CDAP - AC.2016.0350 - 2017-09-06 - A.________/Municipalité de Bourg-en-Lavaux

1.

La recourante conteste que les rondins de bois constituent des constructions soumises à autorisation.

a) A teneur de l'art. 22 al. 1 de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700), aucune construction ou installation ne peut être créée ou transformée sans autorisation de l'autorité compétente.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral, sont considérés comme des constructions ou installations au sens de l'art. 22 al. 1 LAT tous les aménagements durables et fixes créés par la main de l'homme, exerçant une incidence sur l'affectation du sol, soit parce qu'ils modifient sensiblement l'espace extérieur, soit parce qu'ils chargent l'infrastructure d'équipement ou soit encore parce qu'ils sont susceptibles de porter atteinte à l'environnement ; ces quatre éléments sont cumulatifs. La procédure d'autorisation doit permettre à l'autorité de contrôler, avant la réalisation du projet, sa conformité aux plans d'affectation et aux réglementations applicables. Pour déterminer si l'aménagement prévu est soumis à cette procédure, il faut évaluer si, en général, d'après le cours ordinaire des choses, il entraînera des conséquences telles qu'il existe un intérêt de la collectivité ou des voisins à un contrôle préalable (ATF 123 II 256 consid. 3; 120 Ib 379 consid. 3c, 119 Ib 222 consid. 3a; voir égal. TF 1C_107/2011 du 5 septembre 2011 consid. 3.2; Bernhard Waldmann/Peter Hänni, Raumplanungsgesetz, Handkommentar, Berne 2006, n. 15 ad art. 22 LAT; Alexander Ruch in: Aemisegger/Kuttler/Moor/Ruch (éd.), Commentaire de la Loi fédérale sur l'aménagement du territoire, Zurich 2009, n. 24 ad art. 22 LAT; voir égal. Piermarco Zen-Ruffinen/Christine Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, Berne 2001, p. 214 ss). L'exigence de la relation fixe avec le sol n'exclut pas la prise en compte de constructions mobilières, non ancrées de manière durable au sol et qui sont, le cas échéant, facilement démontables. L'assujettissement a ainsi été admis pour une roulotte de grandes dimensions destinée à jouer le rôle d'une maison de vacances, des clôtures et barrières hors de la zone à bâtir, d'un jardin d'hiver, d'une véranda, d'une cabane de jardin ou d'un couvert servant de garage. Il en va de même pour des aménagements extérieurs tels que des balustrades préfabriquées, des colonnes en pierre ou une terrasse (ATF 123 II 256 consid. 3; TF 1C_75/2011 du 5 juillet 2011 consid. 2.1, et les réf. citées).

Le droit fédéral n'exige pas que les constructions peu importantes dépourvues d'influence notable sur le territoire, l'équipement et l'environnement soient soumises à autorisation mais les cantons sont libres d'introduire une telle autorisation (TF 1C_433/2007 du 11 mars 2008 consid. 4;1C_12/2007 du 8 janvier 2008 consid. 2.2).

b) En droit vaudois, la question de l'assujettissement des constructions à l'autorisation de construire est régie par l'art. 103 de la loi du 4 décembre 1985 sur l’aménagement du territoire et les constructions (LATC ; RSV 700.11), qui a la teneur suivante:

"1 Aucun travail de construction ou de démolition, en surface ou en sous-sol, modifiant de façon sensible la configuration, l'apparence ou l'affectation d'un terrain ou d'un bâtiment, ne peut être exécuté avant d'avoir été autorisé. Les articles 69a, alinéa 1, et 72a, alinéa 2, sont réservés.

2 Ne sont pas soumis à autorisation :

a. les constructions, les démolitions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle et dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal;

b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance;

c. les constructions et les installations mises en place pour une durée limitée.

Le règlement cantonal mentionne les objets non assujettis à autorisation.

3 Les travaux décrits sous les lettres a à c de l'alinéa 2 doivent respecter les conditions cumulatives suivantes :

a. ils ne doivent pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant telle la protection de la nature, du paysage, des sites et des monuments historiques ou à des intérêts privés dignes de protection tels ceux des voisins;

b. ils ne doivent pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement.

4 Les travaux de construction ou de démolition doivent être annoncés à la municipalité. Ils ne peuvent commencer sans la décision de cette dernière.

5 Dans un délai de trente jours, la municipalité décide si le projet de construction ou de démolition nécessite une autorisation. Elle consulte le service en charge de l'aménagement du territoire et de la police des constructions pour les projets dont l'implantation est située hors de la zone à bâtir et le service chargé des monuments historiques pour les bâtiments inscrits à l'inventaire ou qui présentent un intérêt local en raison de leur valeur architecturale, paysagère, historique ou culturelle qui est préservée.

6 Ne sont pas assujettis à autorisation :

a. les objets ne relevant pas de la souveraineté cantonale;

b. les objets dispensés d'autorisation par la législation cantonale spéciale."

Le règlement du 19 septembre 1986 d'application de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1), auquel renvoie l'art. 103 al. 2 in fine LATC, contient à son art. 68a al. 2, une énumération des constructions qui peuvent ne pas être soumises à autorisation:

"a. les constructions et les installations de minime importance ne servant pas à l'habitation ou à l'activité professionnelle dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal à proximité duquel elles se situent telles que:

– bûchers, cabanes de jardin ou serres d'une surface maximale de 8 m² à raison d'une installation par bâtiment ou unité de maisons jumelles ou groupées;

– pergolas non couvertes d'une surface maximale de 12 m²;

– abris pour vélos, non fermés, d'une surface maximale de 6 m²;

– fontaines, sculptures, cheminées de jardin autonomes;

– sentiers piétonniers privés;

– panneaux solaires aménagés au sol ou en façade d'une surface maximale de 8 m²;

b. les aménagements extérieurs, les excavations et les travaux de terrassement de minime importance tels que

– clôtures ne dépassant pas 1,20 m de hauteur;

– excavations et travaux de terrassement ne dépassant pas la hauteur de 0,50 m et le volume de 10 m³,

[...]"

Dans tous les cas cependant, pour ne pas être soumis à autorisation, l'ouvrage doit respecter les conditions de l'art. 103 al. 3 LATC exposées ci-dessus, c'est-à-dire qu'il ne doit pas porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts privés, comme ceux des voisins, et ne pas avoir d'influence sur l'équipement et l'environnement (AC.2012.0220 du 31 janvier 2013 consid. 2; voir égal. Benoît Bovay et al., Droit fédéral et vaudois de la construction, 4e éd. Bâle 2010, rem ad art. 68a RLATC).

c) Selon la jurisprudence cantonale, ont notamment été subordonnés à l’autorisation de construire, un abri amovible fait de supports métalliques tubulaires et couvert d'un toit en fibrociment ondulé (RDAF 1974, 367), une antenne parabolique individuelle (RDAF 1991, 83), un barbecue (RDAF 1990, 240), un bûcher (RDAF 1991, 83), un dépôt de planches utilisée par un menuisier (RDAF 1974, 367), un modérateur de trafic (gendarmes couchés sur une route privée - RDAF 1991, 83), une piscine gonflable (RDAF 1989, 82; 1990, 240), un portail (RDAF 2008 I 259, n° 61). Plus récemment, le Tribunal cantonal a considéré que des gabions placés sur des socles en béton, dans le but de délimiter la propriété du recourant et de signaler aux tiers le caractère privé de cette dernière, sont soumis à autorisation (AC.2015.0078 du 2 décembre 2015).

d) En l'occurrence, les trois rondins en bois ont une largeur de 35 cm et une longueur de 5 m. Il s'agit d'éléments lourds et passablement volumineux. Ils sont munis d'éléments réfléchissants aux extrémités afin de signaler leur présence. La recourante a expliqué qu'ils ont été placés en limite de sa propriété dans le but d'empêcher les habitants du bâtiment voisin sis sur la parcelle n° 566 d'empiéter sur sa parcelle lorsqu'ils manœuvrent avec leurs véhicules pour se garer sur leurs places de parc ou dans leurs garages. Certes, les rondins litigieux ne sont pas fixés au sol. Cet élément ne permet toutefois pas d'exclure, dans tous les cas, que l'ouvrage soit exempt d'autorisation (cf. TF 1C_75/2011 précité consid. 2.1). Dans le cas d'espèce, le fait que les rondins ne sont pas arrimés au sol est problématique puisque de l'aveu même de la recourante, ils ont été déplacés à plusieurs reprises. Le jour de l'audience, le Tribunal a d'ailleurs constaté qu'un de ces rondins empiétait sur le domaine public, respectivement sur la parcelle voisine n° 566. Ils peuvent donc à tout moment entraver le passage public ou gêner les voisins lorsqu'ils manœuvrent pour se parquer (cf. art 103 al. 3 LATC qui soumet à autorisation les ouvrages de minime importance listés à l'alinéa 2 dans la mesure où ils sont susceptibles de porter atteinte à un intérêt public prépondérant ou à des intérêts dignes de protection, notamment). Dans la mesure où il s'agit d'éléments volumineux, qui plus est sont susceptibles de porter atteinte à un intérêt public ou à aux intérêts des voisins, les rondins litigieux sont soumis à autorisation en vertu de l'art 103 al. 1 et 3 LATC.

Le grief de la recourante est, sur ce point, mal fondé.

2.

La recourante conteste la compétence de la Municipalité pour exiger le respect d'une servitude de passage, même publique. Elle expose que cette compétence revient au juge civil. Dans sa décision, la Municipalité se réfère à la loi du 10 décembre 1991 sur les routes (LRou; RSV 725.01).

a) Aux termes de l'art. 1 LRou, la loi régit tout ce qui a trait à la construction, à l'entretien ou à l'utilisation des routes ouvertes au public et qui font partie du domaine public, cantonal ou communal (al. 1). Sont également soumis à la présente loi les servitudes de passage public et les sentiers publics (al. 2).

L'art. 6 LRou dispose que les routes communales se subdivisent en routes de 1ère et 2e classe (let. a et b), et (let c) en routes de 3e classe, qui comprennent les autres voies de circulation, notamment les chemins forestiers et ruraux, les autres routes de berge, les passages et les sentiers situés sur le domaine public communal ou qui font l'objet d'une servitude de passage public en faveur de la commune.

En l'espèce, la servitude de passage public à pied n° 106737 constitue une route communale de 3e classe, en vertu de l'art. 6 let. c LRou.

b) Selon l'art. 3 al. 4 LRou, la municipalité administre les routes communales.

L'art. 26 al. 1 LRou dispose que tout usage excédant l'usage commun est soumis à autorisation, permis ou concession, délivré par la municipalité s'agissant du domaine public communal.

L'art. 29 LRou, intitulé "usage privatif" a, quant à lui, la teneur suivante:

"1 Les usages entraînant une emprise sur le domaine public, notamment la pose de conduites souterraines ou aériennes, font l'objet de permis ou de concessions.

2 Les permis sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps sans indemnité. Les installations qui en bénéficient ne doivent pas entraver l'entretien de la route. Elles doivent être adaptées aux modifications que l'autorité jugerait utiles d'adopter; les dépenses qui en résultent pour les bénéficiaires des permis sont à leur charge. Le permis est en outre révocable en tout temps.

3 Les concessions ne sont octroyées que pour des investissements importants; leur durée est déterminée.

4 Les dommages résultant de défauts d'installations faisant l'objet de permis ou de concessions engagent la responsabilité exclusive de leurs bénéficiaires."

c) Dans sa décision, la Municipalité expose que les rondins litigieux empiètent largement sur la servitude de passage public à pied et gênent le passage sans que cela ne soit justifié. Elle déduit donc sa compétence de refuser l'autorisation et d'exiger la suppression des rondins des art. 26 al. 1 et 29 al. 1 LRou. L'arrêt cité par la recourante (cf. AC.2013.0442 du 7 octobre 2014) porte sur un cas différent. Cette affaire concernait un litige relatif au déplacement et à l'assiette de la servitude de passage public. Le Tribunal cantonal a considéré que le litige relevait du droit privé en se fondant notamment sur l'art. 76 al. 1 du Code rural et foncier du 7 décembre 1987 (CRF; RSV 211.41) qui prévoit que les contestations entre les propriétaires du fonds grevé et la collectivité publique titulaire de la servitude relative au déplacement ou à la suppression totale ou partielle du passage public relèvent du juge civil. En l'espèce, ni l'existence ni l'étendue de la servitude de passage public à pied n° 106737 ne sont contestées par la recourante. Le présent litige porte sur l'éventuel usage non autorisé que fait la recourante d'une servitude de passage public. Partant, la Municipalité est également compétente pour rendre la décision attaquée en vertu des disposions de la LRou.

Ce grief est également mal fondé.

3.

Sur le fond, la recourante conteste l'ordre d'enlèvement des rondins litigieux.

a) En vertu de l'art. 105 al. 1 LATC, la Municipalité, à son défaut le département compétent, est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et réglementaires. Contrairement à ce que sa formulation peut laisser entendre, cette disposition n'accorde pas une latitude de jugement ou un pouvoir d'appréciation à l'autorité compétente, mais lui impose une obligation quand les conditions en sont remplies. Par démolition, il faut entendre non seulement la démolition proprement dite de travaux effectués sans droit, mais aussi la remise en état des lieux. La seule violation des dispositions de forme relatives à la procédure d'autorisation de construire est en principe insuffisante pour justifier l'ordre de démolition d'un ouvrage non autorisé, si ledit ouvrage est conforme aux prescriptions matérielles applicables. En outre, la violation du droit matériel par les travaux non autorisés ne suffit pas non plus à elle seule à justifier leur suppression. L'autorité doit examiner la nature et l'importance des aspects non réglementaires des travaux et procéder à une pesée des intérêts en présence, soit l'intérêt public au respect de la loi (et donc à la suppression de l'ouvrage non réglementaire construit sans permis) et l'intérêt privé au maintien de celui-ci (AC.2015.0063 du 21 avril 2016 consid. 6; AC.2011.0066 du 17 décembre 2013 consid. 17a et les références, AC.2012.0130 du 13 décembre 2012 consid. 9a, AC.2011.0228 du 23 août 2012 consid. 4a, AC.2012.0034 du 25 juin 2012 consid. 3a).

L'ordre de démolir doit encore respecter le principe de proportionnalité. Un tel ordre de démolir une construction ou un ouvrage édifié sans permis et pour lequel une autorisation ne pouvait être accordée n'est en principe pas contraire à ce principe. Celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce qu'elle se préoccupe davantage de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui (ATF 123 II 248 consid. 4a; 111 Ib 213 consid. 6 et les références). Les mesures de remise en état doivent toutefois être strictement limitées à ce qui est nécessaire pour atteindre le but recherché. L'autorité doit en effet renoncer à de telles mesures si les dérogations à la règle sont mineures, si l'intérêt public lésé n'est pas de nature à justifier le dommage que la démolition causerait au maître de l'ouvrage, si celui-ci pouvait de bonne foi se croire autorisé à construire ou encore s'il y a des chances sérieuses de faire reconnaître la construction comme conforme au droit qui aurait changé dans l'intervalle (ATF 136 II 359 consid. 7.1; 123 II 248 consid. 4b; AC.2016.0063 précité; AC.2013.0446 du 15 avril 2014 consid. 3b; AC.2011.0066 précité consid. 17a, AC.2012.0048 du 7 février 2013 consid. 2a, AC.2012.0130 précité consid. 9a, AC.2011.0228 précité consid. 4a).

b) La recourante conteste en premier lieu que les rondins empiètent sur le domaine public. Elle se réfère au relevé des géomètres C.________ du 1er décembre 2015, dont il résulte que les rondins seraient entièrement situés sur sa parcelle n° 568. Même si l'on se réfère à la position des rondins telle que figurée sur le relevé du géomètre du 1er décembre 2015, c'est-à-dire sur la limite Est de la parcelle n° 568 (qui n'est pas celle constatée lors de l'inspection locale puisqu'un des rondins au moins empiétait en partie sur le domaine public et sur la parcelle n° 566), le Tribunal retient, au vu des explications données par l'assesseur ingénieur-géomètre en audience, qu'ils empiètent tout de même sur l'assiette de la servitude publique de passage à pied. En effet, le plan de servitude de passage public à pied n° 106737 du 22 octobre 1975 figure un espace blanc en limite Est de la parcelle n° 568, entre la servitude publique de passage à pied et le DP 24. Un autre espace est figuré entre le DP 24 et la limite de parcelle n° 566. Ces espaces correspondent aux anciens murs de vignes qui bordaient le ruisseau (DP 24) qui a depuis lors été enterré. Certes, l'espace blanc (muret), situé en limite Est de la parcelle n° 568, se trouve effectivement sur la parcelle n° 568, selon ce qui a été constaté par l'assesseur spécialisé. Les mesures effectuées lors de l'inspection locale sur les murs de vignes apparents, qui se trouvent en amont de la parcelle n° 568, ont toutefois révélé que la largeur de chaque mur de vignes ne dépasse pas 25 cm. Ainsi même si les rondins litigieux sont placés en limite Est de la parcelle n° 568, à la hauteur de l'ancien mur de vignes, ils empiètent forcément de 10 cm sur l'assiette de la servitude publique de passage à pied, dans la mesure où ils ont une largeur de 35 cm alors que le mur de vignes ne mesure que 25 cm. Les connaissances de l'assesseur spécialisé sont déterminantes ici et elles ont été dûment exposées à l'audience aux parties qui ont pu se déterminer à ce sujet. Au vu des mesures prises en présence des parties, à l'aide d'une règle et par un ingénieur-géomètre, elles sont considérées comme fiables et il n'y a pas lieu de tenir compte d'une marge d'erreur de 10 cm comme le souhaiterait la recourante. Ces mesures n'ont du reste pas été immédiatement contestées par la recourante.

En conséquence et tout bien pesé, le Tribunal retient que les rondins litigieux empiètent de 10 cm sur la servitude publique de passage à pied.

c) En termes de proportionnalité, la Municipalité estime que cet empiètement n'est pas négligeable et elle souhaite que la servitude de passage à pied public soit laissée complètement libre. La recourante estime pour sa part que cet empiètement est insignifiant et que l'ordre d'enlèvement des rondins litigieux est disproportionné.

Il découle des art. 29 al. 1 et 2 LRou que les permis de construire pour les usages entraînant une emprise sur le domaine public sont délivrés à bien plaire et peuvent être révoqués en tout temps. La Municipalité bénéfice par conséquent dans ce domaine d'un large pouvoir d'appréciation pour octroyer une telle autorisation, la recourante ne pouvant pas prétendre à un droit d'obtenir une autorisation pour un empiètement sur le domaine public. Certes, l'empiètement litigieux est relativement faible (10 cm), étant toutefois rappelé que la servitude de passage public a une largeur de 1.50 m. L'appréciation de la Municipalité selon laquelle un empiètement d'un peu moins de 10% sur cette servitude n'est pas insignifiante n'apparaît pas critiquable. Il y a également lieu de tenir compte du fait que les rondins ne sont pas arrimés au sol et qu'ils risquent à tout moment d'être déplacés et d'entraver le passage, s'ils se retrouvent entièrement sur l'assiette de la servitude publique. Un tel déplacement a d'ailleurs été constaté en audience. Il existe donc un intérêt public à supprimer ces éléments qui sont susceptibles de gêner les piétons. Si la recourante entend délimiter sa parcelle par rapport à la parcelle voisine n° 566, d'autres solutions moins gênantes et respectueuses de l'assiette de la servitude apparaissent possibles, telle qu'une clôture, à condition que l'ouvrage projeté ne dépasse pas la bande de terrain de 25 cm correspondant à l'ancien mur de vignes, et moyennant, le cas échéant, autorisation de la Municipalité. Dans ces conditions, la décision contestée respecte le principe de la proportionnalité et procède d'une pesée des intérêts correcte.

Il s'ensuit que la décision de remise en état de la Municipalité ne prête pas le flanc à la critique et peut être confirmée.

4.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée. Il appartiendra à la Municipalité de fixer un nouveau délai pour procéder à la remise en état (art. 59 al. 2 LPA-VD). Succombant, la recourante supportera les frais de justice ainsi que des dépens en faveur de l'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49, 55, 91 et 99 LPA-VD).