CDAP - AC.2018.0069 - 2018-07-30 - A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________/Municipalité d'Aigle, I.________, J.________, K.________, L.________

1.

La décision par laquelle une municipalité lève l'opposition à un projet de construction et délivre le permis de construire peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; RSV 173.36). Le recours a été déposé en temps utile et il respecte les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD). La qualité pour recourir est définie à l'art. 75 LPA-VD (par renvoi de l'art. 99 LPA-VD): elle est reconnue à toute personne physique ou morale ayant pris part à la procédure devant l'autorité précédente, qui est atteinte par la décision attaquée et qui dispose d'un intérêt digne de protection à ce qu'elle soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD; à propos de l'intérêt digne de protection, voir notamment, dans la jurisprudence fédérale, ATF 137 II 40 consid. 2.3). Le propriétaire d'un bien-fonds directement voisin, qui a formé opposition lors de l'enquête publique, a en principe qualité pour recourir lorsqu'il critique notamment les dimensions ou les effets de la construction projetée. En l'occurrence, les recourants remplissent les conditions de l'art. 75 let. a LPA-VD. Il y a donc lieu d'entrer en matière.

2.

Les recourants allèguent que, dans chacune des quatre villas, le niveau situé au-dessus de l'étage n'est pas un niveau de combles mais bien un deuxième étage à part entière, compte tenu de la hauteur du mur d'embouchature. Ce serait contraire à la réglementation communale.

a) L'art. 9 RPPA, intitulé "Niveaux", dispose que "le nombre de niveaux est limité à 3 y compris les combles" dans la zone d'habitation individuelle ou groupée B.

La municipalité bénéficie d'une liberté d'appréciation particulière pour l'interprétation d'une norme telle que celle de l'art. 9 RPPA, qui est une règle autonome du droit communal (AC.2016.0085 du 21 mars 2018 consid. 4c et les références citées). Selon des arrêts récents du Tribunal fédéral, la Cour de céans, en dépit de son pouvoir d'examen complet, ne peut intervenir et, le cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. arrêt non publié TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018, consid. 3.1.2, et les arrêts cités, également non publiés).

Concernant la notion de combles, la jurisprudence cantonale retient qu'il s'agit d'une construction de bois, de fer ou de maçonnerie placée au-dessus d'un édifice pour en soutenir la couverture, c'est-à-dire, selon le langage courant, dans la charpente. Un étage de combles est un étage aménagé dans les combles. Dans ce sens, sont donc des combles les espaces, habitables ou non, aménagés sous la toiture et entièrement inscrits à l'intérieur de la charpente couronnant l'ouvrage. Un niveau dont la dalle inférieure se trouve à quelques centimètres de la corniche ou du chéneau du toit est un étage de combles. Pour que l'espace sous la toiture soit qualifié de combles, la hauteur du mur d'embouchature, sur lequel la structure de la toiture prend appui, doit en principe être inférieure à un mètre, sous réserve de dispositions contraires du règlement communal. Par définition, un logement réalisé entièrement dans la toiture est de dimensions plus réduites qu'un étage ordinaire délimité par les murs verticaux. La limitation de la hauteur du mur d'embouchature à un mètre tend à éviter que la construction de véritables murs sur la sablière ne transforme pratiquement en un niveau ordinaire ce qui doit rester un étage de combles (cf. AC.2012.0241 du 17 juin 2013 consid. 2 et les références; cf. aussi Benoît Bovay/Raymond Didisheim/Denis Sulliger/Thierry Thonney, Droit vaudois de la construction, 4ème éd., Lausanne 2010, glossaire, p. 604 s.).

b) En l'espèce, on constate que le niveau en question se situe sous un toit à deux pans; le mur d'embouchature est supérieur à 1 m. Les plans d'enquête originaux du 22 mars 2017 désignent ce niveau en tant que "combles" (avec un mur d'embouchature de 1.625 m), mais les plans modifiés du 3 novembre 2017 (sur lesquels l'autorité intimée s'est basée pour délivrer le permis) indiquent qu'il s'agit du "2ème étage" (avec un mur d'embouchature de 1.20 m).

La municipalité estime que ce troisième niveau, même s'il ne correspond pas à la définition jurisprudentielle citée plus haut – donc même s'il ne peut pas être à proprement parler qualifié de niveau de combles – est un niveau faisant partie des trois niveaux admis par l'art. 9 RPPA. Selon cette autorité, le règlement communal n'impose pas que le troisième niveau soit constitué de combles stricto sensu.

Cette appréciation peut être suivie. On ne se trouve pas en présence d'un article réglementaire qui limiterait la hauteur des bâtiments en étant formulé de manière à imposer que le dernier niveau constructible soit constitué de combles – comme c'est par exemple le cas de l'art. 37 al. 1 du règlement sur l'aménagement du territoire et les constructions de la Commune de Pully (entré en vigueur le 3 novembre 2017), qui dispose que "le nombre de niveaux est limité à 3, soit le rez-de-chaussée, un étage et combles". Le règlement communal ne prévoit pas non plus que les combles ne comptent pas dans le nombre de niveaux habitables – règle énoncée notamment à l'art. 43 du règlement sur le plan d'extension et la police des constructions de la Commune de La Tour-de-Peilz –, ce qui a pour conséquence que seuls des combles stricto sensu (cf. supra, consid. 2a) sont admissibles au-dessus du dernier étage autorisé. Au contraire, à la lecture de l'art. 9 RPPA, on peut comprendre qu'il permet trois niveaux, au-dessus desquels on ne peut pas ajouter encore des combles. La formulation de cette disposition n'interdit pas que le troisième niveau soit un étage à part entière – ou en d'autres termes un 2ème étage, au-dessus du rez-de-chaussée et du 1er étage, tel que celui qui a été autorisé en l'espèce. Le RPPA prévoit d'autres règles pour limiter la hauteur des bâtiments: une hauteur maximale à la corniche (art. 3 RPPA par renvoi de l'art. 8 al. 1 RPPA), la hauteur au faîte (art. 35 al. 2 RPPA) et la pente des toitures (art. 35 al. 1 RPPA). Il n'est pas contesté que ces règles sont respectées. En définitive, la municipalité n'a pas abusé du pouvoir d'appréciation dont elle dispose dans l'interprétation du règlement communal.

3.

Les recourants arguent en substance que le projet ne respecte pas l'affectation de la zone, qui prévoit l'habitat individuel ou groupé. Ils soutiennent que le projet est constitué d'un bâtiment coiffé d'un toit unique, dépourvu de décrochement de façade et de tout autre élément architectural propre à suggérer la présence de plusieurs corps de bâtiment accolés.

a) La jurisprudence a défini les critères servant à distinguer la présence d'un seul bâtiment de celle de plusieurs bâtiments juxtaposés, jumelés ou mitoyens. Elle se base pour ce faire sur un faisceau d'indices comprenant la destination respective des constructions en cause et leur liaison fonctionnelle avec les éventuels locaux communs, leurs dimensions, la surface de plancher respective de chaque construction, la conception architecturale et les matériaux des revêtements extérieurs, l'apparence extérieure, en particulier l'impression donnée à un observateur, ainsi que les objectifs de la planification cantonale, régionale et communale dans le domaine concerné. Ces critères sont appliqués en fonction des caractéristiques propres de chaque cas particulier en tenant compte de l'ensemble des circonstances (AC.2016.0214 du 16 février 2018 consid. 4b et les références citées).

b) En l'occurrence, les plans figurent quatre habitations séparées s'élevant chacune sur trois niveaux, disposant chacune d'une entrée propre (en façade est), ainsi que d'une terrasse et d'un jardin privatif (délimité par des haies) du côté ouest. Chaque logement dispose de son propre sous-sol comprenant une cave et un local technique. Il ne s'agit manifestement pas d'un immeuble d'habitation collective, mais bien d'habitat groupé. Ce grief doit être écarté.

4.

Dans un autre grief, les recourants mettent en cause l'esthétique du projet et son intégration dans le quartier. Ils allèguent que ce quartier est caractérisé par une faible densité des constructions et l'homogénéité de celles-ci, ainsi que par de grands espaces de verdure. Selon eux, le projet serait en rupture totale avec ce contexte et résulterait d'une utilisation déraisonnable et irrationnelle des possibilités réglementaires.

a) Concernant d'un point de vue général l'intégration et l'esthétique, l'art. 86 LATC prévoit que la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement (al. 1); elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (al. 2).

En l'occurrence, le RPPA ne contient pas de règles supplémentaires au sujet de l'esthétique.

Selon la jurisprudence du Tribunal fédéral (cf. TF 1C_520/2012 du 30 juillet 2013 consid. 2.2;1C_450/2008 du 19 mars 2009 consid. 2.4), une construction ou une installation s'intègre dans l'environnement lorsque son implantation et ses dimensions n'affectent ni les caractéristiques ni l'équilibre du site et si, par sa forme et les matériaux utilisés, elle en respecte l'originalité. Il incombe au premier chef aux autorités municipales de veiller à l'aspect architectural des constructions; elles disposent à cet égard d'un large pouvoir d'appréciation (ATF 115 Ia 363 consid. 3b et les références citées; cf. également AC.2015.0022 du 26 octobre 2015 consid. 8b/cc). Dans ce cadre, l'autorité doit prendre garde à ce que la clause d'esthétique ne vide pas pratiquement de sa substance la réglementation de la zone en vigueur (ATF 115 Ia 363 consid. 3a et les références citées).

Dès lors que l'autorité municipale dispose d'un large pouvoir d'appréciation, le Tribunal cantonal observe une certaine retenue dans l'examen de la question de l’esthétique, en ce sens qu'il ne substitue pas sans autre sa propre appréciation à celle de cette autorité, mais se borne à ne sanctionner que l'abus ou l'excès du pouvoir d'appréciation, la solution dépendant étroitement des circonstances locales (cf. TF 1C_520/2012 précité consid. 2.4; AC.2015.0149 du 22 avril 2016 consid. 2a et les références citées).

b) En l'occurrence, le périmètre du PPA "Sous-Gare" comprend des quartiers d'habitation où se mélangent plusieurs zones aux possibilités constructives différentes, et donc des bâtiments de différents types ou volumes. La taille du projet en cause, qui se distingue de celle des villas environnantes, s'explique par le fait qu'il se situe, comme on l'a vu (cf. supra Faits, let. B), dans une zone différente que les constructions environnantes, qui permet des constructions plus hautes (trois niveaux plutôt que deux – cf. art. 2 RPPA). Sauf à vouloir priver d'effet cette planification, on ne peut considérer que le fait de construire de telles villas de trois niveaux sous forme d'habitation groupée constitue, en soi, une utilisation déraisonnable des possibilités réglementaires.

Les recourants allèguent que l'ensemble du quartier serait caractérisé par la présence de villas d'un ou deux niveaux et qu'au sud de la parcelle no 951 se trouverait un groupe d'une douzaine de maisons ouvrières à l'aspect identique et à l'architecture simple, qui donneraient une identité forte à l'ensemble de la zone. On constate cependant qu'aucune de ces maisons, prises individuellement ou comme un ensemble, ne figure au recensement architectural du canton de Vaud, pas plus qu'aucune autre construction alentour. Mis à part ce groupe de maisons, les recourants ne prétendent pas que le reste du quartier bénéficierait d'une homogénéité ou de caractéristiques particulières – excepté, selon eux, le nombre de niveau des constructions qui serait limité à un ou deux. A ce sujet, on notera, à moins d'une centaine de mètres à l'ouest de la parcelle no 951 et le long de la rue qui longe le groupe de maisons ouvrières susmentionnée, la présence d'un certain nombre d'immeubles d'habitation collective plus massifs. Au vu de ce qui précède, le projet en cause n'affectera pas significativement les caractéristiques ou l'équilibre du site. En particulier, même si les quatre villas prévues formeront un ensemble d'une taille supérieure aux habitations directement environnantes, elles ne comptent néanmoins qu'un seul niveau supplémentaire. Comme les autres villas du quartier, elles seront recouvertes d'une toiture à pans et non d'un toit plat.

En définitive, les photographies figurant au dossier ainsi que les informations et prises de vue aériennes disponibles sur le guichet cartographique cantonal (www.geo.vd.ch) suffisent, dans le présent cas, à renseigner le Tribunal quant au bâti existant et à lui permettre de vérifier que la municipalité n'a pas abusé de son large pouvoir d'appréciation. Pour cette raison, la requête d'inspection locale formulée par les recourants à titre de mesure d'instruction supplémentaire doit être rejetée, sans que cela constitue une violation de leur droit d'être entendus (cf. ATF 130 II 425 consid. 2.1 et les références citées; 129 II 497 consid. 2.2).

S'agissant de l'esthétique proprement dite des constructions prévues, telle qu'elle ressort des plans, elle ne présente aucun élément choquant ni aucune particularité qui justifieraient de considérer que la municipalité aurait abusé de son pouvoir d'appréciation en la matière. Le grief doit ainsi être rejeté.

5.

Selon les recourants, il faudrait par ailleurs considérer que la parcelle no 951 est insuffisamment équipée. En effet, elle ne disposerait pas d'un accès suffisant, étant reliée à la route par un étroit chemin de moins de 3 m de large aménagé sur une servitude de passage et régulièrement utilisé comme place de stationnement. Dans ce cadre, les recourants contestent également que l'accès par les services de secours soit assuré.

a) En vertu de l'art. 22 al. 2 let. b LAT, l'autorisation de construire n'est délivrée que si le terrain est équipé. En droit cantonal, l'art. 104 al. 3 LATC prévoit que la municipalité n'accorde le permis de construire que lorsque le bien-fonds est équipé pour la construction ou qu'il le sera à l'achèvement de la construction et que les équipements empruntant la propriété d'autrui sont au bénéfice d'un titre juridique. L'art. 19 al. 1 LAT dispose qu'un terrain est réputé équipé lorsqu'il est desservi d'une manière adaptée à l'utilisation prévue par des voies d'accès. Pour qu'une desserte routière soit adaptée, il faut d'abord que la sécurité (pente, visibilité, trafic) – celle des automobilistes comme celle des autres utilisateurs, les piétons en particulier – soit garantie, que le revêtement soit adéquat en fonction du type de véhicules qui vont l'emprunter, que la visibilité et les possibilités de croisement soient suffisantes et que l'accès des services de secours (ambulance, service du feu) et de voirie soit assuré. La voie d'accès est aussi adaptée à l'utilisation prévue lorsqu'elle peut accueillir tout le trafic de la zone qu'elle dessert. Un bien-fonds ne peut être considéré comme équipé si, une fois construit conformément aux règles du plan d'affectation, son utilisation entraîne un accroissement du trafic qui ne peut être absorbé par le réseau routier ou s'il provoque des atteintes nuisibles ou incommodantes pour le voisinage (ATF 129 II 238 consid. 2; AC.2017.0207 du 14 juin 2018 consid. 7 et les références citées). Il résulte en substance de la jurisprudence que la loi n’impose pas des voies d’accès idéales; il faut et il suffit que, par sa construction et son aménagement, une voie de desserte soit praticable pour le trafic lié à l’utilisation du bien-fonds et n’expose pas ses usagers ni ceux des voies publiques auxquelles elle se raccorderait à des dangers excessifs. Ainsi une voie, bien qu’étroite et sinueuse, remplit les conditions légales si elle permet à tous les véhicules usuels de gagner la ou les parcelles litigieuses en respectant les règles de prudence qu’imposent les prescriptions de la circulation routière.

Autrement dit, l’accès est suffisant lorsqu’il présente des conditions de commodité et de sécurité (pente, visibilité, trafic) tenant compte des besoins des constructions projetées et cela même si, en raison de l’accroissement prévisible du trafic, la circulation devient moins aisée et exige des usagers une prudence accrue (AC.2017.0207 précité consid. 7 et les références citées).

b) En l'occurrence, il est évident que le quartier, déjà très largement bâti, est équipé. La construction de quatre villas supplémentaires ne modifie pas sensiblement la situation. La parcelle no 951, enclavée parmi d'autres propriétés et reliée à la route communale par un chemin d'accès, ne se trouve pas dans une situation différente de celle de nombreuses autres parcelles environnantes, toutes déjà bâties. L'éventuelle obstruction du chemin d'accès par des voitures en stationnement n'est pas déterminante dans la mesure où la parcelle no 951 bénéficie d'une servitude sous forme de droit de passage, qu'il appartiendra si nécessaire aux propriétaires de faire respecter.

S'agissant de l'accès par les services de secours, qui serait trop étroit, les recourants se réfèrent à la "Directive concernant les accès, surfaces de manœuvre et d'appui pour les moyens d'intervention sapeurs-pompiers" adoptée le 18 mars 2015 par la Coordination Suisse des Sapeurs-Pompiers (CSSP). Cette directive "règle, au sens de l'art. 44 de la norme de protection incendie de l'AEAI, les exigences de base concrètes concernant l'accessibilité des sapeurs-pompiers aux bâtiments et aménagements" (cf. ch. 1, p. 4). Plus précisément, la norme à laquelle il est fait référence est la Norme de protection incendie du 1er janvier 2015 de l'Association des établissements cantonaux d'assurance incendie (AEAI). Cette norme et les directives adoptées par l'AEAI à son sujet (mais pas la directive CSSP), sont applicables dans le Canton de Vaud en vertu de l'art. 1 du règlement du 17 décembre 2014 concernant les prescriptions sur la prévention des incendies (RPPI; RSV 963.11.2 – cf. à ce sujet AC.2017.0333 du 16 mai 2018 consid. 13).

L'art. 44 de la Norme AEAI dispose que "les bâtiments et les autres ouvrages doivent toujours rester accessibles, afin que les sapeurs-pompiers puissent intervenir rapidement et efficacement". Cette norme ne règle pas plus précisément les caractéristiques des voies d'accès pour les véhicules de secours. La directive CSSP formule des exigences qui varient en fonction de la hauteur des bâtiments concernés. En l'occurrence, les villas en question, qui auront une hauteur au faîte de 9.40 m, doivent être considérées comme des "bâtiments de faible hauteur" (soit de moins de 11 m) au sens de la directive. Cette dernière décrit la configuration que doivent respecter l'accès et la "surface de manœuvre" pour de telles constructions. On retiendra en particulier qu'il n'est pas nécessaire qu'un véhicule de secours s'arrête au pied de la façade de l'habitation: il est suffisant qu'il puisse s'approcher suffisamment près du bâtiment, une conduite d'eau d'une longueur maximale de 80 m pouvant être déployée (ch. 8, p. 11 directive CSSP). En l'espèce, il ne fait pas de doute que cette exigence peut être respectée, le Chemin des Dents-du-Midi (route communale à l'évidence accessible aux pompiers) se trouvant à environ 50 m des habitations projetées.

Partant, le grief concernant l'équipement de la parcelle doit être écarté.

6.

Les recourants se prévalent enfin du fait que la planification générale de la Commune d'Aigle serait notoirement obsolète et devrait être révisée, de même que le PPA "Sous-Gare". Dans ce cadre, l'anomalie constituée par la collocation de la parcelle no 951 et de la parcelle voisine dans une zone différente de celle régissant les terrains environnants serait destinée à être corrigée. Les recourants en infèrent que la municipalité aurait dû refuser le permis de construire en vertu de l'art. 77 LATC.

a) L'effet anticipé négatif d'un projet de plan peut résulter de l'art. 77 LATC, ainsi libellé:

"Art. 77 Plans et règlements en voie d'élaboration

1 Le permis de construire peut être refusé par la municipalité lorsqu'un projet de construction, bien que conforme à la loi et aux plans et aux règlements, compromet le développement futur d'un quartier ou lorsqu'il est contraire à un plan ou à un règlement d'affectation communal ou intercommunal envisagé, mais non encore soumis à l'enquête publique. Dans les mêmes conditions, le département peut s'opposer à la délivrance du permis de construire par la municipalité lorsqu'un plan cantonal d'affectation ou une zone réservée sont envisagés. La décision du département lie l'autorité communale.

2 L'autorité élaborant le plan ou le règlement est tenue de mettre à l'enquête publique son projet dans le délai de huit mois à partir de la communication par la municipalité de la décision du refus de permis, dont un double est remis au département.

3 Le projet doit être adopté par l'autorité compétente dans les six mois dès le dernier jour de l'enquête publique.

4 Le département, d'office ou sur requête de la municipalité, peut prolonger les délais fixés aux alinéas 2 et 3 de six mois au plus chacun. Le Conseil d'Etat dispose de la même faculté lorsqu'il s'agit d'un plan ou d'un règlement cantonal.

5 Lorsque les délais fixés ci-dessus n'ont pas été observés, le requérant peut renouveler sa demande de permis de construire. La municipalité doit statuer dans les trente jours, après avoir consulté le département."

Cet article confère à la municipalité une simple faculté. Un refus fondé sur cette disposition fait obstacle à la réalisation d'un projet conforme à une réglementation devenue inadaptée et qui compromettrait la révision de cette dernière. Selon la jurisprudence, l'application de l'art. 77 LATC suppose que l'intention de réviser la réglementation en vigueur ait fait l'objet d'un début de concrétisation, au moins sous la forme d'études préliminaires. La révision doit de surcroît répondre à un réel besoin de planification (TF 1C_696/2013 du 31 janvier 2014 consid. 2.2;1C_22/2012 du 30 août 2012 consid. 7). L'autorité doit avoir exprimé une volonté claire de modifier la planification en vigueur, ce qui peut résulter d'une décision municipale, d'un vote du conseil de la commune ou du mandat d'étude confié à un bureau d'urbanistes (AC.2006.0036 du 20 décembre 2006 consid. 3b). Compte tenu des concepts juridiques largement indéterminés utilisés par l'art. 77 LATC, la municipalité qui applique cette disposition jouit d'une grande latitude de jugement et d’un pouvoir d’appréciation important (AC.2016.0344 du 19 février 2018 consid. 3c).

b) En l'occurrence, il n'apparaît pas qu'il existe un projet précis ou spécifique de réviser le PPA "Sous-Gare". La Municipalité pouvait donc, sans abuser de son pouvoir d'appréciation, décider de ne pas faire application de l'art. 77 LATC, s'agissant qui plus est d'une parcelle située dans un quartier déjà majoritairement bâti. Des considérations générales sur l'adéquation de la planification actuelle ou sur la nécessité de revoir le dimensionnement des zones à bâtir, après l'entrée en vigueur de la révision de la LAT et, aussi, de la 4e adaptation du PDCn, ne justifient pas que l'on refuse un permis de construire pour un projet conforme au PPA, dans le périmètre compact d'agglomération d'Aigle.

Partant, la municipalité pouvait considérer que la réglementation de la zone de villas était toujours applicable sans réserve.

7.

Les considérants qui précèdent conduisent au rejet du recours et à la confirmation de la décision attaquée.

Les recourants, qui succombent, supporteront les frais de justice, arrêtés à 2'500 fr. compte tenu des opérations d'instruction effectuées (art. 49 al. 1 LPA-VD et art. 4 al. 1 du tarif du 28 avril 2015 des frais judiciaires et des dépens en matière administrative [TFJDA; RSV 173.36.5.1]); le solde de l'avance de frais versée leur sera remboursé. Ils auront en outre à verser des dépens à la commune, qui a procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 55 LPA-VD et art. 10 s. TFJDA). Les constructeurs, qui se sont référés aux écritures de la municipalité sans déposer eux-mêmes de réponse, n'ont pas droit à des dépens.