CDAP - AC.2015.0056 - 2015-12-16 - NIELS/Service des communes et du logement, Division logement, OK Logements SA

1.

Respectant le délai et les formes prévus par la loi, le recours déposé par Christian Niels, qui est atteint par la décision rendue à son encontre, est recevable (cf. art. 75, 79, 95 et 99 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative [LPA-VD ; RSV 173.36]).

2.

En premier lieu, le recourant motive son recours en invoquant qu’il n’avait jamais eu l’intention, ni eu un quelconque motif de solliciter un changement d’affectation de son immeuble, comme il l’avait clairement indiqué dans ses précédents courriers. Il n’y avait donc pas lieu à décision de refus d’autorisation qui n’avait jamais été sollicitée. Sa volonté de maintenir l’affectation de l’immeuble telle qu’il l’avait loué à OK Logements SA était d’ailleurs confortée par sa décision de résilier le bail qu’il a notifiée sitôt qu’il a eu connaissance de la volonté de son locataire d’obtenir l’autorisation de changer l’affectation de l’immeuble. Il n’entendait pas faire sienne la demande de son locataire visant le changement d’affectation, « quand bien même on peut certainement regretter que la décision de refus de changement d’affectation apparemment notifiée à OK Logements SA ait pour effet de retirer du marché des logements manifestement très recherchés, notamment par des expatriés travaillant à Lausanne ». Le chiffre 1 du dispositif de la décision du Service cantonal du 3 mars 2015 n’ayant pas lieu d’être à son encontre, les chiffres 2 à 6 de ce même dispositif étaient également sans fondement et devaient être mis à néant, vu qu’ils constituaient « les accessoires de la décision de refus d’autorisation consacrée par le chiffre 1 ».

3.

a) Selon l’art. 1 al. 1 LDTR, dans les communes où sévit la pénurie de logements, la démolition, la transformation, ainsi que la rénovation, totales ou partielles, de maisons d’habitation, sont soumises à une autorisation (phrase 1). Il en est de même de l’utilisation de logements, ou de parties de logements, à d’autres fins que l’habitation sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande d’autorisation (phrase 2).

Cette dernière phrase concerne les changements d’affectation. N’en font partie pas que le changement d’affectation d’habitations en surfaces administratives ou commerciales, tels que bureaux ou cabinets médicaux. Par l’adjonction de la formulation « sous la forme ou aux conditions existant au moment de la demande d’autorisation », le législateur entendait notamment y inclure également les cas où une habitation est nouvellement louée ou sous-louée sous forme de « garni », alors qu’elle était louée précédemment meublée ou non meublée, ainsi que les cas où des appartements servant à loger à bon compte des locataires modestes sont transformés en studios plus onéreux et répondant à d’autres besoins (cf. Bulletin du Grand Conseil [BGC], séance du 11 mai 1965, p. 274-281, spéc. p. 275 et 280).

b) Le recourant relève explicitement et à juste titre qu’il ne conteste pas que l’immeuble en question relève de la LDTR en raison du type de logements qu’il abrite et de la commune dans laquelle il est situé, qui connaît la pénurie par rapport à de telles habitations (cf. également la tabelle du Service communal « Vacance des logements à louer – à vendre selon la taille et les loyers à Lausanne » de juin 2014, dans le dossier du Service cantonal indiquant notamment trois, respectivement dix logements vacants de 1, respectivement 2 pièces). En définitive, le recourant en fait de même au sujet de la question de savoir si la location des appartements litigieux entreprise par OK Logements SA représente un changement d’affectation selon l’art. 1 al. 1, 2ème phrase LDTR. Il évoque la manière de louer les appartements par ladite société comme changement d’affectation, ce qui l’aurait par ailleurs incité à résilier le bail qu’il avait conclu avec elle. Cette appréciation, selon laquelle il s’agit d’un changement d’affectation dans le sens de la disposition précitée, est correcte, vu ce qui précède. Les appartements loués (avec place de parc à 100 fr) à l’origine à 850 fr., respectivement 1'150 fr. par mois, sont loués par OK Logements SA, en y incluant divers services supplémentaires, à 2'400 fr., respectivement 2'800 fr. par mois.

4.

Selon l’art. 3 LDTR, l’autorisation est refusée lorsque l’immeuble en cause comprend des logements d’une catégorie où sévit la pénurie. Aux termes de l’art. 4 LDTR, l’autorisation est accordée lorsque la démolition, la transformation, la rénovation ou le changement d’affectation apparaissent indispensables pour des motifs de sécurité, de salubrité ou d'intérêt général, en particulier dans les cas visés par l'art. 39 de la loi cantonale sur l'énergie; elle peut également l'être, à titre exceptionnel, si d'autres circonstances le commandent impérativement (al. 1). L'octroi de l'autorisation peut être subordonné à certaines conditions, notamment celles fixées aux alinéas 3 et 4 (al. 2). L’autorité compétente peut soumettre pendant dix ans la vente par appartement, ou toute autre opération permettant d'atteindre un but économique analogue, à une autorisation, pour éviter la diminution de logements loués dans une catégorie où sévit la pénurie, et contrôler pendant dix ans les loyers des logements qui remplacent ceux qui ont été démolis ou des immeubles transformés ou rénovés, afin d'éviter des augmentations qui iraient à l'encontre du but visé par la présente loi (al. 3). EIle peut également soumettre l'octroi de l'autorisation d'un changement d'affectation à la condition que les locaux soient réaffectés à l'habitation dès que les motifs qui ont justifié l'autorisation n'existent plus (al. 4).

Par rapport au dispositif législatif précédemment en vigueur, il s'est agi avec la LDTR de faire face à une pénurie de logements non plus quantitative, mais "catégorielle"; seul est visé le manque de certains types d'appartements n'affectant que certaines couches de la population, en particulier celles à bas revenus (cf. BGC, février 1985, p. 1423; v. aussi rapport du Conseil d'Etat au Grand Conseil sur la politique du logement, BGC, février 1987, p. 5). La LDTR a ainsi pour but de prévenir la diminution du nombre de logements à loyer modéré, que l'on trouve principalement dans les immeubles anciens, et dont le coût est en rapport avec les ressources de la majeure partie de la population, et notamment les personnes les plus défavorisées (cf. notamment arrêts CDAP AC.2013.0157 du 10 janvier 2014 consid. 6 ; AC.2011.0273 du 17 octobre 2012 consid. 4 b et les références). Selon l’art. 3 al. 1 du règlement du 6 mai 1988 appliquant la LDTR (RLDTR; RSV 840.15.1), la loi est applicable dans l'ensemble des communes du canton. Aux termes de l’art. 4 RLDTR, seuls les logements correspondant par le prix, le nombre de pièces et, de manière générale, les caractéristiques, à un besoin de la population, peuvent entrer dans une catégorie touchée par la pénurie. Cette réglementation répond à un but d'intérêt public (conserver sur le marché des logements dont le loyer est en rapport avec les ressources de la majorité des locataires) et elle a été jugée compatible avec la garantie de propriété par le Tribunal fédéral (cf. arrêts relatifs au décret du 5 décembre 1962 concernant la démolition et la transformation de maisons d'habitation et d'utilisation de logements à d'autres fins que l'habitation, auquel la LDTR a succédé : ATF 89 I 178; 101 Ia 502; voir aussi pour une réglementation analogue : ATF 113 Ia 132 et 119 Ia 355).

5.

Le recourant ne fait pas valoir de circonstances particulières qui permettraient d’octroyer l’autorisation de changement d’affectation. Certes, il regrette que le refus de ce changement notifié à OK Logements SA ait pour effet de retirer du marché des logements « manifestement très recherchés », notamment par des expatriés travaillant à Lausanne. Il insiste toutefois sur le point que lui-même n’avait pas demandé à changer l’affectation de l’immeuble en question. Pour cette raison, le Service cantonal n’aurait pas dû rendre la décision litigieuse à son encontre.

6.

En procédure administrative, mais aussi face à OK Logements SA, la gérance Rilsa SA avait agi comme représentant du recourant. En date du 9 septembre 2014, elle a rempli, signé et retourné au Service communal le « formulaire 53 » qui consiste en une demande d’autorisation en application de la LDTR. Certes, la partie du formulaire concernant le changement d’affectation de logements n’a pas été remplie (ch. 3.1 à 3.4). Dans sa lettre d’accompagnement du même jour, Rilsa SA a toutefois déclaré qu’OK Logements SA ne lui avait jamais adressé de demande de changement d’affectation ; si tel avait été le cas, il était « évident que le propriétaire aurait aussitôt sollicité l’autorisation de changement d’affectation ou de transformation requise par la LDTR ». Dès lors, contrairement à ce que laisse entendre le recourant en procédure judiciaire, il faut retenir qu’une autorisation était sollicitée de sa part, par l’intermédiaire de Rilsa SA, si tel était nécessaire, afin qu’OK Logements SA puisse poursuivre l’utilisation de l’immeuble comme elle l’avait prévu. Le recourant doit se laisser imputer les déclarations de Rilsa SA en tant que sa représentatrice face aux autorités communales et face à OK Logements SA.

Dans cette mesure, Rilsa SA avait par ailleurs expliqué que le recourant souhaitait être en ordre par rapport à la LDTR et attendait d’éventuelles instructions des autorités pour s’y conformer. Malgré les courriers du Service communal du 3 juillet et 22 août 2014, le recourant n’avait pas tout de suite résilié le contrat de bail conclu avec OK Logements SA. Cela n’a eu lieu que lorsque le Service cantonal a rendu sa décision de refus d’autorisation plus de six mois plus tard. Si le recourant avait entendu s’opposer à l’utilisation faite par OK Logements SA, il aurait dû résilier le contrat avec cette société ou du moins rappeler celle-ci à l’ordre aussitôt qu’il avait appris, en été 2014, que le mode de location par OK Logements SA représentait un changement d’affectation soumis à autorisation. Il apparaît ainsi que le recourant ou du moins Rilsa SA était au courant du changement d’affectation entrepris par OK Logements SA et l’approuvait en tout cas implicitement, même s’il est possible qu’ils ne l’avaient alors pas conçu, dans un premier temps, comme acte soumis à autorisation selon la LDTR. D’une part, Rilsa SA admet elle-même, dans son écriture du 9 septembre 2014, qu’OK Logements SA avait la possibilité de sous-louer les locaux « conformément à son but social ». Le but statutaire de cette société est précisément la location de logements meublés ou non meublés avec la prestation de services (« nettoyages et la mise à disposition de meubles, de lingerie, de literie, de vaisselle et d’objets mobiliers garnissant des logements »). D’autre part, ni le recourant, ni Rilsa SA ne pouvaient croire qu’OK Logements SA allait sous-louer les appartements sans faire de propre bénéfice et donc demander des loyers supérieurs à celui qu’il devait au recourant.

Vu ce qui précède, le Service cantonal était autorisé à adresser la décision de refus d’autorisation au recourant en tant que destinataire. Celui-ci ne peut invoquer la nullité de la décision rendue à son encontre.

7.

Dans sa réplique du 21 août 2015, le recourant soutient que l’autorité intimée ne pouvait pas ordonner la réintégration des appartements dans le parc des logements ordinaires puisque pour lui, les appartements en cause n’en étaient jamais sortis et que le bail avec OK Logements SA avait été résilié.

Certes, le recourant a résilié le bail qu’il avait conclu avec OK Logements SA. Cependant, il admet lui-même que l’affectation des locaux au travers des baux de sous-location avait changé. Il y avait donc lieu d’ordonner leur réintégration dans le parc des logements « standard » (ch. 2 du dispositif de la décision attaquée). Compte tenu que le recourant est le propriétaire de l’immeuble contenant les appartements en cause, ladite instruction pouvait également s’adresser à lui. Par ailleurs, si les autorités ne pouvaient demander qu’au locataire et non pas au propriétaire le retour à l’ancienne affectation, il y aurait le risque que sa décision reste inopérante, par exemple lorsque le locataire ne dispose plus des logements ou que le propriétaire s’oppose à tout changement par le locataire.

Peu importe que le changement d’affectation ait eu lieu par le locataire ou que le recourant n’ait pas tiré de bénéfice de la sous-location. Pour le reste, le recourant a profité de la location à OK Logements SA en bénéficiant du payement d’un loyer global par cette société et en n’ayant pas à chercher lui-même des locataires pour chaque appartement avec tous les risques et besognes que cela implique (insolvabilité de locataires, vacances, contrôles et éventuelle mise en état entre deux contrats de bail, etc.).

Vu que le changement d’affectation a déjà eu lieu, il n’est que logique et proportionné que l’autorité intimée ordonne, à son chiffre 2 du dispositif de sa décision, la réaffectation en appartements « standard ».

Les autres modalités prévues au ch. 3 du dispositif de la décision attaquée concernant les délais pour la mise en œuvre de la réaffectation peuvent également être confirmées, puisqu’elles tiennent suffisamment compte des liens contractuels en cours.

8.

a) Le recourant fait également valoir que l’art. 4 al. 2 LDTR permettait de subordonner l’octroi d’une autorisation de changement d’exploitation à certaines conditions. Vu qu’il n’avait pas sollicité d’autorisation, l’autorité intimée ne pouvait pas lui imposer les mesures accessoires de contrôle de loyers selon les ch. 4 et 5 du dispositif de la décision attaquée. Si on voulait admettre une telle compétence aux autorités indépendamment du fait qu’une autorisation ait été sollicitée ou non, tout le parc immobilier pourrait systématiquement être soumis à des conditions.

Ce grief est infondé. Comme il a été exposé au considérant 6 précédent, le recourant doit être considéré comme personne ayant demandé une autorisation de changer l’affectation des appartements en cause. Il ne peut donc être question qu’il n’avait pas sollicité d’autorisation.

b) aa) Sans autre précision, le recourant avance encore que, compte tenu qu’aucune autorisation n’avait été délivrée, un contrôle des loyers qui en constitue l’accessoire ne pouvait être ordonné. Par ailleurs, il explique que les futurs locataires auront, de par la loi, connaissance des loyers précédents et disposeront de tous les moyens nécessaires pour éviter des loyers abusifs, sans qu’il ne se justifie d’instaurer un contrôle des loyers sur le modèle de l’art. 4 al. 3 LDTR.

Le Service cantonal admet, qu’à la lettre, l’art. 4 al. 2 LDTR donnait la possibilité d’imposer des conditions uniquement en cas d’octroi d’une autorisation. La ratio legis de la LDTR commandait toutefois que des conditions puissent être imputées aussi en cas de refus de délivrer une autorisation et de retour au statu quo ante des logements concernés. Une telle mesure était nécessaire pour « atteindre le but de préservation du parc locatif vaudois assigné à la LDTR ». De plus, l’art. 4 al. 3 LDTR ne mentionnait la notion de contrôle des loyers expressément certes que dans l’hypothèse d’une démolition, d’une rénovation ou d’une transformation. Mais, une interprétation téléologique et systématique de la LDTR commandait qu’un contrôle des loyers puisse également être prescrit sans base légale formelle dans des cas de changement d’affectation et en particulier lorsqu’il faut revenir sur un changement effectué pour remettre les logements sur le marché de location d’habitations « standard ». L’art. 4 LDTR ne définissait d’ailleurs pas de manière exhaustive les conditions susceptibles d’être imposées pour atteindre les objectifs de la loi, l’usage de l’adverbe « notamment » à l’art. 4 al. 2 LDTR en étant l’illustration. Le Service cantonal renvoie à un arrêt de la Cour de céans (FO.2008.0019 du 3 février 2009) qui avait admis la possibilité de pouvoir assortir une autorisation de vente d’un logement au sens de la loi vaudoise du 11 décembre 1989 concernant l’aliénation d’appartements loués (LAAL ; RSV 840.13) d’une mesure de contrôle des loyers fondée sur l’art. 4 al. 3 LDTR, bien que la LAAL soit muette sur ce point. Il était alors évident qu’une telle mesure puisse également être prévue lorsque l’autorité refuse un changement d’affectation et ordonne de revenir à l’ancienne affectation.

De plus, le Service cantonal réfute l’argument du recourant selon lequel les futurs locataires auront, de par la loi, connaissance des loyers précédents et disposeront de tous les moyens nécessaires pour éviter des loyers abusifs, sans qu’il ne se justifie d’instaurer un contrôle des loyers sur le modèle de l’art. 4 al. 3 LDTR. Le Service cantonal est d’avis que les instruments du droit privé du bail à disposition des locataires (cf. art. 269, 269a, 270, 270b et 271 CO [RS 220]), n’empêchent en rien que, pour des mesures de lutte contre la pénurie de logement et de politique sociale du logement, l’autorité puisse imposer un contrôle des loyers selon le droit public cantonal. Il cite à ce sujet un arrêt de la Cour de céans du 26 novembre 2014 (FO.2014.0006). Dans cet arrêt, la Cour de céans avait déclaré qu’on pouvait douter que le droit du bail permette de limiter les hausses de loyers de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Selon le Service cantonal, cette argumentation s’appliquait mutatis mutandis à la LDTR, les deux législations étant complémentaires et poursuivant des buts identiques.

bb) Il est vrai que la Cour de céans a retenu, au considérant 3c de son arrêt précité FO.2014.0006, qu’on pouvait douter que le droit du bail permette de limiter les hausses de loyer de manière à respecter les objectifs de la LAAL. Il faut toutefois inclure à cette conclusion le contexte du cas précis. Dans le cas jugé à l’époque, le droit du bail aurait permis au propriétaire, justement après une période de contrôle de cinq ans, d’utiliser non pas la méthode relative, mais la méthode absolue (cf. ATF 123 III 171 ; 117 II 77) pour fixer les loyers en faisant valoir qu’il s’agit du premier loyer fixé conventionnellement entre les parties ; vu qu’aucune limite n’était fixée en ce qui concerne le prix de vente des logements, la méthode absolue était susceptible d’entraîner des hausses de loyers significatives puisqu’il était notamment prévu que le loyer maximum se contrôle sur la base d’une juste rentabilisation de l’investissement consenti par le propriétaire pour l’achat des logements.

Une telle situation ne se présente pas en l’espèce puisque le recourant a déjà fixé contractuellement les loyers à 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et à 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces, respectivement à 750 fr. et 1050 fr. au 5 avril 2006, en retenant comme indice des prix à la consommation 100 points au 4 avril 2006. Le Service cantonal a implicitement reconnu ces montants comme étant adéquats vu le chiffre 2 du dispositif de sa décision. La méthode absolue n’entre donc pas en considération, contrairement au cas traité sous la référence FO.2014.0006. Au contraire, en prévoyant un contrôle des loyers pendant cinq ans, il y aurait le risque que cette méthode puisse être invoquée par le recourant au terme de la période de contrôle (cf. ATF 123 III 171). Vu la première fixation contractuelle des loyers par le recourant (avec OK Logements SA), il ne peut plus faire valoir, après coup, la méthode absolue pour procéder à des augmentations de loyers. De plus, lors de la conclusion des futurs baux, il devra indiquer le loyer convenu avec OK Logements SA.

Par ailleurs, le Service cantonal n’a pas exposé, et il n’apparaît pas non plus selon les chiffres à disposition, que la méthode absolue aboutirait à une hausse significative des loyers.

La Cour de céans a pour le reste retenu, qu’en principe, les dispositions du droit privé en matière de contrat du bail permettaient de contester des hausses de loyer abusives et apparaissaient suffisantes pour garantir le respect du but poursuivi par la LDTR (arrêt AC.2013.0157 du 10 janvier 2014 consid. 8b).

Dès lors, il y a lieu d’annuler les ch. 4 et 5 de la décision attaquée. Il en va de même du ch. 2 de cette décision pour la partie qui ordonne la mise en location des logements pour un montant déterminé, c’est-à-dire un bail global de 7'670 francs. Car, ces consignes s’avèrent disproportionnées. Par ailleurs, les autorités n’avaient pas non plus jugé nécessaire de fixer les loyers ou ordonné leur contrôle dans le cadre de la rénovation entreprise par le recourant.

Vu ce qui précède, il n’est plus nécessaire de se prononcer sur la question de savoir si la loi aurait autorisé les autorités à édicter les conditions litigieuses en l’absence de l’octroi d’une autorisation, respectivement en cas de refus d’une autorisation et d’ordre de réaffectation.

9.

En ce qui concerne le ch. 6 de la décision attaquée, celui-ci a un caractère plutôt déclaratoire en renvoyant à la disposition de l’art. 14 LDTR qui prévoit des sanctions en cas de contravention à la LDTR. Il n’y a pas lieu de remettre ce chiffre en question, d’autant plus qu’il ne va pas au-delà de ce qui est prévu à l’art. 14 LDTR.

10.

Vu ce qui précède, le recours s’avère partiellement fondé. Les ch. 4 et 5 de la décision attaquée sont annulés. Son ch. 2 est réformé en ce sens que la réaffectation de l’immeuble en appartements « standard » du marché, avec indication aux nouveaux locataires du dernier loyer convenu avec OK Logements S.A. de 765 fr. pour les appartements à 1,5 pièces et de 1'075 fr. pour les appartements à 2,5 pièces, est ordonnée. Pour le reste, le recours est rejeté et la décision attaquée confirmée.

11.

Compte tenu de ce résultat, le recourant, qui est représenté par un mandataire professionnel, a droit à des dépens partiels, fixés à 1'000 fr. à la charge du Service cantonal (cf. art. 55 et 56 al. 2 et 3 LPA-VD; art. 10 et 11 du Tarif vaudois des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA ; RSV 173.36.5.1]). Quant aux frais judiciaires à la charge du recourant, ceux-ci sont réduits à 2'000 fr., le surplus de l’avance de frais étant remboursé (cf. art. 45, 46 al. 3, 49 et 51 LPA-VD ; art. 4 al. 1 TFJDA). Des frais judiciaires ne peuvent être exigés de l’Etat (cf. art. 52 LPA-VD).