CDAP - AC.2019.0186 - 2020-07-20 - A.________/Municipalité de Prilly

1.

La voie du recours de droit administratif, au sens des art. 92 ss de la loi du 28 octobre 2008 sur la procédure administrative (LPA-VD; BLV 173.36), est ouverte contre une décision d'une municipalité refusant de délivrer un permis de construire dans la procédure régie par les art. 103ss de la loi du 4 décembre 1985 sur l'aménagement du territoire et les constructions (LATC; BLV 700.11), ce qui est le cas en l’espèce, seule étant litigieuse la transformation du proche d’entrée sis au nord-est du bâtiment ECA 1099 en réduit de jardin.

Interjeté en temps utile par le propriétaire de la parcelle sur laquelle le projet litigieux devrait être réalisé, le recours satisfait en outre aux conditions formelles prescrites, de sorte qu'il y a lieu d'entrer en matière sur le fond (art. 75 let. a, 79, 95 et 99 LPA-VD).

2.

En l'espèce, le porche litigieux est constitué de deux parties, toutes situées sous un même toit en pente. La partie fermée donne sur la porte d'entrée principale de la villa et constitue une forme de vestibule, lui-même clôt par une porte extérieure donnant sur la partie ouverte du couvert. Le projet du recourant est de condamner l'accès entre la partie fermée du porche et la villa. L'accès principal à celle-ci s'effectuerait alors par une porte située du côté sud du bâtiment. Par la condamnation de tout accès entre les deux structures, le recourant estime que la qualification du porche changerait et qu'il pourrait alors être assimilé à une dépendance pouvant être située dans la limite entre les deux bâtiments sis sur la parcelle 684, conformément à l'art. 93 RPE.

L’autorité intimée a refusé le permis requis dans la mesure où elle considère que le porche transformé ne constituerait pas une dépendance au sens de l’art. 39 al. 2 RATC mais un avant-corps considéré comme partie intégrante du bâtiment principal. Ainsi, les distances entre bâtiments situés sur la même parcelle devraient être respectées, ce qui ne serait pas le cas en l’espèce.

3.

a) La Commune de Prilly révise actuellement sa réglementation relative aux constructions. Un projet de nouveau Plan général d'affectation et de règlement a été élaboré et approuvé par le Conseil communal. Ce projet a été soumis aux services de l'Etat et la procédure d'examen est en cours. Autant que de besoin, tant les dispositions actuellement en vigueur du règlement concernant le plan d'extension de la Commune de Prilly (RPE), approuvé par le Conseil d'état le 15 décembre 1951, que du projet de règlement du Plan général d'affectation (RPGA), seront reprises ci-dessous.

b) Le plan des zones actuellement en vigueur situe la parcelle no 684 en zone périphérique. L'art. 52 RPE relatif à cette zone renvoie, s'agissant des distances réglementaires, aux art. 32 à 35 RPE, relatifs à la zone urbaine de l'ordre non continu. En particulier, les art. 32 et 33 RPE ont la teneur suivante :

"Art. 32

La distance minimum "d" entre un bâtiment et la limite de la propriété voisine est fonction de sa plus grande dimension en plan "a" :

si "a" est inférieur à 18 m. "d" = 6 m.

si "a" est compris entre 18 et 30 m. "d" = a/3 m.

si "a" est supérieur à 30 m. "d" = 10 m.

Art. 33

Entre deux bâtiments situés sur la même propriété, les distances fixées à l'art. 32 sont additionnées."

L'art. 93 RPE prescrit en outre :

"La Municipalité peut autoriser dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et propriétés voisines, la construction de dépendances peu importantes n'ayant qu'un rez-de-chaussée et ne dépassant pas une hauteur de 2,80 m. à la corniche. Ces dépendances ne peuvent avoir une longueur supérieure à 8 m. Sur une même propriété, la distance entre elles ou entre une dépendance et le bâtiment principal doit être de 6 m. au moins ; elles peuvent être accolées au bâtiment principal, mais dans ce cas, la distance au voisin doit être de 2 m. au moins. Ces dépendances ne peuvent servir de logements, de locaux professionnels ou commerciaux. La Municipalité peut fixer le profil des toitures s'il y a lieu.

Le projet de plan général d'affectation situerait la parcelle litigieuse en zone de moyenne densité A. Le projet de RPGA prévoit à ce titre à son art. 5.3 :

"1 La distance entre les façades et la limite de propriété voisine est de 6.00 m au minimum.

2 Entre bâtiments sis sur une même propriété, cette distance est doublée."

L'art. 2.31 du projet de RPGA, applicable à l'ensemble de la zone à bâtir, traite de la question des dépendances de peu d'importance et a la teneur suivante :

"1 La Municipalité peut autoriser, dans les espaces réglementaires entre bâtiments, ou entre bâtiments et propriétés voisines, la construction de dépendances peu importantes au sens de l'article 39 RLATC.

2 La Municipalité peut autoriser la construction de dépendances au-delà des limites de constructions fixées par le plan de limite des constructions. Ces constructions font l'objet de l'inscription d'une mention de précarité au Registre foncier.

3 Celles-ci ne peuvent en aucun cas servir à l'habitat ou à l'exercice d'une activité professionnelle.

4 Elles ne dépassent pas une hauteur de 3.20 m à la corniche ou à l'acrotère.

5 Les surfaces totales des dépendances ne peuvent représenter plus de 20% de la surface bâtie."

Les règles applicables à la parcelle du recourant ne seront donc pas fondamentalement modifiées par le RPGA. En particulier, les questions litigieuses, soit la définition de la dépendance ainsi que la distance entre bâtiments sont identiques. Il n'y a dès lors pas lieu de déterminer si le nouveau RPGA devrait être appliqué de manière anticipée.

b) La teneur de l’art. 39 RLATC est la suivante :

Art. 39 Dépendances de peu d'importance et autres aménagements assimilés

1 A défaut de dispositions communales contraires, les municipalités peuvent autoriser la construction de dépendances de peu d'importance, dont l'utilisation est liée à l'occupation du bâtiment principal, dans les espaces réglementaires entre bâtiments ou entre bâtiments et limites de propriété.

2 Par dépendances de peu d'importance, on entend des constructions distinctes du bâtiment principal, sans communication interne avec celui-ci et dont le volume est de peu d'importance par rapport à celui du bâtiment principal, telles que pavillons, réduits de jardin ou garages particuliers pour deux voitures au plus. Ces dépendances ne peuvent en aucun cas servir à l'habitation ou à l'activité professionnelle.

3 Ces règles sont également valables pour d'autres ouvrages que des dépendances proprement dites: murs de soutènement, clôtures, places de stationnement à l'air libre notamment.

4 Ces constructions ne peuvent être autorisées que pour autant qu'elles n'entraînent aucun préjudice pour les voisins.

5 Sont réservées notamment les dispositions du code rural et foncier et de la loi vaudoise d'introduction du Code civil, ainsi que celles relatives à la prévention des incendies et aux campings et caravanings.

Dans l'application du critère du "volume de peu d'importance" au sens l'art. 39 al. 2 RLATC, ce qui est décisif est le rapport de proportionnalité entre le bâtiment principal et la dépendance projetée; il n'y a pas de normes chiffrées absolues, car les situations doivent être appréciées au cas par cas, ce qui laisse à l'autorité compétente une certaine marge dans l'interprétation de cette notion juridique indéterminée (cf. arrêts AC.2017.0137 du 4 mai 2018 consid. 3a; AC.2016.0162 du 1er mai 2017 consid. 5b; AC AC.2015.0307 du 22 novembre 2016 consid. 5b; AC.2015.0122 du 21 avril 2016 consid. 4a; AC.2014.0251 du 14 juillet 2015 consid. 5a; AC.2012.0174 du 6 février 2013 consid. 3c; AC.2010.0346 du 14 mars 2012 consid. 3).

Le critère pour déterminer si un élément de construction doit être qualifié d’avant-corps (et par conséquent être pris en compte dans le calcul de la distance aux limites) tient à son aspect extérieur et à sa volumétrie : si l’ouvrage, compte tenu de ses caractéristiques, apparaît pour l’observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, on devra alors considérer qu’il aggrave les inconvénients pour le voisinage et, par conséquent, qu’il doit respecter les distances aux limites et demeurer à l’intérieur du périmètre constructible (arrêts AC.2007.0094 du 22 novembre 2007, cité in RDAF 2008 I 246 no 42 ; AC.2006.0148 du 6 août 2007, cité in RDAF 2008 I 247 no 43). Un porche d’entrée, fermé sur trois de ses côtés et recouvert d’un toit, s’incorpore à la masse construite de la maison attenante, s’intégrant de la sorte à son volume et doit par conséquent être considéré comme un avant-corps qui doit respecter les distances entre bâtiments et limite de propriété (arrêt AC.2006.0148 du 6 août 2007, cité in RDAF 2008 I 247 no 43).

c) Les parties conviennent que la distance prévue par le RPE entre les deux bâtiments situés sur la parcelle no 684 est respectée, sous réserve du porche litigieux qui empiète sur celle-ci pour toute sa largeur. C'est pour ce motif que l'autorité intimée a par le passé ordonné la destruction de celui-ci. Il convient donc de déterminer si les travaux envisagés par le recourant seraient de nature à modifier la qualification qui doit être donnée à cette construction.

Comme le mentionne l'art. 39 al. 2 RLATC, une dépendance doit notamment être distincte du bâtiment principal et ne pas comporter de communication interne avec celui-ci. Le recourant estime que cette formulation ne recouvre en fait qu'une seule et même condition, qui serait réalisée en l'espèce par la suppression de l'accès existant. On ne saurait toutefois le suivre. En effet, comme le rappelle la jurisprudence relative à la notion d'avant-corps, un élément de construction doit recevoir cette qualification lorsque l'ouvrage apparaît pour l'observateur extérieur comme un volume supplémentaire du bâtiment, ce qui est le cas d'un porche d'entrée (arrêt AC.2006.0148 cité plus haut). Il est dès lors manifeste que seule une structure qui se distingue clairement du bâtiment peut être qualifiée de dépendance, la condition de l'absence d'accès interne étant supplémentaire. Or, en l'espèce, les plans déposés par le recourant ne montrent aucune modification de l'aspect extérieur du porche, qui resterait à l'état existant. Le tribunal a pu constater que cette construction est pleinement intégrée au bâtiment principal, que ce soit par son style, son revêtement extérieur ou son toit (tuilé et en pente) qui sont similaires, voire identiques. La simple fermeture de l'accès interne ne peut donc permettre à l'observateur extérieur de comprendre qu'il aurait dorénavant devant lui une dépendance et non une partie du bâtiment principal. Pour cette raison, le porche doit être, quelque soit les accès internes prévus, qualifié d'avant-corps.

Cette appréciation est d'ailleurs confirmée par la disposition des lieux, qui ne serait également pas modifiée par les travaux envisagés. L'accès à la villa du recourant se fait par le côté nord-est de la parcelle, en bordure du bâtiment plus récent, situé à l'est de celle-ci. Or, le cheminement naturel amène le visiteur directement au porche litigieux, la nouvelle entrée envisagée se trouve sur un autre côté de la maison, accessible par un étroit passage qui se trouve au sud-est de la villa. Certes, le recourant a évoqué la possibilité de déplacer ce cheminement au droit de la nouvelle entrée, en le faisant passer par la parcelle no 687 située au sud, dont il est copropriétaire. Toutefois, aucune indication concrète n'a été fournie à ce sujet et il n'est pas certain qu'un tel accès serait praticable. En outre, l'accès en véhicule ne pourrait se faire que par l'accès actuel, goudronné et qui sert au stationnement au nord du bâtiment.

Le grief tiré de la violation de l'art. 39 al. 2 RLATC doit donc être écarté.

4.

a) Dans un second grief, le recourant fait valoir que l'autorité intimée aurait violé l'art. 72b RLATC en invoquant, dans la décision querellée, le permis de construire du 10 novembre 2014 pour demander la destruction du porche litigieux. La municipalité ayant considéré ce permis comme échu pour refuser une enquête complémentaire, elle commettrait un abus de droit en s'en prévalant pour refuser le nouveau permis demandé. Seule la conformité aux dispositions réglementaires devrait être examinée pour déterminer si le permis doit être octroyé. Lors de l'inspection locale, ce grief a été précisé dans le sens où le recourant se prévaut d'une violation du principe de la bonne foi, la municipalité ayant invoqué – préalablement à la procédure – que le recourant ne pouvait se prévaloir du permis susmentionné, alors même qu'elle s'en prévaut dans la décision querellée.

b) L'art. 5 de la Constitution fédérale de la Confédération suisse du 18 avril 1999 (Cst.; RS 101) prévoit à son alinéa 3 que les organes de l'Etat et les particuliers doivent agir de manière conforme aux règles de la bonne foi.

En ce qui concerne l'activité de l'administration, le principe de la bonne foi présuppose que l’autorité ait fait une promesse ou ait émis une assurance sur la base desquelles l’administré a adopté son propre comportement; il peut être invoqué en présence, simplement, d'un comportement de l'administration susceptible d'éveiller chez l'administré une attente ou une espérance légitime (ATF 141 V 530 consid. 6.2 p. 538; 137 II 182 consid. 3.6.2 p. 193; 137 I 69 consid. 2.5.1 p. 72-73; 131 II 627 consid. 6.1; 129 II 361 consid. 7.1 p. 381 et les références).

c) L'art. 72b RLATC prévoit à son alinéa 1 que l'enquête complémentaire doit intervenir jusqu'à l'octroi du permis d'habiter ou d'utiliser mais au plus tard dans les quatre ans suivant l'enquête principale.

D'après la jurisprudence, il s'agit toutefois d'un délai d'ordre qui n'empêche pas l'utilisation de l'institution de l'enquête complémentaire lorsque les autres conditions matérielles permettant l'ouverture d'une telle procédure sont remplies (arrêts AC.2019.0310 du 2 juin 2020 consid. 3a; AC.2014.0323 du 31 mars 2015). Introduite le 27 août 1990 (RO 1990 p. 408), la disposition précitée reprend les principes dégagés par la jurisprudence de l'ancienne Commission cantonale de recours en matière de construction, selon laquelle l'importance de la modification apportée au projet initial est le critère à utiliser pour décider de la nécessité d'une enquête complémentaire. Ainsi, une modification de minime importance peut faire l'objet d'une dispense d'enquête lorsqu'elle remplit les conditions de l'art. 111 LATC, alors qu'à l'opposé, un changement trop important ne constitue plus une modification du projet, mais bien un projet différent devant faire l'objet d'une nouvelle enquête publique. Cette distinction est déterminante puisque dans le cadre d'une enquête complémentaire, les oppositions ou recours éventuels ne pourront porter que sur les modifications soumises à autorisation, sans remettre en cause l'entier du projet ayant fait l'objet du premier permis de construire devenu définitif et exécutoire (arrêts AC.2018.0173 du 13 janvier 2020 consid. 2a; AC.2017.0150 du 25 avril 2018 consid. 3c; AC.2016.0040 du 10 mars 2017 consid. 1b; AC.2015.0258 du 27 juillet 2016 consid. 1b; AC.2015.0209 du 21 avril 2016 consid. 1b).

Quant à l'art. 118 LATC, il prévoit ce qui suit :

"Art. 118 Péremption ou retrait de permis

1 Le permis de construire est périmé si, dans le délai de deux ans dès sa date, la construction n'est pas commencée.

2 La municipalité peut en prolonger la validité d'une année si les circonstances le justifient.

3 Le permis de construire peut être retiré si, sans motifs suffisants, l'exécution des travaux n'est pas poursuivie dans les délais usuels; la municipalité ou, à défaut, le Département des travaux publics peut, en ce cas, exiger la démolition de l'ouvrage et la remise en état du sol ou, en cas d'inexécution, y faire procéder aux frais du propriétaire.

4 La péremption ou le retrait du permis de construire entraîne d'office l'annulation des autorisations et des approbations cantonales."

d) Il est constant que le permis de construire délivré en 2014 incluait la destruction du porche litigieux. Cette obligation a été rappelée dans le permis d'habiter partiel E 3284 du 8 décembre 2017 ainsi que dans la décision dont est recours. On comprend de l'argumentation du recourant qu'il considère que la municipalité ne peut plus se prévaloir du permis de construire E 3284 dans la mesure où elle aurait refusé que les travaux objets de la présente procédure fassent l'objet d'une enquête complémentaire au sens de l'art. 72b RLATC. Cela ne paraît toutefois pas relever de l'application du principe de la bonne foi consacré à l'art. 5 Cst. En effet, il ne ressort pas du dossier que l'autorité intimée aurait promis, voire même suggéré, qu'elle renoncerait à cette obligation dans le futur. Au demeurant, la municipalité a ici fait application de deux cadres juridiques indépendants. D'une part, la décision imposant pour les travaux ici litigieux une nouvelle mise à l'enquête complète, et donc excluant une enquête complémentaire comme le désirait le recourant se fonde sur l'application de l'art. 72b al. 1 RLATC. D'autre part, l'exigence d'application des conditions fixées dans le permis de construire E 3284 est fondée sur l'entrée en force de ce même permis. Ainsi, il n'existe aucun lien juridique ou factuel entre ces deux situations et l'on ne perçoit pas que l'attitude adoptée par l'autorité intimée dans un cas puisse avoir un impact sur l'autre. Il n'y a donc ici pas de place pour l'application du principe de la bonne foi.

Au surplus, le recourant paraît confondre les obligations qui lui sont faites des conditions auxquelles une enquête complémentaire peut être ordonnée. En effet, l'écoulement du délai de quatre ans prévu à l'art. 72b al. 1 RLATC n'implique aucunement que les travaux prévus par le permis de construire entré en force ne puissent plus être exécutés, respectivement, s'agissant des conditions fixées par les autorités, ne doivent pas être mises en œuvre. Il n'y a en effet aucune péremption de ces droits (en dehors de l'art. 118 LATC mentionné ci-dessus) ou des obligations imposées par les autorités. Sur ce dernier point, un raisonnement contraire impliquerait que l'on pourrait édifier des constructions sans se préoccuper des conditions imposées par les autorités communales ou cantonales, qui ne pourraient les faires respecter que dans un délai limité. Dans la mesure où les travaux peuvent prendre parfois plus de quatre ans – respectivement deux ans au sens de l'art. 118 LATC – il serait envisageable, à suivre le recourant, qu'au moment où les contrôles doivent être effectués, soit lors de la délivrance du permis d'habiter (art. 128 LATC), on constate la non-conformité des travaux au permis de construire sans que les autorités ne puissent en demander la remise en état. Enfin, on relèvera qu'au moment où la demande de permis a été effectuée, soit le 13 décembre 2018, le permis d'habiter avait été délivré depuis un peu plus d'une année. On ne perçoit dès lors pas que la réflexion de l'autorité intimée quant à la nécessité d'une nouvelle mise à l'enquête complète ait été erronée. Le grief doit donc être rejeté.

5.

Au vu de ce qui précède, le recours doit être rejeté et la décision attaquée confirmée. Le recourant, qui succombe, sera chargé des frais (art. 49 al. 1 LPA-VD). Il devra en outre s'acquitter de dépens en faveur de l'autorité intimée, qui a procédé par l'intermédiaire d'un avocat.