CDAP - AC.2015.0225 - 2018-01-17 - A.________ à N.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Office fédéral du développement territorial ARE

A.

Le lieu-dit "Maula Ferran", sur le territoire de la commune de Montreux, se situe approximativement entre les villages (ou quartiers) de Chernex, au sud, et Chaulin, au nord. A cet endroit, entre des secteurs construits (quartiers de villas notamment) s'étend un vaste compartiment de terrain qui n'est pas bâti, à l'exception de quelques maisons isolées (aux lieux-dits "Maula Ferran", "L'Epine", "La Cour de Chaulin"). Ces terrains, sur les hauts de la ville (à 640 m d'altitude environ), sont essentiellement en nature de prairie (pré-champ), avec trois massifs forestiers.

B.

Ces terrains ont d'abord été classés, par le plan des zones de la commune de Montreux entré en vigueur le 15 décembre 1972, en zone sans affectation spéciale, les possibilités de construire étant alors limitées aux bâtiments nécessaires à l'exploitation agricole du sol et à ceux dont l'implantation était imposée par leur destination. Le 7 mai 1985, le Conseil communal de Montreux (ci-après: le conseil communal) a adopté une modification du plan de zones pour la création de zones agricoles et de zones intermédiaires dans différentes parties du territoire communal. Dans le secteur précité, le conseil communal a décidé de classer certaines parcelles en zone intermédiaire (partie sud), d'autres en zone agricole (partie centrale et supérieure) et la plupart des parcelles déjà bâties en zone de faible densité. Le Conseil d'Etat n'a, par décision du 8 avril 1987, approuvé que partiellement la modification du plan des zones dans ce secteur. Il a expliqué la portée de cette approbation partielle dans une décision du même jour statuant sur une requête déposée par deux propriétaires contre l'adoption du plan; cette décision expose en particulier ce qui suit:

"Si la zone agricole litigieuse peut se justifier dans sa partie centrale et supérieure, il en va différemment pour sa partie inférieure, longeant la route ******** à proximité de la gare de Chernex et entourée de trois côtés par des secteurs construits. Les autorités communales ont cependant voulu traiter la zone agricole en cause comme un tout. Elles ont aussi manifesté la volonté d'assurer une certaine égalité de traitement lors de la création de zones agricoles dans d'autres secteurs comparables en imposant un système de péréquation, notamment dans la zone de ********, entre les villages de Chernex et Sonzier. Force est de constater qu'une telle solution est mieux appropriée aux caractéristiques du secteur de ******** [au nord du compartiment de terrain décrit plus haut] compte tenu des objectifs d'aménagement recherchés. En l'état actuel de la procédure, le Conseil d'Etat ne peut donc approuver l'entier de la zone agricole et doit inviter la commune à reprendre l'étude de l'aménagement du secteur, soit en créant une zone agricole par l'institution du périmètre provisoire (art. 53 LATC) soit par le classement du secteur en zone intermédiaire soumise à péréquation (art. 51 LATC), à l'instar de la zone de ********. Une telle solution […] permet de localiser et regrouper les prétentions à bâtir dans les secteurs appropriés, proche du centre de Chernex et de la gare du MOB, et dont l'accès est assuré par la route ********, pour réserver à la zone agricole la partie centrale et supérieure du domaine de ********."

C.

Les autorités communales ont ensuite préparé une nouvelle modification du plan des zones, qui classe en "zone intermédiaire avec péréquation" tout le secteur pour lequel le Conseil d'Etat avait refusé d'approuver les mesures de planification adoptées le 7 mai 1985. Cette nouvelle zone intermédiaire a été adoptée par le conseil communal le 25 mars 1992 et approuvée par le Conseil d'Etat le 17 juillet 1992.

D.

Les autorités communales ont entrepris, dès la fin de l’année 2002, des études en vue de réviser le plan général d'affectation (ou plan des zones), pour la partie urbanisée du territoire. Après un premier examen préalable par le Service du développement territorial du canton (SDT), le 22 décembre 2005, un projet de plan général d'affectation et de règlement du plan général d'affectation entièrement révisés (ci‑après: nPGA et nRPGA) a été mis à l’enquête publique du 20 avril au 21 mai 2007.

Plusieurs propriétaires de biens-fonds à Chernex, au lieu-dit "Maula Ferran" ou dans les environs directs, ont déposé une opposition collective en critiquant le projet de classement en zone à bâtir (zone de coteau A et zone de coteau B) d'une partie du compartiment de terrain classé en zone intermédiaire en 1987, respectivement en 1992 (cf. toutefois let. G infra, où l'on décrit plus précisément l'objet de la contestation). Parmi ces opposants figurent A.________, B.________, D.________, E.________, F.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________ et N.________.

E.

La Municipalité de Montreux (ci-après: la municipalité) a, dans son rapport-préavis n° 03/2008 du 18 janvier 2008, proposé de répondre ainsi à cette opposition:

"Pour le secteur de "Maula Ferran" (********), la collocation des parcelles correspond de manière générale aux considérants du Conseil d'Etat énoncés en 1987 dans le cadre du traitement des requêtes contre les zones intermédiaires. En effet, seule la partie inférieure de ******** bordant la route ******** est destinée à une extension de la construction. Celle-ci est d'autant plus nécessaire en vue de la réalisation de la desserte destinée au quartier des hauts de Chernex. […]"

Dans sa séance du 2 septembre 2009, le conseil communal a adopté le nouveau PGA; il a également adopté la proposition de réponse à l'opposition précitée. Cela étant, le projet de la municipalité a été amendé sur divers points. Le SDT s'est prononcé sur ces modifications dans le cadre de la procédure d'examen préalable et une enquête publique complémentaire a été organisée, du 4 septembre au 3 octobre 2013. Les modifications mises à l'enquête publique ne concernaient pas le secteur de "Maula Ferran" et les propriétaires fonciers précités n'ont pas formé opposition.

F.

La municipalité a présenté au conseil communal un nouveau préavis (n° 31/2013). L'organe délibérant a examiné le projet amendé de nouveau PGA dans ses séances des 3 et 4 septembre 2014 et il l'a adopté.

Par décision du 10 juin 2015, le Département du territoire et de l’environnement (ci-après: le DTE) a approuvé préalablement le nPGA, à l'exception de la zone à bâtir de "l'Aire de Prélaz" (terrains agricoles faisant partie des surfaces d'assolement au nord-ouest de "Maula Ferran"). Sa décision, ainsi que les décisions du conseil communal du 2 septembre 2009 et du 4 septembre 2014, ont été notifiées aux opposants en date du 15 juin 2015.

G.

Agissant ensemble le 31 août 2015 par la voie du recours de droit administratif (cause AC.2015.0225), A.________, B.________ et C.________, D.________, E.________, F.________ et G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________ et M.________ et N.________ (ci-après: A.________ et consorts) demandent à la Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal de réformer les décisions du conseil communal et du DTE, adoptant, respectivement approuvant préalablement le nouveau PGA, "en ce sens que les parcelles nos 3553, 3554, 3561, 3548, 3549, 4095, 3690, 3525, 3560, 4293, 3570, 3555, 3556, 3558 et 3559 sises au lieu-dit "Maula Ferran" ne sont pas affectées en zone à bâtir mais restent colloquées en zone intermédiaire".

Les parcelles visées par les recourants représentent globalement un compartiment de terrain d'environ 4 ha, en grande partie non bâti. Selon le plan approuvé préalablement par le DTE, une bande de terrain à l'ouest de ce périmètre (partie inférieure, le long de la route ********) est classée dans la zone de coteau A (teinte jaune foncé), qui est, d'après l'art. 8.1 nRPGA, une zone destinée aux bâtiments de moyenne densité, soit des petits immeubles, des villas urbaines et des immeubles en terrasse. Cette affectation est prévue pour une portion des parcelles n° 3553, n° 3554 et n° 3561.

Le solde des parcelles n° 3553, n° 3554 et n° 3561, une partie des parcelles n° 3548, n° 3549 et n° 4095, ainsi que la totalité des parcelles n° 3690, n° 3525, n° 3560, n° 4293, n° 3570, n° 3555, n° 3556, n° 3557 et n° 3558 sont classées dans la zone de coteau B (teinte jaune clair), destinée aux bâtiments de faible densité, tels que villas individuelles ou groupées, habitations superposées ou juxtaposées (art. 9.1 nRPGA). Parmi ces parcelles, trois supportent des maisons d'habitation déjà relativement anciennes, situées tout au sud du périmètre en bordure du chemin ******** (n° 3560, n° 3558 et n° 3559). Il convient de relever que les parcelles n° 4293 et n° 3570, aussi au bord du chemin ********, sont des parcelles communales (au total 325 m2), les autres biens-fonds appartenant à des particuliers.

La totalité de ce compartiment de terrain est par ailleurs comprise dans un sous-périmètre du plan général d'affectation délimité par un traitillé noir. D'après la légende du nPGA, il s'agit d'un "périmètre soumis à la légalisation d'une planification de détail". L'art. 26 nRPGA dispose ce qui suit à ce propos:

"Art. 26 Secteurs soumis à la légalisation préalable d’une planification de détail

1 Les secteurs désignés comme tel sur le plan des zones doivent faire l'objet d’une planification de détail, légalisé préalablement à toute demande de permis de construire.

2 Les directives du PDCom [plan directeur communal], notamment pour les territoires d’enjeux urbains sont applicables."

H.

Dans sa réponse déposée le 7 janvier 2016, le conseil communal conclut au rejet du recours et à son irrecevabilité en tant qu'il a été formé par C.________, G.________ et M.________, lesquelles ne faisaient pas partie des opposants lors de la première enquête publique.

Dans sa réponse du 20 novembre 2015, le Service du développement territorial (pour le DTE) conclut au rejet du recours.

I. Les autorités de la Commune de Montreux ont ensuite entamé des négociations avec l'Office fédéral du développement territorial (ci-après: l’ARE), qui avait aussi recouru contre la décision d’approbation préalable du DTE du 10 juin 2015. Dans ce cadre, la municipalité a engagé une procédure de modification du projet de nPGA en vue d’atteindre un bilan des réserves en zone à bâtir équilibré, conformément aux exigences de l’ARE. En conséquence, l’instruction de la présente cause a été suspendue.

Les modifications apportées au projet de nPGA consistent en la création de deux zones réservées dans les secteurs de "Maula Ferran" et de "La Saussaz", et également en la distinction, au sein des zones de verdure, entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère (cette dernière n'étant pas considérée comme une zone à bâtir).

La zone réservée dite de "Maula Ferran Est" s'étend au sud du chemin ******** et son périmètre comprend quatorze parcelles (lieux-dits "Au Marais de Charnex", "Le Champ à Martin" et "La Fin du Craux"). Le compartiment de terrain situé au nord du chemin ********, visé par le recours de A.________ et consorts, est donc directement voisin de cette zone réservée. Une autre zone réservée a été prévue dans un autre secteur de la commune, au lieu-dit "La Saussaz".

Ces modifications du nPGA ont fait l'objet d'un examen préalable complémentaire du SDT le 2 juin 2016. Elles ont ensuite été mises à l'enquête publique du 3 juin au 4 juillet 2016. A.________ et consorts ont formé opposition. En substance, ils ont contesté que la zone réservée soit un instrument adapté pour déclasser des zones constructibles et ils ont prétendu que le compartiment de terrain au nord du chemin ********, à "Maula Ferran", aurait dû être préféré pour une collocation en zone réservée.

Dans son préavis n° 33/2016 du 22 août 2016, la municipalité a proposé de répondre à cette opposition dans les termes suivants:

"[…] A la fin du délai de la zone réservée (5 ou 8 ans), l'Etat de Vaud aura dimensionné sa zone à bâtir à satisfaction des exigences fédérales et vu que les deux zones réservées feront partie du périmètre d'agglomération compact une fois le plan général d'affectation légalisé, elles feront partie de la zone à bâtir cantonale.

La zone réservée est par conséquent l'instrument adapté pour répondre aux exigences fédérales transitoires de la compensation simultanée (art. 52a OAT) et, qui plus est de par son statut provisoire, vu que ce statut dure le temps nécessaire aux cantons pour effectuer le travail de dimensionnement.

Le secteur Maula Ferran Est se caractérise par un équipement en l'état insuffisant et dès lors, son affectation à la zone réservée se justifie et permet de satisfaire l'exigence de la compensation simultanée imposée par l'art. 52a OAT, et par là même, de produire un plan général d'affectation conforme au droit fédéral, ce qui permettra sa prochaine légalisation. L'affectation de ces parcelles à la zone réservée relève dès lors de l'intérêt général."

Ces modifications du nouveau PGA ont été adoptées par le conseil communal, le 12 octobre 2016 et approuvées préalablement par le DTE, le 10 janvier 2017. Le conseil communal a également adopté la proposition de réponse à l'opposition.

J. A.________ et consorts ont recouru le 8 février 2017 contre les décisions précitées du conseil communal et du DTE (cause AC.2017.0039). Ils concluent à l'annulation de ces décisions.

Dans sa réponse du 6 avril 2017, le conseil communal conclut à l'irrecevabilité du recours, subsidiairement à son rejet.

Dans sa réponse du 3 mai 2017, le SDT (pour le DTE) conclut au rejet du recours.

Le 28 mars 2017, l'ARE a déclaré qu'il renonçait à prendre position.

K. Après le dépôt du recours AC.2017.0039, l’instruction de la cause AC.2015.0225 a été reprise et les deux causes ont été jointes par le juge instructeur le 18 avril 2017.

Les recourants ont déposé un mémoire complémentaire le 19 mai 2017.

La municipalité a été invitée à communiquer le recours AC.2015.0225 à tous les particuliers propriétaires des parcelles du compartiment de terrain visé par ce recours, en leur signalant qu'ils pouvaient participer à la procédure. En définitive, aucun de ces propriétaires n'a demandé à être partie.

L. La Cour de céans a procédé à une inspection locale le 4 août 2017, en présence des parties. Un procès-verbal a été établi. La municipalité a ensuite communiqué des données concernant l'évaluation de la capacité des zones à bâtir. Les recourants se sont déterminés à ce propos le 28 septembre 2017.

M. Le tribunal a délibéré puis statué le 17 janvier 2018. Le dispositif de l’arrêt a été immédiatement notifié aux parties, avec l’avis qu’une expédition complète leur serait communiquée ultérieurement.