CDAP - AC.2018.0223 - 2019-06-26 - A.________, B.________, C.________ et D.________ /Municipalité de Moudon, E.________, Direction générale des immeubles et du patrimoine

1.

La loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36) prévoit, à son article 92 al. 1, que le Tribunal cantonal connaît des recours contre les décisions et décisions sur recours rendues par les autorités administratives, lorsque la loi ne prévoit aucune autre autorité pour en connaître, ce qui est le cas en l'espèce. Le recours au Tribunal cantonal s'exerce dans les trente jours dès la notification de la décision ou du jugement attaqués (art. 95 LPA-VD).

a) Le recours déposé le 2 juillet 2018 est dirigé contre la décision de la municipalité du 31 mai 2018 dans laquelle elle indique qu'elle confirme son autorisation délivrée le 27 décembre 2017 à la E.________ pour le maintien des teintes litigieuses.

L'autorité intimée soulève la question de la tardiveté du recours en faisant valoir que les recourants ont eu connaissance de la décision du 27 décembre 2017 lors de la séance du 20 mars 2018 au plus tard et qu'à cette date, la constructrice avait déjà exécuté les travaux litigieux, circonstance connue des recourants depuis novembre 2017.

Selon la jurisprudence, celui qui proteste contre l'exécution d'un ouvrage édifié sans autorisation (ou en violation d'une autorisation) doit intervenir sans délai auprès de l'autorité et ne pas laisser le constructeur poursuivre les travaux dont il entend contester le principe; il n'est donc plus fondé à agir des semaines, voire des mois plus tard. Par ailleurs, le délai de recours commence à courir le jour où le recourant aurait pu et dû avoir connaissance de la décision municipale en faisant preuve de la diligence requise (CDAP AC.2013.0418 du 27 février 2015 et les réf. cit.).

En l'occurrence, les recourants n'étaient pas opposés à la décision du 26 septembre 2017 autorisant la réfection des façades, notamment la teinte des garde-corps en gris foncé, de sorte qu'ils n'avaient aucun motif d'intervenir dans la procédure à ce moment-là. Lorsqu'ils ont constaté que les barrières en bois n'avaient pas été teintes en gris, mais qu'elles avaient été remplacées par des panneaux métalliques teints en violet et en rose, ils ont immédiatement réagi en interpellant l'autorité intimée. Ils ont ainsi agi avec diligence. Par la suite, lorsqu'ils ont appris lors de la séance du 20 mars 2018 que l'autorité intimée avait rendu une nouvelle décision autorisant le maintien des teintes litigieuses, ils lui ont demandé, à plusieurs reprises, de leur transmettre cette décision. Or, l'autorité intimée, au lieu de donner suite à leur requête, leur a répondu le 2 mai 2018 qu'elle entendait réexaminer sa décision. Ce n'est finalement que le 31 mai 2018 qu'elle a informé les recourants du fait qu'elle avait décidé de confirmer son autorisation délivrée le 27 décembre 2017 à E._______ pour le maintien des teintes concernant les garde-corps des balcons du bâtiment. En recourant dans le délai de 30 jours à compter de la notification de la décision du 31 mai 2018, les recourants ont agi en temps utile.

b) Par ailleurs, les trois copropriétaires de A._______, sur une parcelle située en face des balcons litigieux, disposent manifestement d'un intérêt digne de protection à ce que la décision attaquée soit annulée ou modifiée (art. 75 let. a LPA-VD) et ils ont ainsi qualité pour recourir, de sorte qu'il n'est pas nécessaire d'examiner si la communauté en tant que telle est également légitimée. Le recours est ainsi recevable et il convient d'entrer en matière sur le fond.

2.

Les recourants font valoir que la décision attaquée viole notamment l'art. 86 LATC, ainsi que l'art. 53 RPE.

a) Aux termes de l'art. 86 al. 1 LATC, la municipalité veille à ce que les constructions, quelle que soit leur destination, ainsi que les aménagements qui leur sont liés, présentent un aspect architectural satisfaisant et s'intègrent à l'environnement. Elle refuse le permis pour les constructions ou les démolitions susceptibles de compromettre l'aspect et le caractère d'un site, d'une localité, d'un quartier ou d'une rue, ou de nuire à l'aspect d'un édifice de valeur historique, artistique ou culturelle (art. 86 al. 2 LATC). L'alinéa 3 de cette disposition prévoit que les règlements communaux doivent contenir des dispositions en vue d'éviter l'enlaidissement des localités et de leurs abords.

L'art. 53 RPE fait partie des dispositions du règlement communal sur l'esthétique des constructions et la protection des sites (art. 49 ss RPE). Cet article traite spécifiquement des couleurs et matériaux. A sa lettre a, l'art. 53 RPE dispose que les couleurs et les matériaux extérieurs doivent être en harmonie avec ceux des façades des immeubles voisins; la municipalité interdit l'emploi des teintes vives pouvant nuire au bon aspect des lieux. L'art. 53 let. b RPE exige que soit soumis à l'approbation de la municipalité tout élément nouveau, lors de transformations ou de rénovations, qui contribue de façon notable à l'aspect extérieur d'un bâtiment, notamment les matériaux et couleurs extérieurs.

b) Selon la jurisprudence, il incombe au premier chef à la municipalité de veiller à l'aspect architectural des constructions; elle bénéficie dans ce cadre d'une liberté d'appréciation particulière, que l'autorité de recours contrôle avec retenue. Dans la mesure où la décision communale repose sur une appréciation soutenable des circonstances pertinentes, l'instance de recours doit la respecter. En dépit de son pouvoir d'examen complet, elle ne peut intervenir et, cas échéant, substituer sa propre appréciation à celle des autorités communales que si celle-ci n'est objectivement pas soutenable ou contrevient au droit supérieur (cf. notamment TF 1C_499/2017 du 19 avril 2018 consid. 3.1,1C_493/2016 du 30 mai 2017 consid. 2.2 et les références citées; AC.2017.0281 du 11 février 2019).

S'agissant de la question des couleurs, le pouvoir d'appréciation de l'autorité communale elle-même est limité, en ce sens qu'elle doit examiner avec retenue la conformité des teintes des éléments extérieurs des constructions, proposées par le constructeur, avec les règles relatives à l'esthétique et à l'intégration. Il ressort en effet d'une jurisprudence déjà ancienne, mais qui a depuis lors été reprise et confirmée à plusieurs reprises, que la règle communale qui, comme en l'espèce, permet à la municipalité d'interdire les peintures de nature à nuire au bon aspect d'un lieu n'habilite pas l'autorité municipale à imposer une tonalité précise car la finalité d'une telle norme consiste uniquement à prévenir toute dysharmonie et contraste choquant (voir RDAF 1973, p. 354; RDAF 1976, p. 53). Ainsi, le fait qu'une couleur soit insolite ne suffit pas à la bannir si elle n'est ni criarde, ni outrageusement agressive. Elle peut en revanche être prohibée si elle ne s'harmonise pas avec celle des constructions environnantes, sur le fond desquelles elle trancherait nettement (RDAF 1976, p. 53; RDAF 1973, p. 354; cf. aussi AC.2007.0182 du 27 septembre 2007 consid. 2b; AC.1999.0049 du 24 juin 1999, consid. 2c).

Dans la jurisprudence de ces dernières années, on peut mentionner les exemples suivants. Le Tribunal administratif a considéré que l’utilisation d’une couleur blanche sans aucune nuance pour les parties boisées d’un ancien pont de grange d’une ferme créait un contraste choquant avec le bâtiment existant et avec l’environnement, caractéristique d’une zone de village. Le blanc cru, sans teinte, était de nature à agresser immédiatement le regard et ne permettait pas de s’harmoniser dans l'ensemble architectural et paysager du hameau de La Russille composé d’anciennes fermes cossues formant un ensemble harmonieux. Il a dès lors confirmé la décision de l'autorité communale qui exigeait que cette peinture blanche soit remplacée par une teinte en accord avec la galerie en bois naturel de la façade (voir arrêt AC.2005.0200 du 30 décembre 2005). Puis dans l'arrêt AC.2007.0304 du 13 août 2009, la CDAP a considéré, que la teinte orange ou abricot choisie pour les façades du nouveau poste de police à Lutry, même si elle était vive, ne violait pas la règlementation communale prohibant les teintes éclatantes. La CDAP a notamment relevé que la couleur choisie rappelait celle des tuiles recouvrant le château situé à proximité et que les façades du bâtiment communal abritant les services industriels, situé un peu plus loin, étaient également recouvertes d'une peinture d'une couleur très approchante, de sorte que même si la teinte choisie n'était pas usuelle, elle n'était en tous cas pas extraordinaire à Lutry. La Cour a également tenu compte du fait qu'il s'agissait d'un bâtiment disparate ne présentant aucun intérêt architectural, qui se trouvait au bord de la route cantonale à fort trafic et à l'extérieur du vieux bourg de Lutry, et que la teinte du bâtiment de police allait s'estomper au fil du temps. Saisi d'un recours dirigé contre cet arrêt, le Tribunal fédéral a confirmé que la teinte choisie ne violait ni la règlementation communale, ni l'art. 86 LATC, eu égard notamment à l'importante liberté d'appréciation reconnue aux autorités communales dans ce domaine et dont le tribunal doit tenir compte en faisant preuve d'une certaine retenue (TF 1C_426/2009 du 17 mars 2010).

c) En l'occurrence, le bâtiment en cause, construit dans les années 70, ne présente aucune caractéristique méritant protection. Par ailleurs, il n'est pas contesté que les couleurs grises appliquées aux façades lors des travaux de rénovation de 2017 sont appropriées. La contestation porte uniquement sur la couleur des nouveaux garde-corps, posés sur la façade donnant sur le château de Billens. Pour apprécier l'harmonie des couleurs de ces éléments avec celles des façades des immeubles voisins, ainsi que le prescrit l'art. 53 let. a RPE, il faut tenir compte des caractéristiques particulières de ce château. L'édifice a été classé comme monument historique, il a été rénové il y a quelques années et l'inventaire fédéral ISOS mentionne l'importance de le sauvegarder. Quand la municipalité doit statuer au sujet de constructions se situant dans l'environnement direct de ce monument, qui est bien visible dans un quartier faisant partie du centre de la localité, elle doit nécessairement tenir compte de cet élément. Le classement du château comme monument historique n'entraîne en principe pas directement des restrictions pour les constructions sur des parcelles voisines (cf. AC.2016.0349 du 14 décembre 2017 et les réf.cit.) – ce qu'a confirmé le SIPaL dans la présente affaire, ce service cantonal ayant retenu qu'il n'avait à statuer lui-même au titre de la LPNMS – mais c'est une donnée qui doit être prise en considération par les autorités communales, dans le cadre de leurs compétences. Par ailleurs, même si les objectifs de protection poursuivis par l’ISOS ne sont pas directement applicables lorsque le litige concerne l’octroi d’un permis de construire, ils peuvent être pris en considération dans le cadre de l’interprétation des dispositions cantonales et communales pertinentes, notamment celles relatives à la clause d’esthétique (voir notamment AC.2018.0425 du 19 juin 2019, consid. 2; AC.2018.0235 du 12 juin 2019, consid. 8).

En l'espèce, il faut rappeler que E._______, lorsqu'elle a entrepris la réfection des façades de son bâtiment, n'a pas décidé de poser devant les balcons des plaques métalliques roses et violettes. Elle a présenté un projet à l'autorité intimée où les parties en bois des garde-corps sont teintes en gris. Son projet initial était d'appliquer, sur tous les éléments visibles de la façade, des couleurs grises. Le 26 septembre 2017, l'autorité intimée lui a délivré l'autorisation d'effectuer ces travaux de réfection, avec la précision suivante: "Stores et garde-corps: gris foncés". A l'évidence, cette décision était conforme à l'art. 53 let. a RPE.

Ce n'est que lors de de la réalisation des travaux que la constructrice a opté pour des garde-corps avec des parties métalliques en rose et en violet au lieu du gris autorisé. Interpellée au sujet de ces couleurs par les recourants, la municipalité s'est adressée au technicien communal qui, dans un rapport daté du 20 novembre 2017, a relevé que les teintes litigieuses n'avaient pas leur place à cet endroit, de sorte que la constructrice devrait présenter une solution corrective. Dans un premier temps, la municipalité s'est ralliée à la prise de position du technicien communal, puisqu'elle a exigé, le 29 novembre 2017, que la constructrice mette en conformité les travaux avec la décision du 27 septembre 2017. A ce stade-là, l'autorité intimée a donc considéré que les teintes litigieuses n'étaient pas acceptables compte tenu des nouvelles couleurs des façades ou au vu de l'environnement du bâtiment. A la suite de la lettre de la constructrice du 12 décembre 2017, l'autorité intimée a toutefois "autorisé le maintien des teintes litigieuses". Elle a ainsi changé d'avis, sans toutefois motiver ce revirement de position.

Or, il apparaît objectivement que dans cet environnement, les couleurs des garde-corps sont non seulement insolites (par rapport aux gris de la façade, notamment) mais qu'elles ne s'harmonisent avec celles des constructions environnantes. Le tribunal a constaté lors de l'inspection locale que lorsqu'on observe le château de Billens avec, en arrière-plan, la façade du bâtiment de E._______, le regard est attiré par les plaques métalliques roses et violettes, détonnant fortement d'avec les teintes claires des façades du château. Ce monument historique paraît avoir été soigneusement rénové et les couleurs des façades ainsi que des éléments extérieurs (volets, balcons) présentent un aspect harmonieux. Les plaques métalliques des balcons voisins, avec leurs couleurs vives, créent un fort contraste, qui peut être gênant pour celui qui observe le monument voisin. Tant les spécialistes cantonaux des monuments historiques que le technicien communal, qui est un spécialiste des questions concernant les constructions au niveau local, se sont prononcés contre les nouvelles teintes; il s'agit objectivement d'un élément important, que la municipalité ne pouvait pas simplement écarter dans son appréciation.

Il est vrai que dans les environs, d'autres constructions ont également des éléments arborant des couleurs vives. Le tribunal a toutefois constaté que lorsqu'on arrive dans les environs du château, la présence de la station-service, de l'autre côté de l'avenue Eugène-Burnand, n'est pas véritablement dérangeante; elle ne donne pas l'impression d'une atteinte à l'environnement du monument historique, les couleurs de ses façades étant des couleurs habituelles pour ce genre d'installation. Un peu plus loin, le bâtiment construit sur la parcelle no 795, dont le pignon est couvert de lames en bois rose fuchsia n'est pas non plus visible lorsqu'on observe le château, que ce soit depuis le bas ou le haut de la rue. Quant au bâtiment voisin situé sur la parcelle no 431, dont les garde-corps des balcons sont de couleur bordeaux, il est d'une part moins visible lorsqu'on regarde le château puisqu'il est situé en retrait par rapport au bâtiment construit sur la parcelle no 436, et d'autre part, la couleur choisie n'est pas suffisamment vive ou d'une nuance telle qu'elle attire le regard comme le font les teintes litigieuses.

d) Il faut donc considérer que dans sa première décision, du 26 septembre 2017, la municipalité avait appliqué correctement la clause d'esthétique concrétisée à l'art. 53 RPE, tandis que dans ses décisions ultérieures ratifiant la modification non autorisée des garde-corps, cette autorité a fait un mauvais usage de son pouvoir d'appréciation.

Lorsque la municipalité a constaté la pose des plaques métalliques roses et violettes, elle s'est trouvée dans un cas d'application de l'art. 105 al. 1 LATC. Aux termes de cette disposition, la municipalité est en droit de faire suspendre et, le cas échéant, supprimer ou modifier, aux frais du propriétaire, tous travaux qui ne sont pas conformes aux prescriptions légales et règlementaires. La municipalité n'a pas un pouvoir discrétionnaire d'ordonner ou non la remise en état: quand les conditions de l'art. 105 LATC sont remplies, elle a l'obligation de le faire (AC.2018.0096 du 18 mars 2019 et les réf.cit.).

Selon la jurisprudence (cf. notamment TF 1C_464/2015 du 14 juin 2016, consid. 2.1), un ordre de remise en état doit respecter le principe de la proportionnalité. Lorsqu'une construction déjà réalisée contrevient aux règles légales et ne peut pas être autorisée a posteriori, cela ne signifie pas encore qu'elle ne peut être utilisée ni que l'état antérieur doit nécessairement être rétabli. L'autorité renoncera à exiger la remise en état lorsque celle-ci ne revêt pas d'intérêt public ou lorsque les dérogations aux règles sont mineures. Il en va de même lorsque le maître de l'ouvrage a pensé de bonne foi faire un usage correct de l'autorisation reçue, pour autant que le maintien de la situation illégale ne contrevienne pas à d'importants intérêts publics. Dans ce contexte, la bonne foi de l'administré est un élément qui entre dans la pesée des intérêts, mais il n'est pas seul décisif, aucun intérêt public ni privé ne devant, de surcroît, imposer que la situation soit rendue conforme au droit. Cela étant, celui qui place l'autorité devant un fait accompli doit s'attendre à ce que celle-ci se préoccupe plus de rétablir une situation conforme au droit que d'éviter les inconvénients qui en découlent pour lui.

Comme exposé plus haut, les teintes litigieuses ne peuvent être maintenues vu leur impact visuel dans l'environnement d'un monument historique. S'agissant des coûts engendrés pour la remise en état, le président de E._______ les estime entre 10'000 et 11'000 francs. Il ne s'agit dès lors pas de frais excessifs à supporter pour la propriétaire d'un immeuble de plusieurs appartements. A cela s'ajoute que les travaux ne seront pas compliqués à réaliser puisqu'il ne s'agit que d'ôter les plaques métalliques des garde-corps afin de les repeindre et les remplacer provisoirement par des barrières de sécurité, les locataires du bâtiment n'étant pas contraints à déménager pendant la durée des travaux.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être admis et la décision attaquée réformée, en ce sens que l'autorisation de maintenir les teintes rose et violette des garde-corps des balcons du bâtiment situé sur la parcelle no 436 est annulée, ordre étant donné à E._______ de teindre les plaques métalliques des garde-corps en gris foncé – selon ce qui avait été autorisé initialement. Un délai de trois mois doit être imparti à la société propriétaire pour cette remise en état.

3.

Vu l'admission du recours pour les motifs exposés ci-dessus, il n'est pas nécessaire de traiter les autres griefs des recourants, d'ordre formel. Cela étant, à propos de la critique visant le Conseiller municipal F._______, à cause de son lien de parenté avec une administratrice de E._______, il convient de relever ce qui suit. On ne voit pas en quoi ce membre de la municipalité aurait eu un intérêt personnel à ce que les garde-corps litigieux aient une couleur particulière (cf., à propos des motifs de récusation, art. 9 let. a LPA-VD et art. 65a de la loi du 28 février 1956 sur les communes [LC; BLV 175.11]) ni pourquoi il aurait eu, de par une confusion d'intérêts, une opinion préconçue (AC.2017.0052 du 30 juin 2017 et les réf.cit.). Aucun élément ne permet en effet de penser qu'il aurait pu être influencé par sa mère. Les recourants ne prétendent du reste pas que toutes les décisions prises par la municipalité en relation avec la rénovation du bâtiment litigieux seraient nulles, à cause de la participation du Conseiller municipal F._______, puisqu'ils ne contestent pas la validité de la décision du 26 septembre 2017.

A propos du grief de violation du droit d'être entendu, il convient de relever que la décision attaquée était suffisamment motivée, les recourants ayant compris sa portée et ayant pu l'attaquer en connaissance de cause. En outre, la municipalité a tenu compte de leurs différentes interventions avant de communiquer sa décision le 31 mai 2018. En définitive, il n'y a pas eu de vices propres à justifier une reprise ab ovo de la procédure administrative.

4.

Conformément à la jurisprudence, lorsque la procédure met en présence, outre le recourant et l'autorité intimée, une partie dont les intérêts sont opposés à ceux des recourants, c'est en principe à cette partie adverse déboutée, à l'exclusion de la collectivité publique dont la décision est annulée ou modifiée, d'assumer les frais et dépens (voir notamment arrêt AC.2017.0009 du 9 février 2018 et les réf.cit.). Il appartient en conséquence à E._______, qui succombe, de supporter les frais judiciaires et les dépens à verser aux recourants, lesquels ont procédé avec l'assistance d'un avocat (art. 49, 50 et 55 LPA-VD). La Commune de Moudon n'a pas droit à des dépens, vu l'issue de la cause.