CDAP - AC.2013.0384 - 2014-07-17 - DROZ, DROZ/Municipalité d'Apples

1.

La décision d’octroi du permis de construire, prise par la municipalité, et donc de rejet des oppositions, est une décision susceptible de recours au sens de l’art. 74 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), par renvoi de l’art. 99 LPA-VD. La qualité pour agir est définie à l’art. 75 let. a LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) : le recours est recevable s’il est formé par une personne ayant pris part à la procédure devant l’autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d’un intérêt digne de protection à ce qu’elle soit annulée ou modifiée. Dans le domaine de l’aménagement du territoire et des autorisations de construire, la qualité pour recourir du voisin dépend souvent de la proximité entre son bien-fonds et l'emplacement de l'ouvrage litigieux; c'est notamment en fonction de cela que l'on déterminera si l'admission du recours est susceptible de procurer un avantage pratique au voisin (cf. notamment ATF 137 II 30). En l’espèce, la propriété des recourants est directement voisine du site n° 1 et il est manifeste que les effets de l'utilisation des conteneurs, en particulier les mouvements de véhicules, seraient perceptibles sur leur bien-fonds. Ils satisfont aux conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Le recours respecte les autres exigences formelles de recevabilité, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants soutiennent que le projet litigieux n'est pas conforme à la législation sur les routes, applicable sur le domaine public communal.

a) L'emplacement prévu pour les conteneurs au site n° 1 est, d'après le plan des zones (à l'échelle 1:5000), en zone agricole - et non pas en zone de constructions d'utilité publique, comme l'allègue la municipalité dans sa réponse. Il s'agit toutefois d'un carrefour où un chemin public communal (DP 102) rejoint une route cantonale (RC 66d). Le carrefour, mais aussi le chemin public et la route cantonale sont figurés comme faisant partie de la zone agricole, d'après le plan des zones. Or les terrains sur lesquels sont prévus le tracé des routes publiques – cantonales ou communales – et sur lesquels ces routes sont construites reçoivent une affectation spéciale, distincte de celle du territoire traversé par l'ouvrage routier. Les plans établissant le tracé des routes constituent donc des plans d'affectation spéciaux, qui délimitent en quelque sorte une zone destinée à la circulation publique (ATF 112 Ib 164 consid. 2b). Cette planification spéciale est actuellement régie, au niveau cantonal, par la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01). La route comprend, outre la chaussée proprement dite, les trottoirs, les accotements, les talus, les places rattachées au domaine public, les baies d'arrêt des transports publics, etc. (art. 2 al. 1 LRou). La loi sur les routes s'applique aux routes cantonales (art. 5 LRou) et aux routes communales (art. 6 LRou), lesquelles comprennent aussi les chemins forestiers et ruraux (art. 6 al. 1 let. c LRou, routes de 3e classe).

Le site n° 1, qui se trouve sur le domaine public (DP 102) sur une bande herbeuse au bord du chemin de remaniement, est donc sur un terrain soumis au régime juridique de la route communale publique, défini par la législation sur les routes, et partant il n'est pas inclus dans la zone agricole. Aussi l'autorisation de construire communale pouvait-elle être délivrée sans autorisation spéciale du département cantonal pour les constructions hors des zones à bâtir, au sens de l'art. 120 al. 1 let. a de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). Cela exclut également l'octroi d'une dérogation selon les art. 24 ss de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), le périmètre de la route correspondant en quelque sorte à une zone d'utilité publique, pouvant accueillir des ouvrages routiers ou assimilés (cf., dans la jurisprudence cantonale, AC.2001.0220 du 17 juin 2004, consid. 1b/cc; AC.2007.0200 du 14 septembre 2007, consid. 7b).

b) L'installation de trois conteneurs à un carrefour, sur une surface au sol d'environ 10 m2, ne nécessite pas une modification du plan établissant le tracé de la route communale. En d'autres termes, il n'y a pas lieu pour cette installation d'établir un véritable "projet de construction de route", au sens de l'art. 11 LRou, et de le soumettre à la procédure applicable en cas de modification d'un plan d'affectation (cf. art. 13 al. 3 LRou, qui renvoie aux art. 57 ss LATC relatifs à la procédure d'établissement des plans d'affectation). Ce projet doit en revanche être traité comme un "projet de réaménagement de peu d'importance réalisé dans le gabarit existant", au sens de l'art. 13 al. 2 LRou: la loi prévoit une mise à l'enquête publique du projet durant 30 jours, puis l'octroi d'un permis de construire. L'art. 13 al. 2 LRou renvoie implicitement, pour cette procédure simplifiée, aux art. 103 ss LATC (permis de construire et de démolir). La municipalité est compétente pour accorder le permis de construire et pour statuer sur les oppositions (art. 114, 116 LATC).

La jurisprudence cantonale a déjà retenu l'existence de circonstances objectives justifiant l'implantation le plus près possible d'une route de conteneurs de type "Molok", destinés à la collecte des ordures ménagères dans un quartier. Il est nécessaire que cet équipement soit facilement accessible aux habitants qui doivent l'utiliser, et il est aussi indispensable qu'il soit proche de la route de manière à ce que les véhicules de la voirie puissent aisément y accéder, pour évacuer les déchets (arrêt AC.2011.0241 du 5 octobre 2012, consid. 6c). En d'autres termes, on admet en quelque sorte, pour ces conteneurs, une implantation en bord de route imposée par leur destination.

En l'occurrence, il est manifeste que les trois conteneurs, à l'emplacement prévu (devant une haie), ne compromettent pas l'utilisation de la route communale et ne représentent pas un obstacle visuel gênant pour les conducteurs. Par ailleurs, le régime juridique applicable à la route communale et à ses abords, sur le domaine public, n'empêche pas de construire une installation de cette dimension; il n'y a du reste pas de règles sur les distances à respecter jusqu'à la limite du domaine public.

c) A ce propos, il convient de préciser ce qui suit. La loi sur les routes énonce, à ses art. 36 ss, des règles sur les limites de constructions. L'art. 36 LRou concerne les distances minima à observer, par rapport à l'axe de la chaussée, en cas de construction d'un bâtiment ou annexe d'un bâtiment au bord de la route. L'art. 37 LRou s'applique aux "constructions souterraines et dépendances de peu d'importance" et prévoit un régime particulier, qui déroge à la règle générale de l'art. 36 LRou. L'art. 37 al. 1 LRou dispose que, "à défaut de plan fixant la limite des constructions souterraines, l'autorité compétente peut autoriser celles-ci ainsi que les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent". La jurisprudence cantonale a envisagé l'application de l'art. 37 LRou à l'installation de conteneurs de type "Molok" sur un bien-fonds immatriculé au registre foncier jouxtant une route communale, en relevant que les conteneurs étaient constitués d'une partie extérieure et d'une partie souterraine, cette dernière étant plus importante en longueur et en volume (arrêt AC.2011.0241 du 5 octobre 2012, consid. 4b et 6b).

En l'espèce, il ne s'agit toutefois pas d'assurer un éloignement suffisant par rapport à la route des constructions et installations se trouvant sur des biens-fonds riverains du domaine public, mais d'autoriser l'implantation d'une installation se trouvant sur le domaine public, qui doit être construite et exploitée par la commune chargée de l'aménagement et de l'entretien de la route publique, et qui doit se trouver au bord de la route pour être directement accessible. Les règles sur les limites de constructions des art. 36 et 37 LRou tendent à restreindre les possibilités de construire sur les biens-fonds voisins des routes – pour garantir la sécurité du trafic, ou réserver la possibilité d'élargir la route – mais elles ne définissent pas les conditions d'aménagement des ouvrages routiers ou de ceux qui leur sont assimilés, sur le domaine public (ouvrages de protection anti-bruit, arrêts des transports publics, installations accessoires nécessaires à l'entretien ou à l'exploitation de la route, etc. – cf. art. 2 al. 1 LRou). Il s'ensuit que les trois conteneurs litigieux – qui seraient considérés comme des constructions souterraines ou dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 37 LRou s'ils étaient implantés sur un bien-fonds, objet de propriété privée, voisin de la route – ne sont pas soumis aux restrictions de la loi sur les routes concernant les limites de constructions; en particulier, ils pourraient être implantés à moins de 3 mètres du bord de la chaussée (cf. art. 37 al. 1 LRou). Quoi qu'il en soit du reste, dans le projet initial comme dans le projet modifié (cf. infra, consid. 3), la partie non souterraine du conteneur le plus proche de la route communale est à 4 m environ de celle-ci, et à 5 m environ du bord de la chaussée de la route cantonale.

d) Sous l'angle de la législation sur les routes, il reste à examiner si l'implantation des conteneurs du site n° 1 constitue une modification des aménagements du carrefour susceptible de compromettre la sécurité des usagers, piétons et automobilistes. Les recourants soutiennent que le trajet des enfants, depuis les maisons du quartier jusqu'à l'arrêt du bus scolaire (à côté de l'emplacement prévu pour les conteneurs) n'est pas sûr. Ils critiquent avant tout l'absence de mesures de protection des piétons à l'intérieur de leur quartier, sur le réseau de routes privées. Cette question n'a pas à être réglée dans le cadre de la mise en œuvre du nouveau système de collecte des déchets ménagers, et en particulier pas en relation avec l'autorisation d'installer les conteneurs du site n° 1. Seule la légère augmentation du trafic au carrefour et sur la route de desserte longeant la maison des recourants, du fait des habitants du quartier venant déposer leurs déchets en automobile, pourrait influencer les conditions de sécurité à cet endroit. A l'évidence toutefois, cela n'est pas de nature à rendre dangereuse la traversée de ce secteur par les piétons, en particulier par les élèves. Quant à la manœuvre à effectuer par les automobilistes sortant du quartier et s'engageant sur la route cantonale pour bifurquer ensuite directement vers les conteneurs, elle n'est, contrairement à ce qu'affirment les recourants, ni difficile ni dangereuse. La vitesse est limitée à 50 km/h sur ce tronçon rectiligne de route cantonale (traversée de localité) et la visibilité est bonne.

Au demeurant, il est possible que l'installation de conteneurs à l'entrée du quartier, plutôt qu'à un endroit plus éloigné de la commune, permettra à certains habitants de venir déposer les déchets à pied, ce qui ne contribuera donc pas à un accroissement du trafic. Il est aussi probable que certains habitants profiteront d'un trajet usuel (pour aller au travail, au village, etc.) pour déposer en passant les ordures dans les conteneurs. Selon l'expérience, il n'est pas nécessaire de se débarrasser quotidiennement des sacs de déchets ménagers et les trajets en automobile destinés exclusivement à cela ne seront en définitive pas très nombreux, répartis durant toute la journée et pas susceptible de créer des engorgements. Quoi qu'il en soit, le trafic routier à l'intérieur du quartier – sur des voies dont la vitesse est limitée à 30 km/h – n'est pas très important. L'emplacement choisi pour les conteneurs du site n° 1 n'est en définitive pas critiquable au regard de la législation sur les routes.

3.

Les considérations qui précèdent valent tant pour le premier projet d'implantation de conteneurs sur le site n° 1 (plan du 25 mars 2013) que pour le projet modifié (plan du 25 avril 2014). L’art. 117 LATC dispose que la municipalité peut délivrer un permis de construire subordonné à la condition que des modifications soient apportées au projet, pour autant que ces modifications soient de minime importance; il n'est alors pas nécessaire d'imposer une enquête publique complémentaire pour les modifications concernées, en particulier lorsqu'elles visent à réduire l'ampleur du projet (cf. notamment AC.2010.0318 du 23 novembre 2011; AC.2010.0043 du 30 mars 2011; AC.2007.0216 du 2 décembre 2008).

En l'occurrence, la municipalité – qui est à la fois la constructrice et l'autorité compétente – a légèrement modifié son projet ainsi que le permis de construire après le dépôt du recours. Cette modification ne change pas la nature, l'aspect ni l'importance de l'ouvrage, puisqu'elle consiste simplement à déplacer un des trois conteneurs, en l'éloignant de la parcelle des recourants. Dans cette mesure, la modification est à l'avantage des recourants (cf. art. 83 al. 1 LPA-VD). Il s'ensuit que la municipalité pouvait adapter son projet dans ce sens, sans nouvelle mise à l'enquête publique – les recourants ayant du reste pu se déterminer à ce propos dans le cadre de l'instruction.

La municipalité a précisé que cette adaptation du projet était effectuée afin de répondre aux griefs formulés par les recourants, en tenant mieux compte de l'espace nécessaire pour les trois conteneurs. Les recourants avaient proposé après l'inspection locale un projet alternatif, prévoyant une implantation parallèle au chemin de remaniement, avec une distance de 1.5 m entre la haie et le premier conteneur. Cette solution est aussi concevable a priori mais elle diffère en définitive peu du dernier projet de la municipalité. Comme l'implantation prévue sur le plan du 25 avril 2014 est conforme aux règles applicables sur cette portion du domaine public (cf. supra consid. 2), il n'y a pas lieu d'examiner d'autres variantes ni de déterminer si, dans le cadre de son pouvoir d'appréciation, la municipalité aurait pu aussi choisir une autre solution. Il reste à vérifier la conformité du projet aux normes sur la protection contres les nuisances et la protection du paysage.

4.

Les recourants se plaignent des nuisances liées à l'utilisation des conteneurs.

a) Les nuisances de bruit ne sont, à l'évidence, pas significatives. Les recourants reprochent à tort à la municipalité de ne pas avoir effectué une étude acoustique. Au regard de la législation fédérale sur la protection de l'environnement, les nuisances du trafic automobiles liées à l'exploitation d'un nouveau site de collecte de déchets ménagers doivent être appréciées en fonction des prescriptions de l'art. 9 de l'ordonnance du 15 décembre 1986 sur la protection contre le bruit (OPB; RS 814.41): l'exploitation de cette nouvelle installation fixe ne doit pas entraîner un dépassement des valeurs limites d'immission consécutif à l'utilisation accrue d'une voie de communication (let. a) ou la perception d'immissions de bruit plus élevées en raison de l'utilisation accrue d'une voie de communication nécessitant un assainissement (let. b). L'accroissement de l'utilisation des voies de communication à l'entrée du quartier "En Lèvremont" ne sera à l'évidence pas importante au point de réaliser les conditions de l'art. 9 OPB.

Comme cela a pu être constaté lors de l'inspection locale sur d'autres sites de collecte de déchets dans le village, le bruit provoqué par l'ouverture du conteneur puis par la dépose des sacs poubelles à l'intérieur est faible. Les conteneurs ne peuvent pas être utilisés durant la nuit, de 22 heures à 6 heures, ce qui est une garantie pour la tranquillité du voisinage. Il faut enfin relever que le système choisi par la municipalité permet à chaque habitant de déposer ses ordures dans tous les conteneurs du village, y compris dans ceux de la déchetterie communale, la carte magnétique étant programmée pour les ouvrir tous; les habitants du quartier ne seront donc pas tenus d'utiliser les conteneurs litigieux.

b) Comme les conteneurs sont presque constamment fermés, et que tous les déchets doivent être déposés dans des sacs, le risque pour les voisins de subir d'importantes nuisances olfactives n'est pas réel. Il n'y a aucun motif de considérer que le système choisi à Apples, déjà mis en place sur plusieurs sites dans le village et adopté par d'autres communes du canton, ne permettrait pas de protéger les voisins contre les odeurs des déchets entreposés quelques jours dans les conteneurs. Du point de vue de la protection de l'air, les mesures préventives adéquates ont été prises.

5.

Les recourants prétendent encore que les trois conteneurs litigieux porteraient atteinte au paysage, et qu'il s'agirait d'installations de nature à nuire au bon aspect des lieux, contrairement à ce que prescrit l'art. 87 du règlement communal sur le plan général d'affectation et la police des constructions. Or il a été constaté, lors de l'inspection locale, que les conteneurs de type Molok, en grande partie enterrés, sont en définitive peu visibles. La municipalité, à qui il incombe en premier lieu d'apprécier l'esthétique et l'intégration des constructions sur le territoire communal, n'a pas mal appliqué les règles tendant à protéger l'aspect des lieux ou le paysage, en décidant d'installer les conteneurs à l'endroit litigieux, qui est au demeurant séparé du quartier voisin par une haie.

6.

Il résulte des considérants que les griefs des recourants sont tous mal fondés, et que leurs conclusions doivent par conséquent être rejetées. Partant, la décision attaquée doit être confirmée – étant précisé qu'il faut comprendre que l'autorisation municipale du 9 juillet 2013 concerne désormais le projet tel qu'il est défini dans le plan du 25 avril 2014 (cf. supra, consid. 3). Les recourants, qui succombent, supportent les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Ils auront à payer des dépens à la commune, la municipalité ayant mandaté un avocat (art. 55 LPA-VD). Toutefois, comme le projet litigieux a été légèrement adapté par la municipalité après l'inspection locale, pour répondre à certains griefs des recourants, il se justifie de réduire tant l'émolument judiciaire que les dépens.