CDAP - AC.2015.0227 - 2018-01-17 - A.________, B.________, C.________/CONSEIL COMMUNAL DE MONTREUX, Département du territoire et de l’environnement (DTE), Service Immeubles, Patrimoine et Logistique, Direction générale de l'environnement DGE-DIRNA, Office fédéral du développement territorial ARE

1.

a) La procédure d’établissement d’un plan d’affectation communal est définie aux art. 56 ss de la loi vaudoise du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11). A l'issue de l'enquête publique, la municipalité établit à l'intention du conseil de la commune un préavis contenant un résumé des oppositions et des observations, ainsi que des propositions de réponse aux oppositions non retirées (art. 58 al. 2 LATC). Le conseil de la commune statue sur les réponses motivées aux oppositions en même temps qu'il se prononce sur l'adoption du plan et du règlement (art. 58 al. 3 LATC). Le département en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions (actuellement le DTE) notifie à chaque opposant la décision communale sur son opposition (art. 60 al. 1 LATC). Il décide préalablement s'il peut approuver le plan et le règlement, l'approuver partiellement ou l'écarter (art. 61 al. 1 LATC). La décision communale sur les oppositions et la décision d'approbation préalable du département sont notifiées simultanément par ce dernier (art. 60 al. 1, 3ème phrase LATC).

b) Le premier recours (AC.2015.0227) a été déposé dans le délai de l’art. 95 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), après la notification de la première décision d'approbation préalable du DTE du 10 juin 2015, communiquée avec les décisions du conseil communal des 2 septembre 2009 et 4 septembre 2014. Ces décisions peuvent, ensemble, faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal (art. 60 al. 1 et 61 al. 2 LATC). Les recourants sont propriétaires des parcelles nos 5085, 5236, 5238 et 5285 du territoire communal, dont l’affectation est redéfinie par le nPGA, qui inclut ces terrains dans un secteur exposé aux dangers naturels et déclasse en zone de verdure les parcelles nos 5085, 5238 et 5285. Les recourants ont participé à la procédure précédente en formant opposition pendant l’enquête publique complémentaire. Ils ont donc qualité pour recourir au sens de l’art. 75 al. 1 let. a LPA-VD, applicable par renvoi de l’art. 99 LPA-VD, en tant qu’ils contestent la collocation de leurs terrains en secteur de dangers naturels forts et, pour A.________ et B.________, en tant qu’elles se plaignent du déclassement en zone de verdure. Les autres conditions de recevabilité énoncées à l’art. 79 LPA-VD (par renvoi de l’art. 99 LPA-VD) étant remplies, il y a lieu d’entrer en matière sur le premier recours.

c) Le second recours (AC.2017.0042) a également été formé en temps utile (art. 95 LPA-VD), après la notification des décisions du conseil communal du 12 octobre 2016 et du DTE du 10 janvier 2017, adoptant, respectivement approuvant préalablement les dernières modifications apportées au nouveau PGA, parmi lesquelles la distinction entre une zone de verdure urbaine et une zone de verdure paysagère, considérée comme une zone de non-bâtir. Les recourantes A.________ et B.________ ont participé à cette procédure complémentaire en déposant une opposition lors de l’enquête ouverte en juin 2016. Elles reprochent aux autorités de planification d’avoir, avec la création d’une zone de verdure paysagère inconstructible, pris une mesure destinée uniquement à satisfaire à l’obligation de compenser la création de nouvelles zones à bâtir dans d’autres secteurs du territoire communal. Il n’est pas fréquent que, dans le cadre de la révision d’un plan d’affectation, le département cantonal prenne successivement deux décisions d’approbation préalable, la seconde complétant ou corrigeant la première tandis qu’elle fait l’objet d’un recours au Tribunal cantonal. Dans ces conditions particulières, vu les griefs des recourantes dans leur second recours, il faut considérer que l’objet de la contestation est toujours le même. La recevabilité du second recours, qui est effectivement étroitement lié au premier recours, doit par conséquent être admise.

2.

Il n’est pas évident de déterminer la portée de la décision prise en 2017 par le DTE, approuvant préalablement les modifications apportées au nPGA en 2016. Elle pourrait laisser subsister la première décision d’approbation préalable de 2015, légalisant la création d’une zone de verdure sur les parcelles nos 5085, 5238 et 5285 des recourantes, et la compléter en restreignant les possibilités de construire sur ces terrains. Cette seconde décision pourrait toutefois également corriger et remplacer la décision initiale, en mettant en vigueur un nouveau régime d’affectation hors zone à bâtir. Dans une telle situation, la décision de 2015 serait caduque, avec pour conséquence que le recours dirigé contre cette dernière (cause AC.2015.0227) aurait perdu son objet. Or le tribunal peut se dispenser d'examiner cette question puisque, comme on le verra ci-après, le recours dirigé contre la décision du DTE de 2017 (cause AC.2017.0042), qui déploie ses effets dans les deux cas de figure, doit de toute façon être partiellement admis. Il en va dès lors de même pour le recours dirigé contre la décision initiale du département, dans la mesure où il a encore un objet.

3.

Dans un premier grief d’ordre formel, les recourants se prévalent d’un vice dans la procédure d’établissement du nPGA, vu les six années écoulées entre l’enquête publique principale (2007) et l’enquête publique complémentaire (2013). Ils invoquent à cet égard le délai de péremption de quatre ans suivant l’enquête principale, applicable à la procédure d’enquête complémentaire relative au permis de construire en vertu du l’art. 72b al. 1 du règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Les recourants relèvent un problème de cohérence et de transparence pour les administrés, du fait que l’enquête de 2013 portait seulement sur les modifications apportées au nouveau plan.

La législation cantonale d’aménagement du territoire (LATC et RLATC) ne prévoit cependant pas de délai particulier à l’expiration duquel il ne serait plus possible de soumettre un plan d’affectation à une enquête publique complémentaire, comme le relève à juste titre le conseil communal dans sa réponse au recours. L'argument tendant à appliquer le délai de péremption de quatre ans de l’art. 72b al. 1 RLATC par analogie dans ce cadre, ne convainc pas. On ne voit du reste pas pour quel motif les recourants, dont les terrains ont dans un premier temps été maintenus en zone constructible (zone de coteau B), en 2007, seraient habilités à se plaindre de ce que seules les modifications apportées par la suite au nouveau PGA ont fait l’objet de l’enquête complémentaire de 2013. Ils ont du reste pu, grâce aux enquêtes publiques successives, exercer à chaque étape leur droit d’être entendus et présenter leurs objections aux normes de planification finalement adoptées dans une procédure de révision du PGA qui, à cause de sa complexité, a duré plusieurs années. Partant, ce grief est rejeté.

4.

S’agissant des mesures d’affectation selon les art. 14 ss LAT, les recourantes contestent le classement des parcelles nos 5238 et 5285 et de la partie supérieure de la parcelle n° 5085 dont elles sont propriétaires en zone de verdure paysagère. Elles demandent l’annulation des décisions entreprises, subsidiairement leur réforme en ce sens que leurs biens-fonds sont entièrement classés en zone de coteau B.

Les recourantes font valoir que la volonté communale de préserver les abords du temple St-Vincent ne justifie pas de déclasser leurs terrains. Elles soulignent que le temple est déjà entouré d’immeubles et que ses abords ne sont pas classés comme monuments historiques. A leur avis, il serait possible de construire à proximité de cet édifice sans y porter atteinte compte tenu de la topographie des lieux, des normes qualitatives de la zone de coteau B et du pouvoir d’appréciation dont jouit la municipalité en matière d’autorisation de construire. Les recourantes soutiennent aussi que leurs biens-fonds doivent être maintenus en zone à bâtir puisqu’ils sont situés dans le prolongement des bâtiments existants. Elles se plaignent d’une violation du principe de la proportionnalité, du fait que le solde de la parcelle n° 5085 qui est maintenu en zone de coteau B ne serait que difficilement exploitable à des fins de construction. Elles dénoncent une inégalité de traitement avec les parcelles voisines, classées en zone de coteau B, et les terrains compris dans le périmètre du PPA "La Grotte", qui restent en zone d’utilité publique constructible. Elles relèvent que ces biens-fonds autour du temple représentent une surface plus importante et permettraient eux aussi de compenser le classement de nouveaux terrains en zone à bâtir sur le territoire communal.

Le conseil communal estime que l’affectation des parcelles des recourantes en zone de verdure paysagère se justifie en regard de la proximité du temple et de la nécessité de préserver ses abords. Le SIPAL partage cet avis et invoque les objectifs de sauvegarde de l’ISOS. Le conseil communal fait aussi valoir que la nouvelle planification est conforme à la LAT, ce que confirme le SDT, qui se réfère à la situation des terrains en bordure du territoire urbanisé. Le conseil communal ajoute que les biens-fonds concernés ne sont pas susceptibles d’être équipés sans frais disproportionnés. Il justifie la différence de traitement avec les autres parcelles en contrebas par le fait que ces dernières sont desservies, pour l'accès routier, depuis l’avenue de Chantermerle.

a) Selon le PGA de 1972 en vigueur, les parcelles des recourantes sont en zone à bâtir de faible densité. Le 1er janvier 1980 est entrée en vigueur la LAT. A compter de cette date, il incombait aux cantons de veiller à ce que les anciens plans d'affectation soient adaptés aux exigences du nouveau droit dans un délai de huit ans (art. 35 al. 1 let. b LAT), soit jusqu’au 1er janvier 1988. Dans ce délai, la commune de Montreux a révisé sa planification pour créer des zones agricoles et des zones intermédiaires (modification du PGA 1972 approuvée par le Conseil d'Etat le 8 avril 1987); pour la partie urbanisée de son territoire, elle n'a entrepris qu'à partir de 2002 de réviser sa planification.

Comme la contestation porte sur le déclassement de terrains qui avaient été colloqués en 1972 dans une zone constructible, on pourrait se demander si cette zone était conforme à l'ancien art. 15 LAT entré en vigueur le 1er janvier 1980; selon cette disposition, pouvaient être classés dans la zone à bâtir les terrains propres à la construction déjà largement bâtis ou probablement nécessaires à la construction dans les quinze ans à venir. Il n'est cependant pas nécessaire, dans la présente affaire, d'examiner plus avant la portée juridique du PGA 1972 car il suffit de contrôler si la commune de Montreux a bien appliqué les normes actuelles du droit fédéral de l'aménagement du territoire, en particulier celles relatives à la zone à bâtir et à la zone protégée. Dans le cadre de ce contrôle, il faut vérifier si le droit fédéral imposait plutôt un classement en zone à bâtir, singulièrement en zone de coteau B, comme le requièrent les recourantes, ou si la zone de verdure paysagère, inconstructible, doit être confirmée.

La zone de coteau est en effet une zone à bâtir. Au moment où les autorités de planification ont adopté, respectivement approuvé le nPGA, c'est l'art. 15 LAT dans sa nouvelle teneur - adoptée le 15 juin 2012 et entrée en vigueur le 1er mai 2014 - qui était applicable. Cette révision de la LAT visait à la fois à contenir la dispersion des constructions et à mieux protéger les terres cultivables. Dans ce cadre, les conditions permettant de classer des nouveaux terrains en zone à bâtir ont été renforcées (cf. Message du Conseil fédéral du 20 janvier 2010 relatif à une révision partielle de la loi sur l'aménagement du territoire publié in FF 2010 959, ch. 1.3.1 p. 966). L’art. 15 LAT est actuellement libellé comme il suit:

"1 Les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes.

2 Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites.

3 L'emplacement et la dimension des zones à bâtir doivent être coordonnés par-delà les frontières communales en respectant les buts et les principes de l'aménagement du territoire. En particulier, il faut maintenir les surfaces d'assolement et préserver la nature et le paysage.

4 De nouveaux terrains peuvent être classés en zone à bâtir si les conditions suivantes sont réunies:

a. ils sont propres à la construction;

b. ils seront probablement nécessaires à la construction dans les quinze prochaines années même si toutes les possibilités d'utilisation des zones à bâtir réservées ont été épuisées et ils seront équipés et construits à cette échéance;

c. les terres cultivables ne sont pas morcelées;

d. leur disponibilité est garantie sur le plan juridique;

e. ils permettent de mettre en œuvre le plan directeur.

5 La Confédération et les cantons élaborent ensemble des directives techniques relatives au classement de terrains en zone à bâtir, notamment à la manière de calculer la surface répondant aux besoins."

Montreux fait partie des centres cantonaux définis par le PDCn et les quartiers urbanisés du bas de la commune sont dans le périmètre compact de l’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac (cf. mesures B11 et R14 du PDCn), y compris les parcelles des recourantes. L’agglomération Riviera - Veveyse - Haut-Lac est prise en compte par la mesure A11 du PDCn, selon laquelle la révision des plans d’affectation doit garantir que les zones à bâtir légalisées correspondent aux besoins prévus à quinze ans, conformément à l’art. 15 LAT. Pour ce faire, les communes réaffectent d’abord les terrains excédant les besoins ou peu adéquats au développement, puis densifient le territoire urbanisé, et enfin mettent en valeur les réserves et les friches, notamment par la densification. L’extension de la zone à bâtir n’est admise que lorsque la capacité découlant de ces trois points est insuffisante pour répondre aux besoins à quinze ans. Elle se fait en priorité dans les sites stratégiques, puis dans les périmètres compacts d’agglomération ou de centre, et enfin en continuité du territoire urbanisé.

b) Outre les zones à bâtir (art. 15 LAT), la LAT définit les zones à protéger (art. 17 LAT), qui comprennent notamment "les localités typiques, les lieux historiques, les monuments naturels ou culturels" (art. 17 al. 1 let. c LAT). L'art. 54 al. 1 LATC définit les "zones protégées" comme des zones "destinées en particulier à la protection des sites, des paysages d'une beauté particulière, des rives de lacs et de cours d'eau, des réserves naturelles ou des espaces de verdure. Seules peuvent y être autorisées les constructions et les installations conformes au but assigné à la zone, ne portant pas préjudice à l'aménagement rationnel du territoire et au site ou imposées par leur destination, si aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose". De manière plus générale, l’art. 47 al. 2 ch. 2 LATC prévoit que les plans d'affectation communaux peuvent contenir des dispositions relatives aux paysages, sites, rives de lacs et de cours d'eau, localités et ensembles ou bâtiments méritant protection.

Le nPGA de Montreux comprend une zone à protéger désignée comme "zone de verdure paysagère". Elle est définie de la manière suivante dans le règlement:

"Art. 17bis Zone de verdure paysagère

1 Cette zone est destinée à sauvegarder les sites de qualité ainsi que le vignoble, à préserver la lecture des différentes strates territoriales du coteau de Montreux, ainsi que la silhouette de ses villages.

2 Considérée comme une zone de non bâtir, cette zone relève de la compétence du Département cantonal et toute intervention doit faire l’objet d’une autorisation spéciale au sens de l’art. 120 LATC.

3 Les bâtiments existants peuvent être entretenus, transformés, agrandis ou reconstruits dans les limites du droit cantonal.

4 Le degré de sensibilité au bruit 2 est attribué à l’ensemble de la zone de verdure paysagère."

Il n'est pas contesté que la zone de verdure paysagère qui englobe les parcelles nos 5238 et 5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 n'est pas une zone à bâtir au sens de l'art. 15 LAT. Cela étant, il résulte de la jurisprudence du Tribunal fédéral que le terme de zone à "bâtir" ne doit pas faire croire, par opposition, qu'il est impossible de construire dans les zones qui ne sont pas "à bâtir". Dans ces dernières, les constructions ne sont pas exclues a priori, mais ne sont admises que si elles sont conformes à l'affectation de la zone (cf. art. 22 LAT), ou que si leur implantation est imposée par leur destination, et encore à la condition qu'aucun intérêt prépondérant ne s'y oppose selon le régime dérogatoire des art. 24 ss LAT (cf. TF 1C_483/2012 du 30 août 2013 consid. 3.2.2;1C_157/2009 du 26 novembre 2009 consid. 3 in RDAF 2012 I p. 464; arrêt AC.2015.0032 du 27 juillet 2016 consid. 3e).

c) Quand la contestation porte sur la modification d'un plan d'affectation, le propriétaire foncier dont le fonds devient partiellement ou totalement inconstructible peut invoquer la garantie de la propriété (art. 26 al. 1 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 [Cst.; RS 101]) en faisant valoir que la restriction n'est pas fondée sur une base légale, justifiée par un intérêt public ou proportionnée au but visé (art. 36 al. 1 à 3 Cst.). Le principe de la proportionnalité exige qu'une mesure restrictive soit apte à produire les résultats escomptés (règle de l'aptitude) et que ceux-ci ne puissent être atteints par une mesure moins incisive (règle de la nécessité); en outre, il interdit toute limitation allant au-delà du but visé et il exige un rapport raisonnable entre celui-ci et les intérêts publics ou privés compromis - principe de la proportionnalité au sens étroit, impliquant une pesée des intérêts (ATF 143 I 403 consid. 5.6.3; 142 I 76 consid. 3.5.1; TF 1C_588/2016 du 26 octobre 2017 consid. 2.1;1C_451/2016 du 11 janvier 2017 consid. 5.1).

d) En l’espèce, le nPGA prévoit de déclasser en zone de verdure paysagère un rectangle de terrain constitué par les parcelles nos 5238 et 5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 appartenant aux recourantes. Cette portion de territoire est actuellement vouée à la construction de faible densité selon le PGA 1972 (zone de faible densité), statut qui avait dans un premier temps été repris lors de l’enquête publique de 2007 (zone de coteau B). D’une surface de 800 m2 environ, la zone envisagée s’implante au pied de la falaise de Glion, dans un secteur partiellement bâti que la nouvelle planification maintient en grande partie en zone constructible (zones de coteau A et B et zone urbaine). Elle jouxte le site du temple St-Vincent, qui est régi par le PPA "La Grotte". Ce plan a pour but la construction d’un centre paroissial, dont il fixe le périmètre d’implantation à l’ouest du temple, sur la parcelle n° 5077 de l’Etat de Vaud. Les autres terrains compris dans le périmètre du PPA appartiennent à la commune et sont soumis aux dispositions de la zone d’utilité publique (art. 57 RPGA 1972 et art. 16 nRPGA).

Le déclassement fait suite au refus de la municipalité d’autoriser, en 2010, la construction d’un immeuble de trois niveaux avec attique sur les terrains des recourantes, car la rampe d’accès prévue depuis la rue du Temple en amont était envahissante et inadaptée au lieu et mettait en péril les abords du temple St-Vincent. La municipalité avait également relevé que les biens-fonds étaient inaccessibles depuis l’amont, et donc impropres à la construction, et que le coût de réalisation d’une rampe d’accès paraissait disproportionné. Dans ces circonstances, et vu la proximité immédiate du temple, elle avait jugé impossible de maintenir cette portion de territoire en zone à bâtir, au risque de péjorer les abords de l’édifice (cf. préavis municipal n° 31/2013; cf. aussi annexe au ch. 4.3 du rapport 47 OAT). En 2016, les parcelles des recourantes sont passées de la zone de verdure à la zone de verdure paysagère pour satisfaire l’exigence de la compensation simultanée au sens de l’art. 52a OAT (cf. préavis municipal n° 33/2016; cf. aussi supra, faits, let. L – dans une période transitoire après la révision de la LAT, il faut en effet veiller à ce qu'un classement en zone à bâtir soit compensé par un déclassement équivalent).

e) On peut se demander s’il est admissible de considérer, comme le conseil communal, que les parcelles des recourantes sont impropres à la construction du fait qu’elles ne seraient pas accessibles depuis l’amont. La question de l’équipement routier est déterminante au stade de l’autorisation de construire. Cette dernière n'est délivrée que si le terrain est équipé (art. 22 al. 2 let. b LAT). Un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès (art. 19 al. 1 LAT). Les surfaces nécessaires pour la création des voies d’accès doivent être délimitées prioritairement dans le cadre de la planification. L’accès est suffisant lorsqu’il est garanti aussi bien pour les utilisateurs des fonds riverains que pour les services publics. Il doit être sûr et approprié aux possibilités de construction des parcelles selon le plan de zones. L'étendue des installations et la détermination de l'accessibilité suffisante relèvent du droit cantonal. Du point de vue du droit fédéral, il n'est pas nécessaire que la route soit carrossable jusqu'au terrain à bâtir ou même jusqu'à chaque bâtiment; il suffit que les usagers ou les visiteurs puissent accéder avec un véhicule à moteur (ou un moyen de transport public) à une proximité suffisante et qu'ils puissent ensuite accéder aux bâtiments ou installations par un chemin (TF 1C_387/2014 du 20 juin 2016 consid. 7.2;5A_931/2015 du 10 juin 2016 consid. 3.3.3; arrêt AC.2012.0054 du 6 mars 2013 consid. 13a).

Or l’accès aux biens-fonds des recourantes est garanti depuis l’avenue de Chantemerle, en contrebas, grâce à la servitude de passage à pied (********) existant au bénéfice des parcelles nos 5085 et 5285 - et 5238 dans la mesure où les intéressées considèrent que leurs terrains forment un tout -, constituée à charge des parcelles nos 5085 et 5237. Il serait ainsi possible de stationner un véhicule à proximité et de rejoindre ensuite le secteur à pied. En outre, il serait également envisageable d’aménager un accès motorisé par l’amont (rue du Temple) au moyen d’une rampe plus modeste que celle qui était prévue dans le cadre du projet de construction de 2009, qui ne porterait pas atteinte au caractère des lieux; le contraire n’est à tout le moins pas établi. Il n’est dès lors pas exclu que le compartiment de terrain en cause soit suffisamment équipé, et donc propre à la construction au sens de l’art. 15 al. 4 let. a LAT.

f) Le conseil communal justifie le déclassement par la proximité du temple St‑Vincent et la volonté de préserver ses abords. La création de la zone de verdure paysagère contestée constitue ainsi une mesure de protection de cet édifice et de ses environs, en tant que site de qualité (cf. art. 17bis al. 1 nRPGA). La mesure, qui rend inconstructible le compartiment de terrain litigieux, va toutefois plus loin que les exigences de protection des sites et des monuments existant dans le secteur, et elle ne prend pas en considération les autres outils qui sont à disposition.

aa) On rappelle que le temple St-Vincent est un monument classé, ce qui a pour effet qu'il doit être conservé dans sa forme et sa substance, aucune atteinte ne pouvant lui être portée sans autorisation préalable du département cantonal compétent (cf. art. 23 et 54 de la loi vaudoise du 10 décembre 1969 sur la protection de la nature et des monuments et des sites [LPNMS; RSV 450.11]). En revanche, les abords de l’édifice ne sont pas classés et ne bénéficient donc pas de la protection spécifique de la LPNMS.

En outre, la localité de Montreux est inscrite à l’Inventaire fédéral des sites construits d’importance nationale à protéger en Suisse (ISOS). Selon l’art. 6 al. 1 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451), l’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral indique que cet objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Cette protection ne souffre aucune exception lorsqu'elle intervient dans le cadre de l'accomplissement d'une tâche de la Confédération, au sens de l'art. 2 LPN (cf. art. 6 al. 2 LPN). En cas de tâches cantonales ou communales, la protection des sites construits est assurée par le droit cantonal ou communal pertinent, notamment par le plan directeur et les plans d’affectation communaux. Les cantons et les communes ont ainsi l’obligation de prendre en compte les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS lors de l’adoption d’un nouveau plan d’affectation (ATF 135 II 209 consid. 2.1; TF 1C_398/2015 du 9 août 2016 consid. 5.3).

En l’occurrence, l’ISOS définit un périmètre environnant PE III, comprenant notamment le temple et ses abords, les parcelles nos 5238 et 5285 et la partie haute de la parcelle n° 5085, auquel il attribue un objectif de sauvegarde "a". Il décrit aussi un périmètre P 9, incluant la partie inférieure de la parcelle n° 5085 et les parcelles nos 5083, 5236 et 5237, qui est assorti d’un objectif de sauvegarde "b". La représentation graphique du plan de synthèse, établi à l’échelle du 1:5'000, est quelque peu ambiguë s’agissant de la délimitation entre ces deux périmètres, vu la largeur des traits utilisés. Il existe aussi sur le plan un espace légèrement supérieur à 2 mm entre les bords extérieurs des deux traits marquant la limite, au niveau de la parcelle n° 5085, ce qui laisse une marge d’incertitude de plus de 10 m sur le terrain. On ne sait donc pas exactement dans quelles proportions la parcelle n° 5085 est comprise dans l’un ou l’autre de ces périmètres. Mais il est certain que sa partie inférieure ne fait pas partie du périmètre environnant PE III.

Quoi qu’il en soit, on distingue bien en lisant le plan que le périmètre environnant PE III englobe l’essentiel de la parcelle n° 5238 et une petite partie du haut de la parcelle n° 5085, sur une profondeur d’environ 5 m mesurée depuis la route et jusqu’au bord extérieur du traitillé délimitant ce périmètre. Par ailleurs, le bord extérieur du trait définissant le périmètre P 9 débute clairement quelques mètres au-dessus du bâtiment existant (ECA n° 5286), puis présente un décrochement au niveau de la limite sud-est de la parcelle n° 5085. Or l’angle inférieur sud de la zone de verdure paysagère est en tous les cas compris dans le périmètre P 9. On rappelle que ce dernier est seulement assorti d’un objectif de sauvegarde "b", qui préconise la sauvegarde de la structure des éléments répertoriés. Ainsi, l’interprétation de la délimitation du périmètre P 9 à laquelle a procédé la commune, qui a pour effet d’attribuer la totalité de la bande de 10 m située au-dessus du bâtiment ECA n° 5286 à la zone de verdure paysagère, semble contraire au principe de proportionnalité. En effet, selon la jurisprudence fédérale, le choix des mesures de protection dépend des objectifs de planification ou de conservation recherchés et des caractéristiques propres à chaque objet. Il doit aussi tenir compte du principe de la proportionnalité: lorsque plusieurs mesures permettent d'atteindre l'objectif visé, l'autorité applique celle qui lèse le moins les intéressés (cf. TF 1C_564/2008 du 23 avril 2009 consid. 3.3).

L’autorité de planification ne s’est pas limitée à ce qui était nécessaire pour protéger le temple St-Vincent, mais a imposé des restrictions excessives au droit de propriété des recourantes, qui dépassent les objectifs de protection formulés dans l’ISOS. Il ne ressort en effet pas de la délimitation des périmètres PE III et P 9 que toute construction doit être interdite sur la parcelle n° 5085, en tous les cas dans la partie inférieure de ce bien-fonds, et serait incompatible avec les impératifs de protection du temple St-Vincent. On peut encore se poser la question de savoir si l'on doit déduire de l’inventaire une obligation de laisser le périmètre environnant PE III libre de construction à proximité du temple St-Vincent et, partant, s'il faut déclasser la partie des terrains des recourantes comprise dans ce périmètre, car d'autres parcelles déjà construites en font partie (parcelles nos 5560 et 5242). Les autorités de planification ont mal apprécié la portée de l'ISOS, en considérant qu’il préconisait l’inconstructibilité de la totalité des parcelles nos 5238 et 5085. En réalité, elles auraient dû étudier si et dans quelle mesure le maintien des terrains des recourantes en zone à bâtir pourrait ne pas porter une atteinte notable à la structure urbaine aux alentours du temple, organisée en lanières le long des courbes de niveau.

bb) On relève aussi que le temple St-Vincent est situé sur une esplanade, d’où il domine les terrains avoisinants et la baie de Montreux. Il est délimité de chaque côté par des vignes et il surplombe au sud la parcelle n° 5081, qui présente un vaste espace de place-jardin de 1'523 m2, offrant un dégagement et une vue depuis le bas. Il n’est pas évident de déterminer quels sont les points de vue, dans la commune, d'où l'on peut spécialement observer le temple. Mais il n’est en tout cas pas certain que la vue sur cet édifice serait compromise en cas de construction sur les biens-fonds des recourantes. En outre, rien ne permet de penser que le site du temple et de ses abords serait profondément modifié si les parcelles nos 5085, 5238 et 5285 étaient bâties. Elles ne représentent en effet qu’une petite surface de 800 m2 environ, située à une quarantaine de mètres de l’édifice à protéger, et elles ne constituent pas un espace de dégagement sur celui-ci depuis la rue du Temple ou depuis l’avenue de Chantemerle en contrebas. La réglementation de la zone de coteau B à laquelle les recourantes demandent qu’elles soient affectées limite en outre les dimensions des bâtiments et leur impact dans l’environnement, en prévoyant notamment une hauteur de 7 m sur la corniche ou l’acrotère, une distance aux limites de 5 m, un indice d’utilisation du sol de 0.60 et un indice d’occupation du sol de 0.17 (cf. art. 9.3, 9.5, 9.6 et 9.7 nRPGA). Associée aux règles générales sur l’esthétique et l’intégration (art. 86 LATC et art. 54 nRPGA), cette réglementation est propre à garantir la bonne intégration des nouvelles constructions sur le coteau et diminue ainsi le risque d’atteinte au temple et ses abords. Enfin, les autorités de planification ne semblent pas avoir tenu compte dans leur raisonnement du fait que la commune est propriétaire des terrains qui font partie du périmètre du PPA "La Grotte" et constituent la zone d’utilité publique autour du temple St-Vincent. Or il s’agit de biens-fonds en nature de place-jardin, de forêt ou de vignes, que la commune aurait la possibilité de maintenir non bâtis. Ce sont bien ces terrains-là qui devraient être préservés pour protéger les abords directs du temple, les terrains des recourantes ne faisant pas directement partie du site.

cc) Le conseil communal et le département cantonal ont ainsi excédé leur pouvoir d'appréciation en considérant que le déclassement des parcelles des recourantes s’imposait pour préserver le temple St-Vincent et ses abords. Ils n’ont pas tenu compte des autres mesures à disposition, moins incisives et tout de même propres à garantir, même accessoirement et partiellement, la réalisation du but de protection envisagé, en violation de la règle de la nécessité.

g) L’affectation envisagée constitue en outre une restriction trop importante au droit de propriété des recourantes. Ces dernières sont en effet privées de la possibilité de construire sur leurs terrains classés en zone de verdure paysagère, et ne peuvent que très difficilement exploiter le solde de la parcelle n° 5085 maintenu en zone de coteau B (bâtiment ECA n° 5286 et ses abords) à des fins de construction. Il paraît en effet difficilement concevable d’entretenir, de transformer ou d’agrandir le bâtiment existant, ou de réaliser un nouvel immeuble à la place, vu les dimensions du terrain laissé constructible (7,5 m à 9 m de large environ pour un peu moins de 45 m de long) et les dispositions de la zone de coteau B concernant notamment la distance aux limites de 5 m, l’indice d’utilisation du sol de 0.60 et l’indice d’occupation du sol de 0.17 (art. 9.5, 9.6 et 9.7 nRPGA). Par ailleurs, on peut sérieusement douter que la différence de traitement avec la parcelle n° 5081 voisine se justifie, s’agissant d’un terrain de mêmes situation et nature, classé en zone de coteau B.

h) Il découle de ce qui précède que le déclassement des parcelles nos 5238 et 5285 et de la partie supérieure de la parcelle n° 5085 en zone de verdure paysagère constitue une mesure disproportionnée pour atteindre l’objectif de préservation du temple St-Vincent et de ses abords. Une autre délimitation de la zone à bâtir, étendue pour permettre de nouvelles constructions, serait en l’occurrence conforme à l’art. 15 LAT, mis en relation avec l’art. 17 LAT. Le recours doit donc être admis sur ce point et les décisions attaquées annulées en tant qu'elles portent sur le régime d’affectation des terrains des recourantes. Le dossier sera renvoyé aux autorités communales pour qu’elles complètent l’instruction sur cette question. Dans ce cadre, il leur incombera d’effectuer une analyse plus fine de la situation de la propriété des recourantes par rapport au temple et au regard des objectifs de protection de ce monument, pour le cas échéant redéfinir le périmètre de la zone de verdure paysagère ou la supprimer au profit de l’instauration d’un nouveau secteur de la zone de coteau B. Il appartiendra également aux autorités communales d’examiner si l’éventuelle extension de la zone à bâtir qui pourrait en résulter doit être compensée par le déclassement d’une surface équivalente ailleurs sur le territoire communal, pour maintenir l’équilibre général de réserves constructibles (étant relevé que la réglementation transitoire des art. 38a al. 2 LAT et 52 OAT ne s'appliquera plus à la date de cette nouvelle décision).

5.

Les recourants s’opposent par ailleurs à ce que leurs parcelles nos 5085, 5236, 5238 et 5285 soient incluses dans un secteur exposé aux dangers naturels. Ils affirment qu’elles sont préservées du risque de chute de pierres grâce aux mesures d’assainissement de la falaise de Glion qui ont été mises en place en 2014. Ils mettent en avant la localisation de leurs terrains, en dessous de la forêt, de la parcelle n° 5560 de l’autre côté de la rue du Temple, et de la voie publique. Ils soulignent que d’autres biens-fonds à proximité restent en zone à bâtir et estiment que la mesure de déclassement litigieuse est contraire au principe de la proportionnalité. Les recourants affirment encore que la municipalité doit mener une expertise pour démontrer l’existence d’un danger majeur.

Le conseil communal et le SDT considèrent que la situation des terrains des recourantes du point de vue des dangers naturels justifie de les déclasser en zone de verdure paysagère.

a) La LAT oblige les cantons à désigner, dans leurs plans directeurs, les parties du territoire qui sont gravement menacées par des forces naturelles ou par des nuisances (art. 6 al. 2 let. c LAT). En outre, selon la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts (LFo; RS 921.0) et son ordonnance d’application du 30 novembre 1992 (OFo; RS 921.01), les cantons doivent assurer la sécurité des zones d'avalanches, de glissements de terrain, d'érosion et de chutes de pierres là où la protection de la population ou des biens d'une valeur notable l'exige, en établissant les documents de base pour la protection contre les catastrophes naturelles, en particulier les cadastres et cartes des dangers (art. 19 LFo et art. 15 OFo).

La Confédération a élaboré des directives ainsi que des recommandations concernant les cartes des dangers, notamment la Recommandation fédérale intitulée "Aménagement du territoire et dangers naturels", établie en octobre 2005 par les Offices fédéraux du développement territorial, des eaux et de la géologie, ainsi que de l’environnement, des forêts et du paysage (disponible sur le site internet de l’Office fédéral de l’environnement https://www.bafu.admin.ch: Page d'accueil > Thèmes > Thème Dangers naturels > Publications et études > Recommandation. Aménagement du territoire et dangers naturels; site consulté en août 2018). Ces recommandations proposent une démarche progressive en trois étapes pour l’établissement des cartes de danger; la première étape porte sur l’identification et la description des dangers par l’établissement d’une documentation objective, notamment la carte des phénomènes (qui répertorie et reporte les phénomènes déjà constatés tels qu'avalanches, crues, laves torrentielles, chutes de pierres). La seconde étape est l’évaluation des dangers par l’établissement des cartes des dangers et la troisième l’intégration des données des cartes des dangers dans les plans directeurs et les plans d’affectation (mesures de réduction des dommages), la planification des mesures de protection (réduction des dangers) et l’adoption de plans d’urgence.

Les recommandations distinguent aussi la carte indicative des dangers de la carte des dangers: la carte indicative des dangers donne une vue d’ensemble sur la situation des dangers potentiels et une représentation des dangers existants; elle ne comporte pas une différenciation des niveaux de danger. Il s’agit du document de base du plan directeur qui permet de mettre en évidence les conflits potentiels avec des projets de construction. La carte des dangers est beaucoup plus détaillée. Elle identifie et délimite les dangers selon l’état des connaissances scientifiques du moment. Elle doit être mise à jour lorsque la situation se modifie notablement, par exemple à la suite de la construction d’un ouvrage de protection. Elle détermine l’importance des dangers en trois degrés selon leur intensité (faible, moyenne et forte) et leur probabilité (faible, moyenne et élevée). Pour un danger élevé (rouge), les personnes sont en danger aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des bâtiments et il faut s’attendre à une destruction soudaine de ces derniers; la zone rouge correspond à une zone d’interdiction de construire. Pour un danger moyen (bleu), les personnes sont en danger à l’extérieur des bâtiments, mais peu ou pas à l’intérieur; les bâtiments situés en zone bleue peuvent être exposés à de sévères dommages. Le danger est faible (jaune) lorsque le danger pour les personnes est faible ou absent; il faut s’attendre à de faibles dégâts aux bâtiments, mais à des dommages considérables à l’intérieur de ceux-ci. Enfin, les zones de danger résiduel (hachuré jaune blanc) localisent les zones dans lesquelles il existe des dangers avec une très faible probabilité d’occurrence et une forte intensité; il s’agit d’une zone de sensibilisation, mettant en évidence un danger résiduel.

L’adoption de la carte des dangers implique une information des autorités, des propriétaires et de la population (art. 4 LAT); elle nécessite une modification du plan d’affectation lorsque la destination du sol est incompatible avec le niveau de danger ou lorsque les règles de construction ne tiennent pas compte des caractéristiques du danger répertorié, ce qui peut impliquer une réduction des zones à bâtir mal localisées, situées dans des territoires de danger (arrêt AC.2010.0356 du 27 octobre 2011 consid. 5a et les réf. cit.).

Au niveau cantonal, les normes relatives aux cartes des dangers figurent dans la loi du 27 mai 1970 sur la prévention des incendies et des dangers résultant des éléments naturels (LPIEN; RSV 963.11), dans la loi du 3 décembre 1957 sur la police des eaux dépendant du domaine public (LPDP; RSV 721.01), dans la loi forestière du 8 mai 2012 (LVLFo; RSV 921.01) et dans son règlement d'application du 18 décembre 2013 (RLVLFo; RSV 921.01.1). Le PDCn comporte en outre une mesure E13 sur les dangers, qui a la teneur suivante:

"Le Canton établit et tient à jour des cartes indicatives de dangers. Sur cette base les communes élaborent en concertation avec le Canton les cartes de dangers et les plans de mesures d'ici le délai fédéral de 2011. Les autorités intègrent les cartes de dangers et les plans de mesures dans leurs planifications, notamment dans les plans d'affectation. Ces cartes sont mises à disposition du public.

La protection des secteurs construits et des ouvrages importants est assurée en priorité. Des dispositions techniques et organisationnelles empêchent l'apparition de nouveaux risques et réduisent les risques existants. Les terrains fortement menacés par des dangers doivent être rendus inconstructibles. Lorsqu'elles sont menacées par un risque élevé ou moyen, les zones d'affectation spéciale (par exemple pour un camping) font l'objet d'études de risques approfondies. En dehors des secteurs construits et lorsque les terrains sont soumis à des dangers moyens, la priorité est donnée au rétablissement des dynamiques naturelles. Le Canton définit les conditions d’affectation à l’urbanisation."

Par ailleurs, le canton de Vaud a édicté en mai 2014 un vade-mecum intitulé "Cartographie des dangers naturels", le 18 juin 2014 des directives dénommées "Prévention des dangers naturels", et en novembre 2014 un guide pratique libellé "Prise en compte des dangers naturels dans l’aménagement du territoire et les permis de construire".

Les explications qui précèdent sont à mettre en lien avec l’art. 15 al. 4 let. a LAT, qui prévoit qu’un nouveau terrain peut être classé en zone à bâtir à condition qu’il soit propre à la construction.

b) En l’espèce, la carte des dangers naturels qui a été remise à la municipalité en 2013 indiquait que les parcelles des recourants étaient situées dans une zone de danger élevé (rouge) de chutes de pierres et de blocs et dans une zone de danger faible (jaune) de glissement de terrain spontané. Cette carte a dans un premier temps été intégrée dans le règlement communal par le renvoi de l’art. 73 nRPGA, qui exigeait la réalisation d’une expertise pour tout projet de construction situé sur un terrain exposé à des dangers naturels. Cette disposition n’a toutefois pas été approuvée par le DTE en 2015 et elle ne figure donc plus dans la version du nRPGA de janvier 2017. Suite à la première étude des dangers ayant donné lieu à la carte provisoire de 2013, la commune a fait poser des ouvrages de protection sur les parois de la falaise de Glion dans le courant de l’année 2014, afin d’éliminer les obstacles à la construction sur les portions de territoire situées en contrebas. Cette mesure s’est avérée efficace puisqu’elle a permis de requalifier le danger de chutes de pierres et de blocs de "résiduel" dans le secteur considéré (notamment en aval de la rue du Temple), qui reste par ailleurs soumis à un danger de glissement de terrain spontané de degré faible. En d’autres termes, les ouvrages de protection mis en place assurent une protection suffisante des personnes et des biens (importants) dans le secteur, y compris sur les terrains des recourants, qui peuvent désormais être considérés comme propres à la construction au sens de l’art. 15 al. 4 let. a LAT. Ces changements sont consignés dans la carte des dangers avec mesures de protection, approuvée par la DGE en 2017, qui complète la carte des dangers naturels.

Il ressort des explications de la DGE et du projet de réalisation des cartes de dangers naturels ("méthodologie CDN-VD") que cette dernière a produit, que la prise en compte de l’effet d’une mesure de protection n’est pertinente que si cette mesure peut être considérée comme pérenne, ce qui implique qu’elle soit contrôlée et entretenue sur le long terme et remplacée lorsqu’elle n’est plus à même de remplir sa fonction protectrice. L’effet de l’ouvrage de protection et l’évolution du danger dépendent ainsi de la qualité du suivi et de l’entretien effectués. Si l’effet de la mesure n’est plus avéré, le danger doit être reclassé à son niveau initial. Il est donc essentiel de garder en mémoire le niveau de danger qui prévalait avant l’installation de la mesure de protection. Or en l’espèce, il n’y a aucune raison de douter que la commune examinera et entretiendra à l’avenir les filets, treillis, murs et ancrages de rocher dont a elle-même demandé la mise en place sur la falaise de Glion, dans le but d’assurer la sécurité publique en contrebas.

Il faut constater que l’amélioration de la sécurisation du point de vue des dangers naturels, après la réalisation des mesures de protection, n’a pas amené les autorités de planification à réviser le nPGA pour augmenter les possibilités de construire en contrebas. Toutefois, les restrictions aux droits à bâtir sur les parcelles nos 5238 et 5285 et la partie supérieure de la parcelle n° 5085 des recourantes sont motivées depuis l’origine par la volonté de préserver le temple St-Vincent et ses abords, plutôt que par les contraintes ressortant de la carte des dangers naturels. En outre, le danger résiduel de chutes de pierres et de blocs existant à l’heure actuelle n’est pas incompatible avec les mesures d’affectation qui ont été prises, même s’il ne justifie pas en lui-même un déclassement. En tout état de cause, la question des dangers de chutes de pierres et de blocs et de glissements de terrain spontané est réglée à satisfaction dans les cartes de dangers naturels, que la commune a élaborées en collaboration avec le canton. Il n’y a donc pas lieu de prévoir des mesures de protection supplémentaires dans le nPGA, ni d’examiner les mesures d’affectation des parcelles des recourantes au regard du danger existant. Dans ces circonstances, il n’est pas non plus nécessaire de donner suite à la réquisition des recourants tendant à la mise en œuvre d’une expertise portant sur l’état du danger existant sur leurs terrains.

6.

Les recourants estiment que la procédure de planification est viciée du fait que le nPGA se basait sur une carte provisoire de dangers naturels quand a été approuvé par le DTE en 2015. Ils affirment que l’exigence de mise en œuvre d’une expertise au stade du permis de construire, prévue par l’art. 73 nRPGA dans sa teneur de l’époque, ne constituait pas une précaution suffisante pour créer de nouvelles zones à bâtir dans des secteurs exposés à des dangers. Les recourants sont d’avis que le département aurait dû attendre que la carte définitive de dangers naturels soit transcrite dans le nPGA avant de l’approuver.

Il est vrai que le plan adopté par le conseil communal en 2014 se référait à une première carte de dangers naturels provisoire, élaborée par la commune en collaboration avec plusieurs services de l’Etat. Cette cartographie ne tenait pas compte des ouvrages de protection qui avaient été mis en place sur les parois de la falaise de Glion la même année. Cela étant, le DTE a supprimé le renvoi de l’art. 73 nRPGA à cette carte en 2015. En outre, il a subordonné l’approbation préalable du nouveau PGA à la transcription de la version définitive de la carte de dangers naturels dans le plan dans un délai de deux ans dès sa réception par la commune, en précisant que les demandes de permis de construire devraient être examinées dans l’intervalle en prenant en compte la carte définitive. Il s’agissait là d’une précaution suffisante pour s’assurer qu’un terrain classé en zone à bâtir ne soit pas exposé à un risque qui ne ressortait pas de la carte de dangers naturels provisoire. Aussi, la décision du département tenait compte de l’intérêt des propriétaires fonciers à ce que la nouvelle planification, en voie d’élaboration depuis de nombreuses années, puisse entrer en vigueur malgré les changements en cours sur la question des dangers naturels, dont l’examen avait commencé peu de temps auparavant. La carte définitive de dangers naturels a été transmise à la commune le 15 juin 2015, d’après le SDT. Elle semble avoir été mise à l’enquête publique dans les deux ans qui ont suivi; le contraire n’est en tout cas pas établi, ni même invoqué par les recourants. La décision d’approbation préalable du nPGA de 2015 ne fait donc pas abstraction de cette carte, et ce grief des recourants doit aussi être rejeté. Pour le surplus, la carte des dangers avec mesures de protection (ou carte définitive) requalifie le danger de chutes de pierres - précédemment considéré comme élevé - de "résiduel" sur les parcelles des recourants, si bien que le recours paraît devenu sans objet dans cette mesure.

7.

Les recourantes font enfin valoir que le déclassement de leurs biens-fonds en zone de verdure paysagère constitue un cas d’expropriation matérielle et qu’elles ont le droit d’être indemnisées par la commune.

Ces questions n’ont pas à être examinées à ce stade, une demande d’indemnité pouvant être présentée, dans une procédure distincte (cf. art 5 al. 2 LAT, art. 76 LATC), après l’entrée en vigueur de la mesure de restriction litigieuse.

8.

Il résulte de ce qui précède que les deux recours doivent être partiellement admis (pour le premier: dans la mesure où il conserve un objet, cf. supra consid. 2), ce qui entraîne l’annulation des décisions attaquées portant sur l’adoption et l’approbation préalable du régime d’affectation des parcelles nos 5085, 5238 et 5285. Le dossier est renvoyé à la commune pour qu’elle complète l’instruction, dans le sens des considérants ci-dessus, et qu’elle rende une nouvelle décision (la nouvelle décision du conseil communal devant ensuite être soumise au département cantonal pour approbation).

Dans cette mesure, un émolument de justice réduit est mis à la charge des recourants (art. 49 al. 1, 52 al. 1, 91 et 99 LPA-VD). Comme les recourants et la commune obtiennent chacun partiellement gain de cause, avec l'assistance d'un avocat, les dépens auxquels ils ont droit sont compensés (art. 55 et 56 al. 2, 91 et 99 LPA-VD).