CDAP - AC.2017.0294 - 2018-03-15 - A.________ /Municipalité de Duillier, B.________ et C.________

1.

La décision par laquelle une municipalité lève les oppositions à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD; voir notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la construction projetée. En l'occurrence, le recourant fait valoir qu'il est propriétaire de la parcelle voisine de celle sur laquelle est envisagé le projet litigieux et qu'il est donc concerné de manière directe par sa réalisation; implicitement, il soutient que sa situation de propriétaire d'un bâtiment voisin serait modifiée en cas de construction sur la parcelle n° 503, qui constitue actuellement un espace libre de tout bâtiment. On doit admettre que le recourant peut invoquer un intérêt digne de protection à ce que la parcelle voisine demeure en l'état, et il peut donc se plaindre d'une violation de règles du droit de l'aménagement du territoire et des constructions en vue d'obtenir une annulation de l'autorisation litigieuse. En d'autres termes, il a qualité pour recourir et il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Le recourant fait valoir qu'un redimensionnement de la zone à bâtir de la commune de Duillier devra être effectué, conformément aux exigences de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) après la révision entrée en vigueur le 1er mai 2014. Selon lui, la municipalité ne peut pas délivrer des permis de construire sans prendre en compte les exigences liées au dézonage, le plan général d'affectation de 1985 n'étant plus d'actualité. Il ajoute que la municipalité avait déclaré en juillet 2016 qu'elle délivrerait les permis de construire pour les projets déposés avant le 15 juin 2016, de sorte qu'elle aurait dû refuser le permis de construire pour le projet sur la parcelle no 503, les propriétaires ayant déposé leur demande le 28 juin 2016.

a) Lorsqu'un plan d'affectation en vigueur a été établi sous l'empire de la loi fédérale sur l'aménagement du territoire (à partir du 1er janvier 1980), afin de mettre en œuvre les objectifs et principes de cette législation, il bénéficie d'une présomption de validité (cf. ATF 120 Ia 227 consid. 2c; 118 Ib 38 consid. 4a). Dans cette loi, la zone à bâtir est définie à l'art. 15 LAT et une nouvelle teneur de cette disposition est en vigueur depuis le 1er mai 2014. Elle prévoit en particulier que "les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes" (al. 1) et que "les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites" (al. 2).

Quand une commune dispose de zones à bâtir surdimensionnées, les règles du droit fédéral de l'aménagement du territoire n'imposent pas un refus des permis de construire tant que le redimensionnement n'est pas réalisé. Le nouvel art. 15 al. 2 LAT ne contient pas d'interdiction de construire immédiatement applicable pour les communes concernées. Cette révision de la loi fédérale ne remet a priori pas en cause le droit des propriétaires d'obtenir un permis de construire pour un projet conforme à un plan d'affectation en vigueur. Il n'y a pas lieu de considérer que l'entrée en vigueur de la novelle du 15 juin 2012 constitue à elle seule, pour les communes dont la zone à bâtir est surdimensionnée, une modification sensible des circonstances au sens des art. 21 al. 2 LAT et 63 LATC (cf. AC.2017.0003 du 14 décembre 2017 consid. 2b et les arrêts cités; arrêt TF 1C_326/2016 du 7 décembre 2017 destiné à la publication, consid. 5.3). Le droit des propriétaires fonciers d'obtenir un permis de construire pour un projet respectant le plan d'affectation actuel n'est en principe pas compromis.

b) Il faut toutefois examiner si la procédure en cours visant à instaurer une zone réservée dans un périmètre comprenant la parcelle litigieuse empêche la délivrance du permis de construire.

La zone réservée de Duillier est encore à l'état de projet puisqu'elle n'est pas encore en vigueur, à défaut d'adoption par le conseil communal et d'approbation par le département cantonal. Il s'agit d'un plan d'affection en voie d'élaboration, mais déjà soumis à l'enquête publique. Dans cette situation, la loi prévoit, à l'art. 79 LATC, des mesures provisionnelles ou conservatoires – qui sont applicables non seulement dans le cadre de l'élaboration d'un plan d'affectation ordinaire mais aussi avant l'adoption d'une zone réservée au sens de l'art. 46 LATC (cf. notamment AC.2015.0326 du 7 juin 2016 consid. 3 et les arrêts cités). Cet article a la teneur suivante:

Art. 79 Plans et règlements soumis à l'enquête publique

1 Dès l'ouverture d'une enquête publique concernant un plan ou un règlement d'affectation, la municipalité refuse toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet.

2 L'article 77, alinéas 3 à 5, est applicable par analogie, les délais des alinéas 3 et 4 ne courant que dès la communication de la décision du refus.

L'art. 77 LATC, auquel renvoie l'art. 79 al. 2 LATC, vise la situation où le plan d'affectation envisagé (voire le plan d'une zone réservée) n'a pas encore été mis à l'enquête publique. La municipalité a alors la faculté de refuser le permis de construire lorsque le projet est contraire à ce plan envisagé (cf. art. 77 al. 1 LATC). Cet effet anticipé négatif du projet de plan d'affectation est cependant limité dans le temps et l'autorité de planification doit concrétiser son projet dans un certain délai; telle est la portée des alinéas 3 à 5 de l'art. 77 LATC.

L'art. 79 LATC s'applique à partir du moment où le plan d'affectation envisagé est mis à l'enquête publique; dès cet instant, la municipalité doit refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet. Cette disposition, impérative pour la municipalité, s'applique d'office. La jurisprudence a précisé qu'en cas de recours au Tribunal cantonal contre l'octroi d'un permis de construire, le moment déterminant pour savoir si la mise à l'enquête d'une nouvelle planification doit entraîner le refus du permis est celui où la municipalité statue et non celui où l'autorité de recours se prononce. La mise à l'enquête publique du projet de planification après le dépôt du recours ne permet donc pas au tribunal d'annuler le permis de construire en application de l'art. 79 LATC (AC.2016.0344 du 19 février 2018 et les réf.cit.)

c) En l'espèce, le plan instaurant la zone réservée a été mis à l'enquête publique (la première fois) du 16 septembre au 17 octobre 2016, soit après que la demande du permis de construire sur la parcelle no 503 a été déposée (le 28 juin 2016) mais avant que la municipalité ne délivre le permis de construire (le 30 juin 2017). Au moment où la municipalité a statué sur cette demande de permis de construire, elle était tenue d'appliquer l'art. 79 al. 1 LATC et partant de refuser toute autorisation de bâtir allant à l'encontre du projet de zone réservée. A cette date-là, le projet de zone réservée n'était plus le projet initial (celui mis à l'enquête publique dès le 16 septembre 2016) mais le projet avec un nouvel alinéa à l'art. 3 du règlement, aux termes duquel "tout permis de construire dont la mise à l'enquête publique a débuté avant la mise à l'enquête publique de la zone réservée peut être délivré" (amendement décidé par la municipalité le 6 février 2017). Le 30 juin 2017, la municipalité devait donc examiner le projet de construction litigieux au regard du projet de zone réservée dans sa teneur actuelle, c'est-à-dire avec le nouvel art. 3. Il est alors clair qu'une demande de permis de construire mise à l'enquête publique dès le 23 août 2016 ne pouvait pas être bloquée par l'effet anticipé négatif d'une zone réservée qui ne vise qu'à empêcher l'octroi de permis de construire pour des projets mis à l'enquête publique à partir du 16 septembre 2016.

Il n'y a pas lieu, dans la présente affaire, de se prononcer sur l'efficacité de la zone réservée ainsi définie. Le recourant allègue que cette règlementation (avec le nouvel alinéa de l'art. 3) priverait de toute utilité les mesures provisionnelles des art. 77 et 79 LATC. Il incombera aux autorités compétentes pour adopter et approuver le plan de la zone réservée de se prononcer à ce sujet. En l'espèce, il suffit de constater que le plan de la zone réservée déploie un effet anticipé négatif à l'égard de tous les projets de construction qui n'ont pas été mis à l'enquête publique avant le 16 septembre 2016 et que, partant, l'art. 3 du règlement fait obstacle, depuis plusieurs mois, à la délivrance de nouveaux permis de construire. Le recourant n'est pas fondé à dénoncer l'inutilité de cette mesure de planification. Le recourant se réfère par ailleurs en vain à des déclarations de la municipalité, qui aurait indiqué en juillet 2016, en relation avec le projet de zone réservée, qu'elle délivrerait les permis de construire dont les demandes ont été déposées avant le 15 juin 2016. Lorsque la municipalité a statué sur la demande de permis de construire litigieuse, elle ne se trouvait plus dans la situation, encore incertaine, de l'été 2016; au contraire, la portée de la zone réservée avait été précisée dans le sens qui a été exposé ci-dessus et elle était seule déterminante pour l'application de l'art. 79 LATC.

En définitive, la municipalité n'a pas fait une mauvaise application de cette disposition. Il reste donc à traiter les griefs du recourant tirés des règles de police des constructions.

3.

Le recourant critique le projet qui prévoit trois pergolas, deux adjacentes à la villa A (villa individuelle) et une adjacente à la villa B (l'une des deux villas jumelles). Selon lui, la surface de ces pergolas (environ 2 x 29 m2 et 1 x 17 m2) aurait dû être prise en compte dans le calcul de la surface déterminante au regard de l'art. 4.4 RPGA.

L'art. 4.4 RPGA, applicable dans la zone de villas, limite le COS (coefficient d'occupation du sol) à 1/8ème (al. 1); pour le calcul de cet indice, il renvoie à l'art. 12.18 RPGA (al. 2). L'art. 12.18 let. b RPGA dispose que le COS est le rapport entre la surface bâtie et la surface de la parcelle classée en zone à bâtir (al.1). La surface bâtie se calcule sur l'étage présentant la plus grande surface, compte non tenu des terrasses non couvertes, des perrons, des seuils, des balcons, des piscines non couvertes, des dépendances de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC et des garages enterrés dont une seule face est visible et recouverte d'une couche de terre de 0,50 mètre au moins.

Dans le cas particulier, les trois pergolas, accolées à des façades, sont de petites constructions de jardin, faites de poutres horizontales soutenues par des colonnes, qui sont ouvertes sur les côtés et dénuées d'une toiture. La municipalité les assimile à des terrasses non couvertes, lesquelles ne comptent pas dans le COS en vertu de l'art. 12.18 let. b RPGA. Cette interprétation du règlement communal n'est à l'évidence pas critiquable (cf. AC.2016.0263 du 21 décembre 2017 consid. 1a et les arrêts cités). Les constructeurs étaient donc fondés à ne pas compter la surface de ces terrasses extérieures dans le calcul du COS.

4.

Le recourant fait valoir que ces pergolas ne sont pas à une distance suffisante de la limite de la parcelle (pour la pergola au nord-ouest de la villa A) ou du bâtiment voisin situé sur la même parcelle (pour la pergola au nord-ouest de la villa B).

L'art. 4.2 al. 3 RPGA dispose que la distance entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine ou du domaine public, s'il n'y a pas de plan d'affectation fixant la limite des constructions, est de 6 mètres au minimum, sous réserve des dispositions de l'art. 12.8 RPGA; cette distance est doublée entre bâtiments sis sur la même propriété. Selon l'art. 12.8 RPGA, lorsque des constructions sont prévues en bordure des voies publiques, l'art. 36 de la loi sur les routes du 10 décembre 1991 (LRou; RSV 725.01) est applicable dans les cas où le règlement communal prescrit des distances minima inférieures.

L'art. 4.9 al. 3 RPGA dispose quant à lui que les dépendances de peu d'importance peuvent être implantées à l'intérieur des espaces règlementaires entre bâtiments et limite de parcelle ou entre bâtiments sis sur une même parcelle, pour autant qu'elles respectent les dispositions de l'art. 39 du règlement d'application du 19 septembre 1986 de la LATC (RLATC; RSV 700.11.1). Aux termes de cet art. 39 RLATC, à défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété (al. 1). Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle (al. 2). Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins (al. 4). Enfin, l'art. 37 al. 1 LRou dispose que l'autorité compétente peut autoriser les dépendances de peu d'importance à une distance de 3 mètres au moins du bord de la chaussée; l'autorisation est refusée lorsque la sécurité du trafic ou la stabilité de la chaussée l'exigent.

En l'occurrence, la municipalité interprète la réglementation communale en ce sens que la règle sur les distances de l'art. 4.2 RPGA ne s'applique qu'aux bâtiments, mais pas aux ouvrages tels que des pergolas. Comme cela vient d'être exposé (supra, consid. 3), une pergola peut être assimilée à une terrasse non couverte, ou à un aménagement extérieur, qui n'est donc ni un bâtiment en tant que tel, ni une partie intégrante d'un bâtiment. Dans ces conditions, la municipalité est fondée à considérer que la règle de l'art. 4.2 al. 3 RPGA qui détermine l'implantation des bâtiments n'est pas applicable à un tel ouvrage. Le recourant critique donc à tort l'emplacement des pergolas.

5.

Le recourant reproche également aux constructeurs d'avoir prévu des garages dans les "espaces réglementaires", sans respecter les distances imposées par l'art. 4.2 al. 3 RPGA ou l'art. 36 LRou.

Il est vrai que deux des trois garages projetés sont implantés à moins de 6 mètres des parcelles voisines (villas A et C), et que le troisième est à moins de 12 mètres de la villa A. D'une surface de 40 m2 environ, ils entrent dans la définition de dépendance de peu d'importance au sens de l'art. 39 RLATC, qui, conformément à l'art. 4.9 al. 3 RPGA, peuvent être implantés à l'intérieur des espaces règlementaires. A l'évidence, le recourant ne subit pas d'inconvénient du fait de l'implantation de ces garages, sa parcelle n'étant pas adjacente à celle des constructeurs. En outre, s'agissant du garage le plus proche de la route (villa A), il respecte la distance de 3 mètres par rapport au bord de la chaussée; les prescriptions d'implantation de la loi sur les routes, pour les dépendances, ne sont donc pas violées (art. 37 LRou).

6.

Le recourant fait encore valoir que la piscine de la villa A est trop proche de la limite de propriété. Elle est implantée à 5 mètres de la parcelle no 504. Un tel ouvrage, quand il est de dimensions modestes (en l'occurrence un rectangle de 9 mètres sur 4), à implanter dans le jardin d'une habitation, peut être considéré comme une dépendance de peu d'importance soumise aux conditions de l’art. 39 RLATC (AC.2010.0123 du 14 octobre 2010). La municipalité était fondée à admettre son implantation dans les espaces réglementaires, étant précisé qu'on ne voit pas comment l'utilisation de la piscine pourrait entraîner un préjudice pour les voisins (cf. art. 39 al. 4 RLATC), singulièrement pour le recourant dont la maison n'est pas à proximité directe de cette piscine.

7.

Le recourant se plaint d'une violation de l'art. 4.3 RPGA parce que le projet prévoit la construction de trois bâtiments sur une même parcelle.

L'art. 4.3 RPGA, qui fait partie des règles applicables à la zone de villas, dispose que la surface des parcelles à bâtir est au minimum de 1'200 m2 à raison d'une villa ou maison familiale par parcelle (al.1). La notion de villa est définie à l'art. 4.1 RPGA: elle vise les maisons familiales comptant au plus deux logements superposés ou juxtaposés.

D'après sa réponse au recours, la municipalité interprète cette réglementation en ce sens que chaque maison familiale nécessite 1'200 m2 de terrain, ce que le recourant n'a pas critiqué dans sa réplique. Il n'y a pas de motif de considérer que cette interprétation - favorisant une meilleure occupation du sol que si l'on proscrivait la construction de plus d'une maison par parcelle, quelle que soit la surface du bien-fonds - ne correspond pas à la volonté de l'autorité de planification. Il en découle que sur une parcelle d'un peu plus de 2'400 m2, la construction de deux villas est admise.

Pour la municipalité, dans le projet litigieux, les deux villas jumelles (villas B et C, qualifiées sur les plans de villas mitoyennes) correspondent à la définition de la maison familiale comptant deux logements juxtaposés. Les villas B et C comptent donc, au regard de l'art. 4.3 al. 1 RPGA, comme une seule villa. Dans l'interprétation des règlements communaux vaudois, il n'est pas toujours aisé de faire la distinction entre une villa familiale de deux logements et un groupe de deux villas (cf. Jean-Luc Marti, Distances, coefficients et volumétrie des constructions en droit vaudois, thèse Lausanne 1988, p. 49 ss). Quoi qu'il en soit, en l'espèce, la municipalité fait état d'une pratique qui admet de compter comme une maison (nécessitant une surface de terrain de 1'200 m2) un ensemble de deux logements juxtaposés, et elle estime que cette pratique est applicable aux villas B et C. Dans sa réplique, le recourant ne formule aucune objection à ce propos. Il n'y a pas de motif de critiquer l'application faite par la municipalité du règlement communal. L'implantation sur la parcelle n° 503 des bâtiments projetés, qui respectent au demeurant le coefficient d'occupation du sol, n'est pas contraire à l'art. 4.3 RPGA.

8.

Il résulte des considérants précédents que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté, ce qui entraîne la confirmation de la décision attaquée.

Le recourant, qui succombe, supportera les frais de justice (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il aura en outre à payer des dépens à la commune et aux constructeurs représentés par un avocat (art. 55 LPA-VD).