisation sensible, respectivement dans les lieux de séjour momentané (art. 4 al. 1 ORNI, mis en relation avec ch. 64 et 65 de l'Annexe 1; art. 5 et 13 al. 1 ORNI, mis en relation avec l'Annexe 2).

bb) En l'occurrence, la fiche de données spécifiques au site indique qu’au pied du mât au niveau du galetas (point n° 01), retenu comme lieu de séjour momentané (LSM) le plus chargé, l'intensité du champ électrique due à l'installation est de 28,68 V/m, équivalent à 47% de la norme maximale autorisée (cf. point 4 de la fiche de donnée).

Pour la vérification des valeurs limites de l'installation, treize points de référence ont été pris en compte (cf. fiches de données spécifiques au site, fiches complémentaires 4a). Les valeurs ainsi constatées varient entre 2,02 V/m et 5,78 V/m. La valeur limite de l’installation de 6 V/m est par conséquent respectée.

cc) Lorsque, comme en l'espèce, le rayonnement subi dépasse dans certains cas le 80% de la valeur limite d'installation, les recommandations émises en 2002 par l'OFEFP/OFEV exigent que des mesures de contrôle soient prises. Le SEVEN s'est conformé à cette obligation puisque, dans son préavis reproduit dans la synthèse CAMAC, il a soumis l'octroi de l'autorisation à l'obligation imposée à l'opérateur de faire procéder, à ses frais, à des mesures de contrôle dans les six mois suivant la mise en service de l'installation. Ces mesures, à effectuer par un organisme indépendant, devront être soumise au SEVEN pour vérification (cf. synthèse CAMAC, p. 3). Cette pratique est conforme à la jurisprudence, qui se réfère sur ce point aux recommandations de l'OFEV, dont il n'y a pas lieu de s'écarter (cf. ATF 1A.264/2006 du 30 mai 2007 consid. 5.2; arrêts AC.2011.0299 du 15 octobre 2012 consid. 2c; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007).

c) Vu ce qui précède, l’installation litigieuse respecte la LPE et l’ORNI et les griefs que le recourant fait valoir à cet égard doivent être écartés.

2.

Le recourant soutient que le jardin de sa maison, dans lequel jouent ses quatre enfants, devrait également faire l’objet de contrôles.

a) On l'a vu, l'art. 3 al. 3 let. b ORNI dispose que par lieu à utilisation sensible, on entend notamment les places de jeux publiques ou privées, définies dans un plan d’aménagement (ATF 1C_429/2010 du 15 octobre 2010 consid. 7; arrêts AC.2011.0299 du 15 octobre 2012 consid. 2e/aa; AC.2010.0105 du 15 décembre 2010 consid. 7b). Le rapport explicatif de l'OFEV du 23 décembre 1999 concernant l'ORNI (p. 12, commentaire ad art. 3 al. 3 ORNI) précise que pour des raisons de sécurité du droit, seules les places de jeu figurant explicitement dans les plans d’aménagement entrent en ligne de compte. Ainsi, le jardin d’une propriété privée, par exemple, n’est pas considéré comme lieu à utilisation sensible alors que la place de jeu commune à une zone d’habitation l’est.

b) Le jardin de la maison du recourant ne saurait être considéré comme une place de jeu définie dans un plan d’aménagement. Il s'agit par conséquent d'un lieu de séjour momentané dans lequel seules les valeurs limites d'immissions au sens de l'annexe 2 de l'ORNI doivent être respectées. En l'occurrence, si l'on se fonde sur les immissions calculées pour la vérification des valeurs limites de l'installation qui figurent dans la fiche de données spécifiques au site, on constate que, pour ce qui est du jardin de la maison du recourant, les valeurs limites d'immissions seront nettement respectées. Partant, le fait de ne pas avoir exigé des mesures de contrôle des immissions à cet endroit ne prête pas le flanc à la critique.

3.

Le recourant relève que toute sa maison sera soumise au rayonnement des antennes et principalement la chambre à coucher de ses enfants. Il demande que des contrôles soient effectués par une entreprise neutre aux frais d’Orange.

On l’a vu, dans son autorisation spéciale, le service cantonal spécialisé demande à l’opérateur d’effectuer, à ses frais, des mesures de contrôle dans les 6 mois suivant la mise en exploitation de l’installation par un organisme indépendant et certifié. Ces mesures devront être effectuées conformément aux directives de l’OFEV en la matière et être transmises à la DGE pour contrôle et à la municipalité. Ceci permettra de vérifier que les valeurs limites de l'installation sont respectées dans toute la maison et répond par conséquent également à la demande formulée par le recourant.

4.

Le recourant s’étonne que l’on se fonde sur une ordonnance (l’ORNI) mise en vigueur en 2000.

Il appartient aux autorités communale et cantonale compétentes d’appliquer le droit en vigueur. C’est par conséquent à juste titre que la conformité au droit de l’installation litigieuse a été examinée au regard de l’ORNI. Il appartient au surplus au législateur (et non pas aux autorités administratives ou à l’autorité judiciaire) d’adapter la législation. On note que c'est le cas de l'ORNI puisque, depuis son entrée en vigueur en 2000, cette ordonnance a fait l’objet de plusieurs modifications.

5.

Le recourant relève que nous sommes exposés à de multiples rayonnements. Selon lui, il faudrait les additionner plutôt que les considérer séparément.

L’annexe 2 à l’ORNI définit des valeurs limites pour les immissions d’une seule fréquence (ch. 11). Pour les immissions de plusieurs fréquences, le ch. 21 de l’annexe 2 à l’ORNI pose le principe suivant lequel les immissions sont déterminées séparément pour chaque fréquence (al. 1); les immissions ainsi déterminées sont pondérées par un facteur dépendant de la fréquence et calculées selon les prescriptions de sommation du ch. 22 (al. 2). La somme obtenue ne doit pas dépasser la valeur d’immission 1 (al. 3).

L’annexe 2 à l’ORNI ne contient pas de prescriptions tenant compte à la fois des immissions de haute et de basse fréquence (ce qui permettrait par exemple de tenir compte du rayonnement induit par une ligne de chemin de fer). Le Tribunal fédéral a eu l’occasion de relever qu’en l’absence de méthode permettant d’apprécier globalement les immissions dans cette hypothèse, une évaluation des atteintes dans leur action conjointe telle que prescrite par l’art. 8 LPE n’était pas possible (ATF 1A.162/2004 du 3 mai 2005 consid. 2;1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 4 cité par Alexandra Gerber, Téléphonie mobile dans la jurisprudence du Tribunal fédéral : aspects de droit public, in DEP 2004 p. 732). On ne saurait par conséquent reprocher au SEVEN et à la municipalité de n’avoir pas tenu compte de tous les types de rayonnement auxquels la propriété du recourant est soumise.

6.

Le recourant soutient que l’installation litigieuse n’est pas conforme à la zone à bâtir dès lors qu’elle ne serait destinée à desservir aucune zone à bâtir de la Commune de Pully. Se référant au site internet d’Orange, il relève sur ce point que la constructrice se prévaut déjà d’une couverture maximale en réseau 3G, voire même 4G, sur l’ensemble du territoire de la commune. Il invoque à cet égard une violation de l’art. 22 al. 2 let. a de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l’aménagement du territoire (LAT; RS 700).

a) Dans le cadre d’une procédure ordinaire d’autorisation, il faut démontrer que les installations de téléphonie mobile sont conformes à l’affectation de la zone dans laquelle elles sont construites (art. 22 al. 2 let. a LAT). A l’intérieur des zones à bâtir, les installations de téléphonie mobile ne peuvent être considérées comme conformes à l’affectation de la zone que si leur emplacement et leur configuration sont en rapport fonctionnel direct avec le lieu où elles doivent être construites et si elles desservent essentiellement des terrains dans la zone à bâtir (ATF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3.1). Une infrastructure peut être considérée comme conforme à l’affectation de la zone si, suivant les circonstances, elle équipe la zone à bâtir dans son entier et pas seulement le secteur en question (ATF 133 II 321 consid. 4.3.2 p. 325).

b) En l’espèce, la constructrice a produit des pièces qui établissent que l’installation litigieuse permettra de couvrir un secteur en zone à bâtir qui souffre actuellement d’un manque de couverture, plus particulièrement en ce qui concerne l’UMTS. Lors de l'audience, sa représentante a en outre expliqué que la différence entre la densité de couverture figurant sur son site internet et celle figurant dans les documents produits ultérieurement s'explique par le fait que son site internet ne prend en compte que l'extérieur des bâtiments alors que l'installation prévue est nécessaire pour assurer une qualité de couverture également à l'intérieur des bâtiments (pour un cas comparable voir arrêt AC.2008.0104 du 15 juin 2009 consid. 8c, confirmé par le Tribunal fédéral par arrêts 1C_358/2009 et 1C_360/2009 du 3 août 2010).

Vu ce qui précède, on peut constater que l’installation litigieuse est essentiellement destinée à assurer la couverture du réseau UMTS dans un secteur de la Commune de Pully affecté à la zone à bâtir. Partant, la conformité de l’installation à la zone doit être admise (pour une autre installation destinée à assurer la couverture du réseau UMTS dans un secteur de la Commune de Pully sis en zone à bâtir, voir ATF 1C_44/2011 du 27 septembre 2011 consid. 3).

7.

Le recourant invoque la clause du besoin et demande si la possibilité d'utiliser une antenne existante a été examinée.

a) aa) Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, s’agissant d’une installation conforme à la zone et ne nécessitant aucune dérogation, la question de l’intérêt public et, dès lors, du besoin, ne se pose pas (ATF 1C_13/2009 du 23 novembre 2009 consid. 6;1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4). Une pesée globale des intérêts telle que prévue à l'art. 24 LAT n'a ainsi pas lieu d'être et, dans cette mesure, il n'est pas nécessaire d'examiner l'existence d'un besoin ni de rechercher des lieux d'implantation alternatifs (ATF 1A.316/2000 du 21 septembre 2011 consid. 5b; 1A.264/2000 précité; cf. ég. AC.2010.0272 précité consid. 5a/aa et bb). Une installation ne saurait dès lors être refusée au motif qu'elle ne correspond pas à un réel besoin, qu’elle pourrait être placée sur un mât existant d’un autre opérateur ou qu’il existerait des sites mieux adaptés ailleurs (ATF 1C_419/2010 du 15 octobre 2010 consid. 5;1A.264/2000 du 24 septembre 2002 consid. 9.4 in: DEP 2002. p. 769; arrêt AC.2010.0272 précité consid. 5a/aa). Autrement dit, dès lors que les conditions du droit cantonal (notamment la conformité de l'installation à la zone et le respect du droit de la construction) et de l'ORNI sont remplies, l'opérateur a droit à l'octroi de l'autorisation de construire sans qu’il soit nécessaire pour lui de rechercher d’éventuels lieux alternatifs d’implantation (ATF 1A.264/2000 précité consid. 9.4; arrêts AC.2006.0181 du 5 septembre 2007; également à ce sujet, Alexandra Gerber, op. cit., p. 744). Dans la zone à bâtir, il incombe ainsi à l’opérateur seul de choisir l’emplacement adéquat de l’installation de téléphonie mobile (ATF 1A.162/2004 consid. 4 et réf. publié in: DEP 2005 p. 740; arrêts AC.2010.0272 précité consid. 5a/aa; AC.2009. 0282 du 24 août 2010 consid. 4a/aa).

bb) Pour ce qui est d’une éventuelle obligation de coordination entre opérateurs, on relèvera qu'il ne résulte du droit fédéral aucune obligation de coordination à l'intérieur de la zone à bâtir; une concentration des antennes de téléphonie mobile n'est d'ailleurs pas souhaitable, car elle conduit à une augmentation de la charge de rayonnement dans le voisinage et à un dépassement des valeurs limites d'immissions fixées par l'ORNI (ATF 1A.140/2003 du 18 mars 2004 consid. 3.3; arrêt AC.2010.0272 précité consid. 5a/bb). Au niveau cantonal, l’Etat de Vaud et les différents opérateurs ont signé une convention le 24 août 1999 qui prévoit de coordonner les emplacements d’antennes et de concilier, dans la mesure du possible, les obligations des opérateurs (assurer la couverture du territoire et mettre en place une structure de réseau optimale) et les autres intérêts publics (protection du paysage et respect des normes en matière de rayonnement non ionisant) qui entrent en ligne de compte (cf. FAO nos 75-76 des 17 et 21 septembre 1999, p. 2703; sur cette convention, cf. en outre arrêts AC.2009.0282 du 24 août 2010 consid. 4a/bb et AC.2002.0092 du 1er mars 2005 consid. 5). En bref, cette convention prévoit que le SEVEN doit recevoir des renseignements sur les coordonnées et les spécifications techniques de toutes les installations, sur les secteurs où le réseau est en cours de planification avec l'indication des installations nouvelles, en service mais à étendre, ou à supprimer. Le SEVEN traite ces données de manière confidentielle et ne les transmet que s'il constate qu'une coordination est nécessaire pour un emplacement prévu, la coordination étant réputée nécessaire lorsque les emplacements sont situés dans un rayon de 100 mètres dans les zones constructibles ou à 1 kilomètre l'un de l'autre dans l'aire rurale. A l'aide d'un catalogue de critères, les opérateurs «sont disposés à exploiter des emplacements communs» si la technique, les conditions économiques et juridiques le permettent et à tenir compte, dans le choix des emplacements communs, des intérêts cantonaux en matière de protection du paysage, de la nature, des sites et des monuments (cf. arrêts AC.2010.0272 précité consid. 5a/bb; AC.2007.0153 du 29 février 2008 consid. 2a; AC.2007.0301 du 27 novembre 2008 consid. 12; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007 consid. 6).

b) En l’occurrence, il résulte de la décision du SEVEN figurant dans la synthèse CAMAC du 8 novembre 2012 qu'aucune autre installation de téléphonie mobile ne se situe dans le rayon de 100 m prescrit par la convention cantonale précitée. Partant, une obligation de coordination n’entre pas en ligne de compte.

8.

Au vu des considérants qui précèdent, le recours doit être rejeté. Vu le sort du recours, les frais de la cause sont mis à la charge du recourant. Ce dernier versera en outre des dépens à la Commune de Pully, qui a agi par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel.