CDAP - AC.2019.0012 - 2020-12-23 - A.________, B.________, C.________, D.________, E.________, F.________, G.________, H.________, I.________, J.________, K.________, L.________, M.________, N.________, O.________/Conseil communal de Perroy, Département du territoire et de l’environnement (DTE)

1.

a) Les recours sont dirigés contre les décisions du conseil communal et du DTE par lesquelles des modifications du plan général d'affectation ont été adoptées puis approuvées. Ces décisions des autorités communale et cantonale ont été notifiées simultanément aux opposants déboutés. Elles peuvent ensemble faire l'objet d'un recours de droit administratif au Tribunal cantonal, conformément à l'art. 43 al. 2 de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11) et aux art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36).

Les recours ont été déposés en temps utile (art. 95 et 96 al. 1 let. a LPA-VD) et ils respectent les exigences légales de motivation (art. 76, 77 et 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

b) Dans la procédure de recours de droit administratif, il incombe au juge de se prononcer sur les rapports juridiques que l'autorité administrative a précédemment réglés de manière contraignante, sous la forme d'une décision. C'est cette décision qui détermine l'objet de la contestation devant le Tribunal cantonal. Ensuite, pour délimiter l'objet du litige, il faut examiner quel élément de la décision attaquée est effectivement contesté (cf. notamment ATF 131 V 164 consid. 2.1; CDAP AC.2019.0274 du 5 octobre 2020 consid. 2a).

Comme, dans sa décision du 14 novembre 2018, le DTE a refusé d'approuver les mesures d'aménagement prévues dans le secteur "********" (extension de de la zone artisanale, commerciale et industrielle dans le périmètre d'une zone intermédiaire inconstructible) ainsi qu'à l'emplacement envisagé pour de nouvelles installations scolaires et sportives (zone à urbaniser par plan partiel d'affectation), la contestation, dans la mesure où elle vise les modifications du plan des zones, ne peut plus porter sur ces mesures. En revanche, dans le secteur "********", le changement d'affectation de la zone mixte en zone artisanale, commerciale et industrielle peut être contesté. Les recours, en tant qu'ils concluent à l'annulation totale des décisions attaquées, visent formellement cette mesure d'aménagement.

La parcelle concernée, dans le secteur "********" (n° 153), se trouve à 400 m environ du terrain dézoné le plus proche, dans le quartier de ******** (n° 464). Le quartier des ******** est à plus de 1 km. Dans cette situation, il est douteux que les recourants puissent invoquer un intérêt digne de protection, au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD, à l'annulation de ce changement d'affectation car ils ne peuvent pas être considérés comme des voisins directs qui subiraient des inconvénients (obstacles pour la vue, augmentation du trafic, autres nuisances) à cause de la réalisation de nouvelles constructions artisanales, commerciales ou industrielles dans ce secteur qui est déjà occupé par de telles installations (à propos de cette condition de recevabilité, applicable en droit cantonal comme en droit fédéral, cf. ATF 141 II 50 consid. 2.1, ATF 137 II 30 consid. 2). Cela étant, les recourants ne critiquent pas, en tant que telle, cette nouvelle affectation. Ils font plutôt valoir, en substance, que la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn concerne les zones d'habitation et les zones mixtes (habitation et activités); or la parcelle n° 153 était en zone mixte, de sorte que son propriétaire serait en quelque sorte avantagé en obtenant une nouvelle affectation toujours en zone à bâtir, alors que leurs propres terrains sont soumis à un dézonage, les sortant de la zone à bâtir. Toutefois, si l'on apprécie la situation globalement en fonction des critères du plan directeur cantonal (cf. à ce propos infra, consid. 2), ce changement d'affectation pour la parcelle n° 153 "participe au redimensionnement de la zone d'habitation et mixte en diminuant le potentiel d'habitants et à la mise en conformité du PGA", comme l'explique le DTE dans la décision d'approbation. Ainsi, les objectifs de redimensionnement de la zone d'habitation, à réaliser en particulier dans les quartiers où se trouvent les terrains des recourants, sont moins ambitieux que si cette partie de la parcelle n° 153 n'avait pas été sortie de la zone mixte (il a déjà été tenu compte de cette opération dans le bilan des réserves à bâtir présenté dans le rapport 47 OAT – cf. p. 19 de ce rapport). C'est pourquoi il faut considérer que le litige ne porte en définitive pas sur le sort du secteur "********" ou de la parcelle n° 153.

c) Les recourants peuvent se prévaloir d'un intérêt digne de protection (au sens de l'art. 75 let. a LPA-VD) à obtenir l'annulation des "modifications sectorielles apportées au PGA liées au dimensionnement de la zone d'habitation et mixte sur les parcelles n° 338, 339, 340, 352, 764, 905, 334, 368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463, 464 et 972" (premier point de la décision d'approbation du DTE) car, vu les critères de la mesure A11 du PDCn, ces modifications doivent être appréciées non seulement en fonction de la situation spécifique de chaque bien-fonds, mais surtout au regard des objectifs globaux de redimensionnement de la zone à bâtir de la commune. Dans ces circonstances, chaque propriétaire d'un terrain dézoné peut obtenir un contrôle judiciaire de la mesure de redimensionnement dans son ensemble (cf. ATF 141 II 50 consid. 2.6). Il y a donc lieu d'entrer en matière sur les griefs des recourants.

2.

Les recourants font valoir en substance qu'ils n'ont pas obtenu une décision suffisamment motivée sur les griefs présentés dans leurs oppositions. Les autorités n'auraient pas donné des explications précises démontrant la nécessité de déclasser les terrains concernés et il manquerait une réflexion globale au niveau du territoire communal. Sur le fond, les recourants présentent en résumé les arguments suivants, notamment: il n'y aurait aucune urgence à valider cette modification partielle du PGA car il est impossible de déterminer si le premier dézonage est cohérent, équitable ou justifié au regard des principes de l'aménagement du territoire (recours AC.2019.0013); le déclassement ponctuel et ciblé de certaines parcelles, avant que le plan général d'affectation ne soit entièrement revu, ne permet pas aux autorités communales de procéder à une pesée complète des intérêts en présence (recours AC.2018.0443); il n'y a pas d'urgence à déclasser une partie seulement des parcelles constructibles et à renvoyer à plus tard une réflexion plus globale dès lors que la commune dispose de l'instrument de la zone réservée pour faire obstacle, si nécessaire, aux projets de construction sur des secteurs qu'elle considère comme susceptibles d'être dézonés dans le cadre de la révision générale du PGA (recours AC.2019.0012).

a) Le "redimensionnement de la zone à bâtir" décidé par le conseil communal le 22 mars 2018 vise à mettre en œuvre le nouvel art. 15 al. 2 LAT ("Les zones à bâtir surdimensionnées doivent être réduites"). Les autorités chargées de l'aménagement du territoire, dans le canton de Vaud, ont défini dans le PDCn un cadre ou processus pour répondre aux exigences de l'art. 15 LAT, étant donné que la plupart des communes ont des zones à bâtir surdimensionnées (à propos du contenu du plan directeur cantonal, qui doit définir la manière d'assurer la conformité des zones à bâtir aux conditions de l'art. 15 LAT, cf. art. 8a let. d LAT, art. 5a al. 4 OAT). C'est l'objet de la mesure A11, mais le détail de la méthode à appliquer par les communes pour dimensionner correctement leurs zones à bâtir à vocation d'habitation figure dans des fiches d'application du SDT ou de la DGTL, qui complètent en quelque sorte le PDCn (cf. à ce propos le rapport d'examen de l'Office fédéral du développement territorial ARE relatif à la 4e adaptation du PDCn, janvier 2018 [sur le site www.are.admin.ch], p. 24).

En l'occurrence, les autorités communales de Perroy ont, conformément à la mesure A11 du PDCn, évalué "la nécessité de redimensionner leurs zones à bâtir en vérifiant l'adéquation entre leur capacité d'accueil en habitants et la croissance démographique projetée". Cette évaluation, selon les données reproduites dans le rapport 47 OAT, démontre cette nécessité, puisque la surcapacité des zones d'habitation et mixtes (avant la modification litigieuse du PGA) est estimée à 286 habitants. Ce nombre correspond à la différence entre la capacité d'accueil au moment du bilan (actuel) et la capacité d'accueil à l'horizon de planification de 2036 (critère prévu dans la mesure A11), compte tenu des possibilités de développement d'un village prévues par le PDCn. Ces calculs ne sont pas directement critiqués par les recourants. La nécessité du redimensionnement est donc établie pour la commune de Perroy. Il convient de relever que ces évaluations sont le résultat de calculs portant sur l'ensemble du territoire communal (zones d'habitation et mixtes).

b) La fiche d'application de la DGTL intitulée "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes excédant les besoins à 15 ans ou peu adéquates pour le développement" (sur le site internet vd.ch, rubrique: Territoire et construction > Aménagement du territoire > Plan d'affectation communal [actuellement: version de décembre 2019]) définit la stratégie de redimensionnement suivante:

"– Dézoner toutes les franges de la zone à bâtir en zone agricole; ces franges sont identifiées lors de la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis de la commune.

– Traiter les petites zones à bâtir, en commençant par dézoner les espaces non-bâtis et, selon le résultat, analyser s'il est pertinent ou non de maintenir le bâti en zone à bâtir.

– Affecter en zone agricole ou en zone de verdure les espaces vides de plus de 2500 m2 situés au milieu du bâti.

– Mener une réflexion qualitative sur le tissu bâti et les espaces vides qu'il comprend afin d'identifier les secteurs qui méritent d'être mis en valeur et les préserver par des mesures de planification.

– Assurer la disponibilité des terrains libres de construction sur le territoire communal et, le cas échéant, affecter les parcelles concernées en conformité avec leur usage futur."

La fiche d'application ajoute ce qui suit:

"La stratégie de redimensionnement doit se baser sur ces cinq principes. Si l'application de toutes ces mesures ne permet pas de répondre aux exigences du plan directeur cantonal (PDCn), un surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte sera accepté dans le projet de révision du plan d'affectation communal. Il s'agira cependant de prouver que toutes les mesures de redimensionnement pertinente du point de vue de l'aménagement du territoire ont été prises."

Cette fiche d'application prévoit une première phase dans le processus de révision du plan général d'affectation, à savoir la délimitation du territoire urbanisé et des noyaux largement bâtis. La notion de "territoire urbanisé" est définie dans une autre fiche d'application de la DGTL (qui porte ce titre, version de février 2019) et qui donne notamment les explications suivantes:

"Le territoire urbanisé est une donnée de base nécessaire pour cadrer le développement de l'urbanisation. Il comprend les territoires largement bâtis situés en zone à bâtir formant le coeur d'une localité, y compris les terrains non bâtis à vocation urbaine.

Une fois tracé, le territoire urbanisé permet de distinguer les zones à bâtir à densifier de celles qui ne doivent pas l'être. [...]

Dans une démarche de redimensionnement des zones à bâtir, la délimitation du territoire urbanisé permet d'identifier les différentes actions à mener pour réduire le potentiel d'accueil des zones à bâtir. Celles-ci sont en effet différentes si l'on se trouve à l'intérieur ou hors du territoire urbanisé.

La commune délimite le périmètre du territoire urbanisé en amont d'une révision d'un plan d'affectation. Le périmètre du territoire urbanisé est intégré dans la stratégie d'aménagement qu'elle soumet au Service du développement territorial au début de la procédure de planification."

La délimitation du territoire urbanisé, opération incombant normalement à la municipalité, est ainsi destinée à fournir une "donnée de base" aux autorités de planification, en vue des futures décisions de révision ou de modification du plan général d'affectation. Après cette opération préalable, la fiche d'application "Comment traiter les zones à bâtir d'habitation et mixtes [...]" énonce cinq principes qui ne doivent pas être compris comme des phases successives et distinctes. En d'autres termes, lorsque cette fiche expose que les franges de la zone à bâtir devront être dézonées en priorité, ou encore lorsqu'elle prévoit qu'il faut commencer par dézoner les espaces non bâtis dans les petites zones à bâtir, cela doit être compris comme des étapes prioritaires de l'analyse globale qui débouchera sur un projet de révision du plan général d'affectation – projet qui pourra être mis à l'enquête publique (art. 38 LATC), soumis au conseil de la commune pour adoption (art. 42 LATC) puis soumis à l'approbation du canton (art. 43 LATC) – mais non pas comme une incitation, pour les communes, à adopter et faire approuver des plans partiels d'affectation, limités à certaines parties du territoire, pour réaliser par étapes ou par secteurs le redimensionnement de la zone à bâtir.

La mesure A11 du PDCn prévoit que "les communes qui doivent redimensionner leurs zones à bâtir révisent leurs plans d'affectation et soumettent leur projet à l'approbation du Canton au plus tard cinq ans après l’adoption du Plan directeur cantonal par le Grand Conseil". Selon cette formulation, la révision de la planification communale doit donc déboucher sur un projet – et non pas des projets successifs – soumis à l'approbation cantonale selon l'art. 26 LAT.

c) Dans la présente affaire, l'autorité cantonale de planification ne s'est pas prononcée clairement sur cette question. Dans le rapport d'examen préalable, le SDT a fait la distinction entre des "modifications ciblées" du PGA, au début d'une procédure par étapes, étaient admissibles mais que la "révision du PGA" restait nécessaire et qu'il fallait "poursuivre sans délai l'élaboration de [cette] révision". Dans sa réponse du 27 mars 2019, le SDT fait également la distinction entre une "modification" du PGA et sa "révision" (en p. 2 de cette réponse, il est exposé ce qui suit: "En l'espèce, l'intention de l'autorité communale de modifier la planification en vigueur est établie. En tout état de cause, la Commune doit redimensionner sa zone à bâtir, d'ici à 2022, conformément au PDCn. Le processus de dézonage engendré par la modification du plan général d'affectation de la commune de Perroy s'inscrit dans cette volonté de révision"), Le SDT rappelle alors que "la révision du plan général d'affectation reste indispensable".

d) Dans une commune telle que Perroy – un village d'importance moyenne, avec un bourg et quelques quartiers périphériques, sur un territoire couvrant une surface totale de 2.9 km2 –, il est objectivement possible de mettre en œuvre la mesure A11 du PDCn en élaborant d'emblée une révision globale du PGA, sans procéder par étapes ou modifications ciblées. Ce territoire est en effet suffisamment homogène du point de vue urbanistique; les quartiers du bas, du centre ou du haut de la commune sont comparables, le rapport 47 OAT notant au demeurant qu'ils remplissent tous les critères cantonaux du territoire urbanisé (p. 10). La question se poserait peut-être différemment dans les grandes villes avec des secteurs géographiques bien distincts, ou dans les communes comportant plusieurs villages. Il n'est cependant pas nécessaire, dans le présent arrêt, de se prononcer au sujet de pareilles hypothèses.

Dans un territoire communal homogène, il faut en revanche examiner, vu les griefs des recourants, si les principes de l'aménagement du territoire, ou singulièrement les règles fixées dans la mesure A11 du PDCn pour le redimensionnement des zones à bâtir, imposent de procéder à une révision globale et proscrivent par conséquent une révision par étapes, avec en premier lieu des modifications partielles ("ciblées"), là où les autorités de planification estiment que la situation est la plus évidente.

e) Dans sa réponse du 27 mars 2019, le département (par le SDT) retient qu'en tant que telle, la modification litigieuse du plan général d'affectation n'est pas contraire au droit, la LATC admettant l'établissement de plans d'affectation partiels, et que "le choix des parcelles dézonées relève de l'opportunité, donc de l'autorité communale". Cette argumentation se réfère implicitement à la réglementation de l'art. 43 LATC, qui charge l'autorité d'approbation de statuer sous l'angle de la légalité (al. 1, cf. infra) tandis que le Tribunal cantonal, comme autorité de recours contre les décisions du département et de la commune, a un "libre pouvoir d'examen" (al. 2). La notion de libre pouvoir d'examen, à l'art. 43 al. 2 LATC, correspond à celle de l'art. 33 al. 3 let. b LAT: la loi fédérale impose en effet au droit cantonal de prévoir "qu'une autorité de recours au moins ait un libre pouvoir d'examen", ce qui signifie en principe non seulement un contrôle en légalité mais aussi en opportunité (cf. ATF 135 II 286 consid. 5.2, ATF 127 II 238 consid. 3b). Dans le régime cantonal vaudois, contrairement à la situation dans d'autres cantons, il incombe à un tribunal d'exercer ce libre pouvoir d'examen, en l'absence de voie de recours administratif préalable (cf. AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 consid. 3).

Cela étant, contrairement à ce qu'on pourrait déduire de la réponse du département cantonal, la question de l'admissibilité d'une procédure de révision par étapes, dans le cadre de la mise en œuvre de la mesure A11 du PDCn, ne relève pas de l'opportunité. En vertu de l'art. 15 al. 1 LAT, les zones à bâtir sont définies de telle manière qu'elles répondent aux besoins prévisibles pour les quinze années suivantes. Dans une procédure de réduction des zones à bâtir surdimensionnées (cf. art. 15 al. 2 LAT), il faut donc calculer le besoin en fonction de tous les facteurs pertinents et le plan directeur cantonal joue un rôle primordial pour le calcul (cf. Heinz Aemisegger/Samuel Kissling, Commentaire pratique LAT: planifier l'affectation, Berne 2016, art. 15 n. 54-55). Il s'agit donc d'appliquer des règles et des principes qui découlent du droit fédéral et qui sont concrétisés dans des normes cantonales (y compris le PDCn), en effectuant une pesée de tous les intérêts à prendre en considération. Cela relève donc du contrôle de la légalité (cf. art. 98 let. a LPA-VD).

f) Le plan d'affectation communal qui réalise le redimensionnement de la zone à bâtir doit être approuvé par le département cantonal qui, à cette occasion, doit le contrôler "sous l'angle de la légalité et de sa conformité au plan directeur cantonal", selon ce que prévoit l'art. 43 al. 1 LATC. Cette procédure d'approbation est au demeurant prescrite par le droit fédéral, à l'art. 26 LAT, avec un contrôle de la conformité au droit fédéral, y compris au plan directeur cantonal (cf. Alexander Ruch, Commentaire pratique LAT [op. cit.], art. 16 n. 40).

Dans sa jurisprudence récente, le Tribunal fédéral s'est prononcé sur la détermination des besoins en zones à bâtir pour les quinze prochaines années et sur l'application de la mesure A11 du PDCn, en relation avec le nouveau plan général d'affectation (PGA) de la commune de Montreux (ATF 146 II 289). Il a posé le principe selon lequel la création d'une zone réservée, dans le cadre de l'adoption d'une nouvelle planification générale, dans le seul but de contenir le surdimensionnement de la zone à bâtir, sans autre perspective de planification, est contraire au droit fédéral (c'est le texte du regest). Il ressort des considérants de l'arrêt que dans cette commune, certains secteurs de la zone à bâtir, globalement surdimensionnée, avaient été classés en zone réservée (cf. art. 27 LAT, mesure conservatoire de durée limitée), sans autre perspective de planification à l'échéance; le Tribunal fédéral a vu là une violation des art. 15 et 27 LAT et il a invité la commune à adapter le projet de PGA "dans le respect des exigences de l'art. 15 LAT, en particulier s'agissant de la détermination des besoins en zones à bâtir pour les 15 prochaines années, et du PCDn, spécialement la mesure A11" (ATF 146 II 289 consid. 5.2). Le Tribunal fédéral a également considéré qu'il n'était pas possible d'examiner la conformité de la zone à bâtir du nouveau PGA à l'art. 15 LAT et au PDCn à cause du classement de certains secteurs dans une zone soumise à la légalisation préalable d'une planification de détail, régime juridique ne permettant pas de déterminer clairement si les terrains doivent être comptés dans les réserves pour le calcul des besoins (ATF 146 II 289 consid. 6.3 et 7.4). Au consid. 9 (non publié) de cet arrêt, le Tribunal fédéral a encore examiné le grief selon lequel le nouveau PGA serait contraire aux art. 14 ss LAT parce qu'il ne concerne que la partie urbanisée du territoire communal, à l'exclusion de la partie supérieure (villages des Avants, de Caux et du Vallon de Villars). Selon ce considérant, il n'est pas admissible "de s'être limité à la réglementation de la partie urbanisée du territoire, et remettre à plus tard la fixation des zones pour le solde [...]. Cela contrevient à l'exigence de la couverture de la totalité du territoire à aménager, qui se doit de procéder d'une idée d'ensemble [...], et n'assure pas un développement du territoire global [...].

La Commune de Montreux ne pouvait ainsi se contenter de régler la partie urbanisée, au risque d'aboutir, lors de l'adoption de la planification ultérieure, à des situations inextricables – comme l'épuisement du potentiel constructible par la première planification, au détriment des parcelles comprises dans la seconde – voire incompatibles avec le droit fédéral, spécialement s'agissant de l'évaluation d'ensemble des besoins prévisibles au sens de l'art. 15 LAT". A l'appui de ce raisonnement, le Tribunal fédéral se réfère à un arrêt rendu en 1992 (ATF 118 Ia 165), qui retient qu'il n'est en général pas possible de remettre à plus tard la fixation des zones pour certains territoires particuliers (cf. Eloi Jeannerat/Pierre Moor, Commentaire pratique LAT [op. cit.], n. 11 ad art. 14 LAT).

On peut déduire de cette jurisprudence qu'en principe, le redimensionnement des zones à bâtir d'une commune doit faire l'objet d'une analyse globale, débouchant sur une seule révision du plan général d'affectation, et non pas sur des révisions successives ou par étapes, la première étape laissant en suspens la question du redimensionnement de certains secteurs du territoire communal. Si les autorités communales n'adoptent pas d'emblée un projet de révision générale (éventuellement parce que le conseil communal refuse d'adopter la nouvelle affectation d'un secteur, qui doit être réexaminée), il incombe alors en principe au département cantonal de différer son approbation, plutôt que de prononcer une approbation partielle laissant incertaine la future affectation de certains terrains (cf. AC.2019.0242 du 1er septembre 2020, consid. 7).

g) Il ressort cependant de la jurisprudence cantonale que des communes des Préalpes ont choisi, pour redimensionner leur zone résidentielle, de procéder par étapes; dans une première phase, le dézonage des terrains situés hors périmètre du centre et hors territoire urbanisé; dans une seconde phase le redimensionnement de la zone à bâtir sur les terrains plus proches du centre (une zone réservée étant déjà instituée à titre de mesure conservatoire). Ce processus avait été organisé en relation avec une convention conclue en 2016 entre les communes des Alpes vaudoises et l'Etat de Vaud, qui prévoyait une participation cantonale au financement de certaines infrastructures touristiques moyennant un déclassement immédiat de surfaces correspondant à un certain pourcentage du surdimensionnement ("bonus LAT"). Ce processus a été admis par la Cour de droit administratif et public, dans des arrêts relatifs au dézonage de première étape (cf. AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 [Rossinière], AC.2018.0061 du 15 novembre 2019 [Gryon]; cf. également arrêt TF 1C_522/2019 du 1er mai 2020, dans l'affaire de Rossinière, où il est relevé que la cour cantonale a validé la stratégie communale en deux étapes [consid. 4.5] mais où le Tribunal fédéral ne se prononce pas directement sur la question de l'appréciation globale des besoins pour le redimensionnement [consid. 4.6]).

La CDAP a notamment considéré, dans ces affaires, qu'il n'y avait pas d'obligation pour les autorités compétentes de procéder par une seule et même planification à l'ensemble des mesures visant au redimensionnement des zones à bâtir (AC.2018.0011 du 3 septembre 2019 consid. 4c/bb). Or, depuis l'arrêt concernant la commune de Montreux (ATF 146 II 289), on ne peut plus poser sans autre un tel principe. La jurisprudence fédérale prévoit que, dans le processus de redimensionnement, il faut pouvoir déterminer clairement quels terrains doivent être comptés dans les réserves, ou en d'autres termes quels terrains doivent être maintenus dans la zone à bâtir en fonction des besoins calculés pour les quinze années suivantes, car la révision du plan général d'affectation doit procéder d'une idée d'ensemble (cf. supra, consid. 2f).

h) Les modifications litigieuses du PGA de Perroy ne consistent pas à dézoner un vaste espace cohérent, bien séparé des terrains déjà construits (comme dans les communes des Préalpes mentionnées plus haut). Au contraire, il s'agit pour l'essentiel de diminuer, dans les franges de deux quartiers de villas, la surface de la zone à bâtir sur certaines parcelles éparses, qui demeurent partiellement constructibles. Avec cette diminution d'en moyenne 800 m2 par parcelle concernée, cela réduit les possibilités de construire de nouveaux bâtiments ou de transformer les bâtiments existants, le cas échéant (étant donné que le règlement du PGA limite le coefficient d'utilisation du sol – cf. art. 4.2 RCAT). Les autorités communales n'excluent pas de pouvoir procéder à des opérations similaires dans d'autres secteurs du territoire communal, comme cela ressort clairement du rapport 47 OAT. Dans le secteur du littoral, cela présenterait certes une "complexité particulière" mais dans d'autres secteurs, à l'intérieur du territoire urbanisé (plus proches du centre du bourg ou au nord de celui-ci, où se trouvent également des zones d'habitation), des dézonages restent envisageables (p. 11 du rapport 47 OAT). Le département cantonal estime indispensable de poursuivre la révision du plan général d'affectation dans le délai prévu par la mesure A11 du PDCn car, malgré les modifications de la première étape, le surdimensionnement reste conséquent (réponse du 27 mars 2019, p. 2). Cette position avait été d'emblée annoncée par le SDT, lors de l'examen préalable, de sorte que les modifications litigieuses ont été considérées par l'autorité cantonale de planification comme s'inscrivant dans un processus de révision du PGA qui n'est pas encore achevé. Il n'est donc pas question, à ce stade, d'examiner si les décisions attaquées peuvent éventuellement être suffisantes car, pour le reste, il y aurait lieu d'accepter un "surdimensionnement incompressible de la zone à bâtir d'habitation et mixte" (cf, supra, consid. 2b). Le département cantonal fait en somme valoir, dans sa réponse aux recours, que ce n'est qu'après une analyse des possibilités de redimensionnement dans d'autres secteurs de la commune, que le caractère adéquat ou suffisant des dézonages pourra être apprécié.

A ce stade, on ne peut pas non plus formellement exclure que l'analyse globale selon les critères de la mesure A11 du PDCn révèle finalement que, vu les dézonages possibles dans les autres quartiers de la commune, les mesures touchant certaines parcelles des recourants puissent être revues (en leur faveur ou à leur détriment). Même si le principe de l'égalité de traitement n'a dans la planification territoriale qu'une portée restreinte (cf. Jeannerat/Moor, op. cit., n. 47 ad art. 14), il faut en tenir compte dans une procédure de réduction des zones à bâtir surdimensionnées; une analyse non scindée en plusieurs étapes et portant sur tout le territoire communal est propre à garantir que les mêmes critères seront appliqués à tous les propriétaires. La transparence, la prévisibilité et l'égalité de traitement sont des éléments à prendre en considération dans le processus de redimensionnement (cf. TF 1C_550/2018 du 19 novembre 2019 consid. 4.3,1C_518/2019 du 8 juillet 2020 consid. 5.2, à propos de zones réservées, mesures conservatoires facilitant une analyse globale).

i) Les dézonages contestés par les recourants font partie, selon des termes utilisés par les autorités, de modifications ciblées pour contenir le surdimensionnement ou de mesures urgentes. Or on ne voit pas, objectivement, en quoi il serait plus urgent de réduire la zone à bâtir dans les secteurs des ******** et de ******** que dans d'autres secteurs de la commune. On ne voit pas non plus pourquoi le surdimensionnement des zones d'habitation de la commune ne pourrait pas être géré dans le cadre de la révision globale du PGA (zones d'habitation et mixte), exigée par l'autorité cantonale; elle doit être réalisée dans un délai fixé par le plan directeur cantonal, qui n'est pas encore échu. Si, dans ce contexte, il y a lieu de prendre des mesures conservatoires urgentes, pour empêcher la construction sur un terrain susceptible d'être dézoné, le droit cantonal prévoit différents instruments (art. 46 ss LATC), en particulier la zone réservée (art. 46 LATC, art. 27 LAT). Par l'adoption d'une zone réservée, de futures mesures d'aménagement du territoire se voient accorder un effet anticipé négatif: une autorisation de construire ne sera délivrée qu'à la condition qu'elle n'entrave pas l'établissement de la réglementation envisagée (cf. notamment AC.2019.0386 du 14 octobre 2020 consid. 2 et les références).

j) En définitive, les modifications sectorielles du PGA ne permettent pas de procéder à une appréciation globale de la situation pour le redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, conformément aux critères fixés par la mesure A11 du PDCn, cette analyse globale étant nécessaire pour une commune telle que Perroy afin que la pesée générale des intérêts requise par l'art. 15 LAT puisse intervenir. Les moyens des recourants, en tant qu'ils reprochent aux autorités compétentes des décisions empêchant de déterminer si le premier dézonage est cohérent, équitable et conforme aux principes de l'aménagement du territoire, sont donc fondés.

Il s'ensuit que les recours doivent être admis. Partant, les décisions du conseil communal et du département cantonal, adoptant et approuvant les modifications sectorielles apportées au PGA liées au dimensionnement des zones d'habitation et mixte sur les parcelles nos 338, 339, 340, 352, 764, 905, 334, 368, 369, 370, 373, 454, 455, 456, 462, 463, 464 et 972, doivent être annulées. La cause doit être renvoyée aux autorités communales (en premier lieu la municipalité) et au Département des institutions et du territoire pour que ces autorités se prononcent à nouveau sur le redimensionnement de la zone d'habitation et mixte, conformément à la mesure A11 du PDCn.

Vu l'issue de la procédure, il n'y a pas lieu de se prononcer sur les autres griefs des recourants ni sur les mesures d'instruction supplémentaires qu'ils ont requises.

3.

Il se justifie de renoncer à percevoir un émolument judiciaire (art. 49 et 52 LPA-VD). Les recourants, assistés par des avocats, ont droit à des dépens, à la charge de la Commune de Perroy (art. 55 LPA-VD).