CDAP - AC.2016.0178 - 2017-08-30 - A.________/Municipalité de Gryon, Service du développement territorial

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi vaudoise du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art. 115 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; RSV 700.11), la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Dès lors qu'elle est directement touchée par la décision attaquée en tant que constructrice et propriétaire, la recourante dispose manifestement de la qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 LPA-VD).

Remis à un bureau de poste suisse à l'adresse de l'autorité compétente le 26 mai 2016, soit dans le délai légal de 30 jours dès la notification de la décision attaquée (art. 95 LPA-VD), le recours a été déposé en temps utile et répond pour le surplus aux autres exigences formelles posées par la loi (art. 79 LPA-VD par renvoi de l’art. 99 LPA-VD), si bien qu’il convient d’entrer en matière.

2.

La décision litigieuse – qui porte sur un refus d'octroyer une autorisation préalable d'implantation – se fonde principalement sur l'art. 77 LATC.

a) L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département.

L'art. 79 LATC dispose:

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (arrêts TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (cf. arrêts CDAP AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (cf. arrêt CDAP AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) A titre préalable, il y a lieu de déterminer si l'art. 77 LATC s'applique aussi à la demande d'autorisation préalable d'implantation alors que le texte de la disposition se réfère au "permis de construire". Dans un arrêt (AC.2010.0158 du 6 mars 2012 consid. 2 b), la CDAP a considéré que, dès lors qu'une autorisation préalable d'implantation déployait, pour les éléments qu'elle couvrait, les mêmes effets juridiques qu'un permis de construire, les exigences liées à l'application de l'art. 77 LATC devaient être examinées, pour tous les aspects principaux du projet tels que définis par l'autorisation préalable d'implantation, dès la décision d'octroi d'une telle autorisation, non à l'occasion de la demande de permis de construire subséquente seulement (jurisprudence confirmée tout récemment par l'arrêt AC.2016.0423 du 22 août 1017 consid. 6). Pour le surplus, il n'y a pas lieu d'examiner ici la question de savoir dans quelle mesure une municipalité est liée par une autorisation préalable d'implantation au moment où elle statue sur une demande de permis de construire (AC.2016.0165 du 29 juin 2017, consid. 10c).

3.

a) Cela étant, la recourante ne conteste pas à juste titre que les zones à bâtir de la commune de Gryon sont manifestement surdimensionnées et qu'elles doivent donc être réduites. Dans sa teneur modifiée le 15 juin 2012, entrée en vigueur le 1er mai 2014 (RO 2014 p. 899 ss), l'art. 15 al. 2 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) exige en effet que les zones à bâtir surdimensionnées soient réduites. La recourante prétend toutefois que sa parcelle ne se prêterait pas au déclassement, si bien que l'application de l'art. 77 LATC serait arbitraire.

Or il résulte du dossier que l'intention de l'autorité intimée de réviser la planification générale avait déjà fait l'objet d'une concrétisation au moment où la décision attaquée a été rendue. Ainsi, la municipalité a informé la recourante de cette intention au moment où elle a déposé sa demande de permis de construire. Contrairement à l'avis de la recourante, il apparaît à tout le moins vraisemblable que le projet litigieux compromettrait la réalisation des objectifs de la planification envisagée par la commune. Comme le relèvent à juste titre l'autorité intimée et le SDT, la parcelle en question est située en dehors du périmètre de centre, soit en marge de la partie déjà construite et attenante à une grande zone forestière, ce qui justifie qu'elle soit rendue à la zone agricole. Dans la mesure où la commune doit réduire l'étendue de ses zones à bâtir, il n'est à tout le moins pas exclu que, compte tenu de sa situation, la parcelle de la recourante ne soit à l'avenir plus classée dans la zone à bâtir (peu importe que la parcelle n° 3339 soit ou non équipée au sens de l'art. 19 LAT.)

b) La recourante fait valoir qu'elle entendait "valoriser" son bien-fonds depuis de nombreuses années, mais qu'elle n'avait pas été en mesure de déposer une autorisation préalable d'implantation sur la parcelle n° 3399 avant le début de l'année 2016 en raison de "multiples blocages résultant de l'indivision de l'hoirie". Mais on ne voit pas en quoi la mésentente entre les membres de l'hoirie – circonstance étrangère à la procédure de permis de construire – est déterminante pour l'issue du litige. Il suffit de constater qu'aucune demande de permis de construire sur l'ancienne parcelle n° 1706 n'a été déposée par les anciens propriétaires.

c) Compte tenu de l'importante marge d'appréciation qui doit être reconnue à l'autorité communale dans l'application de l'art. 77 LATC, il résulte de ce qui précède que celle-ci n'a pas excédé son pouvoir d'appréciation en refusant l'autorisation préalable sollicité au motif que cellle-ci était contraire au projet de révision du plan général d'affectation envisagée. Vu les pièces du dossier, il n'apparaît nullement nécessaire de faire droit aux mesures d'instruction requises, dont la tenue d'une inspection locale.

4.

Mal fondé, le recours doit donc être rejeté et la décision entreprise confirmée. La recourante, qui succombe, supportera les frais de la cause (art. 49 LPA-VD). N'ayant pas agir par l'intermédiaire d'un avocat, l'autorité intimée n'a droit à une indemnité à titre de dépens (a contrario, art. 55 LPA-VD).