CDAP - AC.2017.0147 - 2018-04-20 - A.________/Municipalité de Founex

1.

Selon l'art. 92 al. 1 de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36), le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître.

Rendue par la municipalité en application de l'art. 115 LATC, la décision attaquée n’est pas susceptible de recours devant une autre autorité. La Cour de droit administratif et public du Tribunal cantonal est dès lors compétente.

Formé dans le délai de recours, compte tenu des féries pascales (art. 95 et 96 LPA-VD), le recours répond également aux exigences formelles (art. 79 et 99 LPA-VD). La recourante, propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet de construction litigieux a été refusé est directement touchée par cette décision et a manifestement qualité pour recourir contre celle-ci (art. 75 et 99 LPA-VD). Le recours étant recevable, il convient d'entrer en matière.

2.

La recourante a requis la tenue d'une inspection locale et la production du dossier relatif à la procédure de zone réservée.

Le droit d’être entendu tel que garanti par l’art. 29 al. 2 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) comprend le droit pour l’intéressé de s’expliquer avant qu’une décision ne soit prise à son détriment, celui de fournir des preuves quant aux faits de nature à influer sur le sort de la décision, celui d’avoir accès au dossier, de participer à l’administration des preuves essentielles et de se déterminer sur son résultat lorsque cela est de nature à influer sur la décision à rendre (ATF 137 II 266 consid. 3.2; 137 IV 33 consid. 9.2; 136 I 265 consid. 3.2 et les références citées). En particulier, le droit de faire administrer les preuves suppose notamment que le fait à prouver soit pertinent et que le moyen de preuve proposé soit apte et nécessaire à prouver ce fait. L’autorité peut donc mettre un terme à l’instruction lorsque les preuves administrées lui ont permis de forger sa conviction et que, procédant d’une manière non arbitraire à une appréciation anticipée des preuves proposées, elle a la certitude qu’elles ne pourraient pas l’amener à modifier sa décision (ATF 140 I 285 consid. 6.3.1; 136 I 229 consid. 5.3; 134 I 140 consid. 5.3.1; 130 II 425 consid. 2.1 p. 429 et les références citées).

En l'occurrence, le Tribunal s'estime suffisamment renseigné par le dossier de la cause pour statuer, qui comporte notamment les plans du projet litigieux ainsi que les permis de construire antérieurs délivrés, de sorte qu'il n'apparaît pas nécessaire de compléter davantage le dossier, ni de procéder à une vision locale. Il convient en conséquence de rejeter ces mesures d'instruction requises par la recourante.

3.

La décision litigieuse refuse un permis de construire en zone à bâtir au motif de la création d'une zone réservée au sens de l'art. 46 al. 1 LATC. Cette disposition prévoit que la commune ou l'Etat peuvent établir une zone réservée, à titre provisoire, pour une durée de cinq ans pouvant être prolongée de trois ans au maximum lorsque la sauvegarde des buts et des principes régissant l'aménagement du territoire l'exige. Le bien-fondé de ce refus doit être examiné à la lumière des art. 77 et 79 LATC.

L'art. 77 LATC a la teneur suivante:

"1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

Quant à l'art. 79 LATC, il prévoit ce qui suit:

"1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus."

a) Lorsque le droit cantonal prévoit l'effet anticipé négatif d'une norme non encore approuvée, et empêche ainsi la construction d'un ouvrage supposé conforme au droit en vigueur, il est nécessaire que cette mesure soit limitée dans le temps. Cette limitation découle de la nature juridique de l'effet anticipé, qui équivaut à une suspension de la procédure ou à un blocage temporaire, en d'autres termes à des mesures provisionnelles (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1P.421/2006 du 15 mai 2007 et les références citées). Une telle mesure constitue une restriction à la garantie de la propriété; à ce titre, elle doit remplir les conditions exigées ordinairement à cet égard, à savoir respecter les principes de la légalité, de l'intérêt public et de la proportionnalité. En particulier, elle ne doit pas, en application du principe de la proportionnalité, s'étendre dans le temps au-delà d'un certain délai. Cette exigence se concrétise aux art. 77 et 79 LATC par la fixation de délais, d'une part pour mettre à l'enquête publique la planification annoncée et d'autre part pour adopter cette planification. Les délais des art. 77 et 79 LATC ne sont pas des délais d'ordre mais des délais impératifs destinés à limiter strictement l'effet paralysant des dispositions futures sur les droits des requérants (AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3a; AC.2007.0204 du 31 janvier 2008, AC.2005.0283 du 2 juin 2016 consid. 2a/cc; RDAF 1990 p. 251).

Un refus fondé sur l'art. 77 LATC doit empêcher que la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée ne compromette la révision de cette dernière. L'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition, jouit d'une grande latitude de jugement (cf. AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0111 du 27 février 2012 consid. 3b/aa). La municipalité dispose donc d'un pouvoir d'appréciation qui lui permet notamment de délivrer le permis de construire alors même que le projet serait contraire à la réglementation future envisagée (AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2014.0166 du 17 mars 2015 consid. 2e/aa; AC.2011.0256 du 21 mai 2013 consid. 3c).

Quant à l'art. 79 LATC, qui règle le refus d’autorisations de bâtir, il s'applique à partir du moment où les plans et règlements envisagés sont soumis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition est impérative et s'applique d'office (AC.2017.0309 du 15 mars 2018 et références; AC.2016.0345 du 28 février 2017 consid. 2a; AC.2016.0305 du 3 août 2017 consid. 2a; AC.2015.0049 du 22 novembre 2016 consid. 2b; AC.2015.0192 du 9 février 2016 consid. 2c; AC.2000.0212 du 12 juillet 2006 consid. 3a; voir aussi RDAF 1990 p. 247).

b) Selon la jurisprudence (AC.2015.0326 précité consid. 3; AC.2016.0345 précité consid. 2), le refus de permis de construire fondé sur l'art. 77 ou 79 LATC se distingue de la décision de créer une zone réservée, mais les deux instruments constituent des mesures provisionnelles prises dans le cadre d'une procédure de planification et ont les mêmes effets (cf. arrêt 1995.0202 du 23 février 1996, publié in RDAF 1996 p. 476). Dans le système du droit vaudois, l'adoption d'une zone réservée est soumise à la même procédure que l'adoption ou la modification d'une zone "ordinaire" du plan d'affectation. Dès lors, l'art. 79 al. 1 LATC s'applique aussi dès l'ouverture d'une enquête publique concernant une zone réservée. La mesure provisionnelle "de type individuel" que représente un refus de permis de construire sur la base de l'art. 79 LATC est en quelque sorte combinée avec la mesure provisionnelle "de type général" qu'est la zone réservée et on évite ainsi le risque de compromettre la future planification (cf. Manuel Bianchi, La révision du plan d'affectation communal, Lausanne 1990, p. 178 s.).

c) En l'occurrence, la zone réservée a été mise à l'enquête publique, du 4 octobre au 4 novembre 2016 et suivie d'une enquête complémentaire, du 7 janvier au 5 février 2017. Le projet litigieux a quant à lui été mis à l'enquête publique postérieurement, soit du 18 janvier au 16 février 2017. C'est partant à juste titre que la Municipalité a refusé de délivrer le permis de construire sollicité, en application de l'art. 79 LATC.

4.

La recourante estime que son projet serait antérieur à la zone réservée, dès lors qu'elle a obtenu un permis de construire pour un projet identique en 2013. Elle estime dès lors pouvoir être mise au bénéfice de l'art. 3 dernier alinéa du règlement de la zone réservée qui prévoit que tous permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivrée. Elle estime encore que son projet de 2016 aurait été déposé avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée.

a) Sur son premier argument, l'appréciation de la recourante ne peut être suivie: conformément à l'art. 118 al. 1 LATC, le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée. En l'occurrence, la recourante ne conteste pas qu'elle n'a pas concrétisé le permis qu'elle a obtenu en 2013 (permis de construire n° 109-2012 du 12 mars 2013). Il ressort au contraire du dossier qu'elle a abandonné ce projet. Elle ne saurait ainsi tirer aucun argument de ce permis de construire qui est aujourd'hui périmé. La recourante, qui a au demeurant expressément demandé et obtenu une prolongation pour un autre permis de construire, ne pouvait ignorer que son permis de construire était limité dans le temps.

b) Quant à son second argument, la recourante estime que son projet mériterait protection dès lors qu'il aurait été présenté avant la procédure de mise à l'enquête publique de la zone réservée. Elle se réfère à un arrêt du Tribunal (AC.2016.0305 du 3 août 2017).

Cette appréciation ne peut être suivie: le Tribunal a rappelé, dans l'arrêt précité (AC.2016.0305 consid. 2), que l'art. 79 LATC s'applique d'office et le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis de construire est celui où la municipalité statue. Or, au moment où la Municipalité a statué, la zone réservée avait déjà été mise à l'enquête publique. Quant à l'art. 3 du règlement de la zone réservée, à supposer que ce règlement soit aujourd'hui en force, il prévoit clairement que ne peuvent être délivrés que les permis dont la mise à l'enquête a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée. En l'occurrence, même si la recourante semble bien avoir entrepris des démarches auprès de la Municipalité en septembre 2016, sa demande de permis de construire est datée du 6 décembre 2016 et a été mise à l'enquête publique du 18 janvier au 16 février 2017, soit postérieurement à la mise à l'enquête publique de la zone réservée, du 4 octobre au 4 novembre 2016, ainsi qu'à l'enquête complémentaire du 7 janvier au 5 février 2017.

Ce grief est en conséquence rejeté.

5.

La recourante estime que le refus du permis de construire fondé sur l'instauration d'une zone réservée constitue une restriction importante de son droit de propriété et doit être proportionnée: l'étendue de la zone ne serait pas adéquate dès lors que sa parcelle est issue d'une plus grande parcelle déjà constructible et largement bâtie.

Conformément à la jurisprudence du Tribunal (AC.2017.0309 du 15 mars 2018; AC.2016.0326 du 2 octobre 2017 consid. 1b; AC.2017.0250 du 15 janvier 2018, consid. 2), ce n'est que dans la procédure relative à la zone réservée que se posera la question du bien-fondé de cette zone. Or, la présente procédure ne porte que sur une demande d'autorisation de construire. Il n'y a dès lors pas lieu d'examiner à ce stade déjà si le périmètre de la zone réservée est conforme à l'art. 27 LAT et au principe de la proportionnalité. Pour le surplus, l'intention de la municipalité d'établir une zone réservée pour mener à bien le redimensionnement de ses zones à bâtir est suffisamment établie pour fonder l'application des art. 77 et 79 LATC.

Ce grief est en conséquence rejeté.

6.

Il résulte des considérants qui précèdent que le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Succombant, la recourante supportera les frais de justice ainsi qu'une indemnité à titre de dépens en faveur de l'autorité intimée qui a procédé avec l'assistance d'un mandataire professionnel (art. 49 et 55 LPA-VD).