CDAP - AC.2015.0039 - 2015-10-05 - SWISSCOM (Suisse) SA/Municipalité de Montreux, WOLF, Direction générale de l'environnement, Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, DUCRET

1.

La municipalité soutient que le projet ne peut pas être autorisé pour des motifs de protection du patrimoine bâti en raison de l'atteinte qu'il implique pour la structure bâtie environnante. Elle souligne que la valeur de cette structure bâtie, qu'elle qualifie d'extrême, résulterait aussi bien du recensement architectural vaudois que de l'ISOS.

a) La commune de Montreux est inscrite en tant que "cas particulier d’importance nationale" à l’inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale en Suisse (ISOS), établi sur la base de l’art. 5 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451).

En vertu de l'art. 6 al. 1 LPN, l’inscription d’un objet dans un inventaire fédéral indique que celui-là mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible. Cette disposition n'impose pas une interdiction absolue de modifier tout objet inscrit à l'ISOS; une atteinte à un bien protégé est possible dans la mesure toutefois où elle n'altère pas son identité ni ne contrevient au but assigné à sa protection (TF 1C_360/2009 du 3 août 2010 consid. 3.1; Leimbacher, Commentaire LPN, n 5 ss ad art. 6). Pour déterminer ce que signifie, dans un cas d'espèce, l'obligation de "conserver intact" un bien protégé, il faut se référer à la description, dans l'inventaire, du contenu de la protection (ATF 127 II 273 consid. 4c; 123 II 256 consid. 6a).

Lorsqu'il s'agit de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN, ce qui est le cas de l'octroi d'une autorisation de construire une installation de téléphonie mobile (ATF 131 II 145), la règle suivant laquelle un objet doit être conservé intact dans les conditions fixées par l'inventaire ne souffre d'exception que si des intérêts équivalents ou supérieurs, d'importance nationale également, s'opposent à cette conservation (art. 6 al. 2 LPN). L'art. 6 al. 2 LPN accorde ainsi un poids prioritaire à la conservation des objets d'importance nationale inventoriés; cela ne signifie cependant pas qu'aucune pesée d'intérêts ne soit nécessaire, mais seuls des intérêts d'importance nationale peuvent entrer en considération pour justifier une dérogation à l'art. 6 al. 1 LPN (TF 1C_360/2009 précité consid. 3.1 et les références).

b) Le bâtiment qui doit accueillir l'installation de téléphonie mobile litigieuse (bâtiment ECA n° 4405) fait partie, selon la fiche ISOS relative à la ville de Montreux, du périmètre 5 "développement semi-industriel en bordure de la Baye de Montreux, début 20ème siècle", caractérisé par une structure d'origine (catégorie d'inventaire B). L'ISOS a fixé un objectif de sauvegarde B, soit "la sauvegarde de la structure. Conservation de la disposition et de l'aspect des constructions et des espaces libres; sauvegarde intégrale des éléments et des caractéristiques essentiels pour la sauvegarde de la structure". Il résulte de la fiche ISOS que, à la fin du XIXème siècle, les industries les plus bruyantes ont été rejetées hors de l'agglomération ou se sont établies le long de la Baye de Montreux et que s'est ainsi créé dans ce vallonnement tout un quartier semi-industriel qui a abrité aussi les classes défavorisées et le nombreux personnel employé de l'hôtellerie. Ce quartier, en partie dérobé à la vue de la clientèle en villégiature et qui occupe surtout le littoral, se compose principalement de petites industries et de logements. Ceux-ci, de faible standing quoique relativement soignés, sont caractéristiques de l'architecture d'entrepreneurs du tournant du siècle. La fiche ISOS relève que beaucoup de ces bâtiments sont en état de délabrement avancé, en raison de l'absence d'entretien et que ce quartier, par sa vétusté, est en partie menacé de disparition.

Dans ses observations sur le recours, le service cantonal spécialisé en matière de protection du patrimoine bâti (SIPAL) relève que l'ISOS a identifié le bâtiment ECA n° 4405 comme une perturbation "immeuble locatif récent, façade de structure étrangère au reste du tissu". Il souligne que ce bâtiment perturbe les caractéristiques urbaines du quartier et qu'il est en rupture complète avec le tissu environnant, que ce soit par sa typologie, son gabarit ou son architecture. Il soutient que, s'agissant d'un bâtiment identifié comme une perturbation, l'objectif de maintien de l'aspect des constructions résultant de l'ISOS implique le maintien du statu quo de manière à éviter que l'atteinte au site soit confirmée par l'adjonction d'un ouvrage lui-même mal intégré. Le SIPAL demande par conséquent que, indépendamment des rapports d'échelle qu'il pourrait y avoir entre existant et ajout, aucune superstructure ne soit montée sur le toit du bâtiment ECA n° 4405.

La municipalité insiste pour sa part sur l'impact du projet sur le quartier ancien des Planches et du Chêne. Selon l'ISOS, celui-ci fait partie du périmètre 1 "emprise du tissu d'origine rurale des Planches et du Chêne" appartenant à la catégorie d'inventaire A (indiquant l'existence d'une substance d'origine) avec un objectif de sauvegarde A, soit "la sauvegarde de la substance. Conservation intégrale de toutes les constructions et composantes du site, de tous les espaces libres; suppression des interventions parasites".

c) aa) En l'espèce, la vision locale a confirmé la grande valeur du quartier d'origine médiévale des Planches et du Chêne sis en amont. Le bâtiment destiné à accueillir l'antenne litigieuse ne se trouve toutefois pas dans ce quartier. Il n'a donc aucun impact direct en ce qui concerne l'objectif de sauvegarde fixé par l'ISOS. On relèvera également que, de par la position en contrebas du bâtiment destiné à l'accueillir, l'installation ne prétéritera pas la vue que l'on peut avoir depuis l'amont sur le quartier des Planches et du Chêne. En cela, la présente affaire se distingue notamment de celle qui a fait l'objet de l'arrêt AC.2004.0094 du 26 octobre 2005 dans lequel le Tribunal administratif avait confirmé un refus de permis de construire une installation de téléphonie mobile sur un bâtiment sis en bordure ouest de la vieille ville d'Aubonne. Dans cette affaire, le bâtiment destiné à accueillir l'antenne litigieuse, qui présentait une hauteur et un volume considérablement plus importants que les bâtiments voisins et était placé sur une éminence à proximité immédiate de la vieille ville, gâchait la vue que l'on pouvait avoir de la cour du château sur les toits de la vieille ville.

Pour ce qui est de la vue depuis le quartier des Planches et du Chêne, la vision locale a permis de constater que l'on tourne le dos au quartier lorsqu'on regarde le bâtiment destiné à accueillir l'installation. En outre, la vue principale est en direction du lac (direction sud) et suit la Baye de Montreux. Le bâtiment destiné à accueillir l'installation, qui se trouve plus à l'est, n'est dès lors pas dans le champ de vision le plus direct.

Vu ce qui précède, il y a lieu de constater que le projet n'a pas d'impact significatif sur le quartier des Planches et du Chêne.

bb) Pour ce qui est périmètre 5 "développement semi-industriel en bordure de la Baye de Montreux, début 20ème siècle", le bâtiment destiné à accueillir l'installation ne fait pas partie des éléments qui font l'objet de la protection instaurée par l'inventaire. Le projet n'a par conséquent a priori aucun impact sur l'objectif de sauvegarde de la structure qui est visé par l'ISOS.

Le service cantonal spécialisé en matière de protection du patrimoine bâti soutient que l'objectif de protection visé par l'ISOS peut également impliquer de ne pas ajouter à un bâtiment considéré comme une perturbation des éléments susceptibles d'aggraver l'impact négatif de ce bâtiment. En l'espèce, la question de savoir si cette interprétation extensive de l'objectif de sauvegarde B est admissible souffre de demeurer indécise. La vision locale a en effet permis de constater que l'impact visuel supplémentaire de l'installation litigieuse sera faible. L'adjonction de cette installation sur le toit du bâtiment ne changera en effet pas le fait que c'est essentiellement le bâtiment lui-même qui s'impose à la vue et pose un problème esthétique et d'intégration par rapport à l'environnement bâti . Il convient en outre de tenir compte du fait qu'on se trouve dans un site protégé qui, historiquement, a un caractère semi-industriel et qui est par conséquent censé pouvoir accueillir des éléments d'équipement de ce type.

d) Finalement, sur la base d'une pesée des intérêts, il y a lieu de constater que l'impact de l'installation litigieuse en ce qui concerne les objectifs de protection résultant de l'ISOS n'est pas tel qu'il justifie de refuser le projet, ceci compte tenu de l'intérêt public important lié au fait que l'installation vise à assurer une couverture optimale du réseau de téléphonie mobile qu'exploite la recourante (intérêt public découlant des art. 92 Cst. et 1er al. 1 et 2 de la loi fédérale du 30 avril 1997 sur les télécommunications [LTC; RS 784.10]; cf. TF 1P.342/2005 du 20 octobre 2005 consid. 5.2).

2.

La municipalité invoque également le non-respect des dispositions du RPE et du futur RPGA relatives aux éléments de construction émergeant de la toiture (art. 80 al. 2 RPE et 58. 7 RPGA) ainsi que la clause générale d'esthétique figurant à l'art. 86 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11)

a) aa) L'art. 86 LATC dispose que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2). Les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords (a. 3). L'art. 80 al. 2 RPE prévoit que les éléments de construction émergeant de la toiture (cheminées, bouches de ventilation, cages d'escalier ou d'ascenseurs, etc.) doivent faire l'objet d'une étude architecturale appropriée. La Municipalité peut apporter aux projets présentés les modifications qu'elle juge utiles. L'art. 58.7 RPGA prévoit pour sa part que les éléments de construction émergeant de la toiture (cheminées, ventilation, cage d'ascenseur, etc.) doivent être réduits au minimum nécessaire et intégrés à l'architecture du bâtiment.

bb) La municipalité fait valoir que la toiture plate du bâtiment actuel est traitée avec une certaine sobriété, en ce sens que seule une superstructure d'ascenseur émerge au niveau fini de la dalle, ce qui témoignerait du soin apporté à l'époque au respect de l'art. 80 al. 2 RPE. Elle relève que le projet provoquerait le quasi-doublement de la surface de la superstructure existante et qu'il s'agirait d'un dispositif "maladroitement réalisé et particulièrement disgracieux". Dans la décision attaquée, elle fait valoir à cet égard qu'on serait en présence d'un important chemin de câbles alimentant les antennes maladroitement engoncées dans de fausses cheminées, ainsi que d'une foison d'infrastructures techniques destinées à rendre les installations accessibles. La municipalité souligne que le bâtiment destiné à accueillir l'installation "se donne à voir" et révèle de nombreuses vues plongeantes sur son étage de terminaison, qui selon elle peut être qualifié de 5ème façade.

b) aa) Comme le Tribunal fédéral l'a rappelé par exemple dans l'ATF 1C_318/2011 du 8 novembre 2011, les communes et les cantons, dans le cadre de leurs compétences en matière de droit des constructions et de planification, sont habilités à édicter des règles sur les constructions et les zones en rapport avec les installations émettrices de télécommunications, ceci pour autant qu'ils respectent les limites résultant du droit fédéral, limites qui ressortent en particulier du droit fédéral de la protection de l'environnement et de la LTC. La protection contre les rayons non ionisants est réglée de manière exhaustive dans la loi fédérale sur la protection de l'environnement et dans l'ordonnance du 23 décembre 1989 sur la protection contre le rayonnement non ionisant (ORNI; RS 814.710), raison pour laquelle il n'y a plus de place pour une réglementation communale ou cantonale. Les prescriptions de celle-ci en matière de construction ou de planification ne doivent pas porter atteinte aux intérêts publics concrétisés dans la législation sur les télécommunications, ce qui signifie qu'elles doivent prendre en compte l'intérêt à une desserte de téléphonie mobile de haute qualité et au fonctionnement de la concurrence entre les opérateurs de téléphonie mobile [art. 1 de la loi fédérale sur les télécommunications du 30 avril 1998 (LTC; RS 784.10)]. Une interdiction étendue des antennes de télécommunication dans le territoire urbanisé serait incompatible avec la loi sur les télécommunications de la Confédération (cf. arrêt AC.2014.0009 du 26 juin 2014 consid. 4a).

Dans l'ATF 1C_318/2011 du 8 novembre 2011, le Tribunal fédéral a précisé que les dispositions générales visant à limiter la hauteur des superstructures en toiture ne s'appliquent pas aux antennes de téléphonie mobile (v. également VLP-ASPAN, T&E 2012 p. 20). A cela s'ajoute que, entendu lors de l'audience, le représentant de la recourante a indiqué que l'installation telle que prévue (notamment la réalisation de deux superstructures distinctes) répond à des impératifs techniques en relation notamment avec l'objectif de couverture qui est visé.

Vu ce qui précède, c'est à tort que la municipalité invoque les dispositions du RPE et du RPGA régissant les éléments de construction émergeant de la toiture à l'appui de sa décision de refuser le permis de construire.

bb) L'étendue de la base légale que constitue l'art. 86 LATC et le large éventail des possibilités d'intervention des pouvoirs publics ne peuvent justifier a priori n'importe quelle mesure. Une base légale large exige que l'on se montre particulièrement rigoureux lors de la pesée des intérêts en présence et dans l'examen de la proportionnalité de la limitation par rapport au but poursuivi et à l'objet de la protection (v. Bovay, Didisheim, Sulliger, Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Bâle 2010, ch. 2.1.1 ad art. 86 LATC; RDAF).

Pour ce qui est de l'esthétique et de l'intégration, on a vu ci-dessus que l'installation litigieuse n'implique pas d'atteinte significative pour les bâtiments de valeur sis dans les environs, notamment ceux du quartier des Planches et du Chêne. Implantée sur un bâtiment moderne sans intérêt sis dans un quartier ayant historiquement un caractère semi-industriel, elle n'aura en outre qu'un impact visuel réduit, ne s'imposant que peu à la vue par rapport au bâtiment existant. Partant, c'est également à tort que la municipalité invoque l'art. 86 LATC à l'appui de son refus de délivrer le permis de construire.

3.

En relation avec la convention signée le 24 août 1999 entre les opérateurs de téléphonie mobile et l'Etat de Vaud, la municipalité se demande pourquoi le nouveau dispositif ne serait pas intégré à une antenne préexistante.

L'Etat de Vaud et les opérateurs ont passé une convention, le 24 août 1999, selon laquelle doivent être coordonnés les projets lorsque, dans la zone à bâtir, la distance entre les périmètres des installations projetées est de 100 mètres ou moins (art. III de la convention). En l'espèce, l'antenne la plus proche se situe à plus de 100 mètres. En conséquence, une coordination n'entre pas en ligne de compte (arrêts AC.2014.0009 précité consid. 5; AC.2010.0273 du 14 juin 2011; AC.2006.0181 du 5 septembre 2007; AC.2006.0119 du 21 février 2007 et AC.2005.0021 du 31 octobre 2005).

4.

Il résulte de ce qui précède que le recours doit être admis et la décision attaquée, annulée. Succombant, l'autorité intimée, d'une part, Pierre-Henri Ducret, d'autre part - celui-ci ayant été averti que tout ou partie des frais et des dépens pourraient être mis à sa charge en cas de rejet de ses conclusions - supporteront l'émolument de justice. Obtenant gain de cause et ayant procédé par l'intermédiaire d'un mandataire professionnel, la recourante a droit à des dépens, qui seront mis à la charge de l'autorité intimée et de l'opposant Pierre-Henri Ducret.