CDAP - AC.2020.0048 - 2021-02-09 - A.________/Département de l'environnement et de la sécurité - DES, Municipalité de Provence

1.

La décision attaquée, prise en application des art. 20 ss LPNMS, peut faire l'objet d'un recours de droit administratif au sens des art. 92 ss de la loi sur la procédure administrative du 28 octobre 2008 (LPA-VD; BLV 173.36; cf. art. 26 al. 3 LPNMS). Le recours a été déposé en temps utile (art. 95 LPA-VD) et il respecte les formes légales (cf. art. 79 LPA-VD, par renvoi de l'art. 99 LPA-VD).

La recourante déduit sa qualité pour recourir de l'art. 12 de la loi fédérale du 1er juillet 1966 sur la protection de la nature et du paysage (LPN; RS 451). Il s'agit d'un droit de recours fondé sur une loi (cf. art. 75 let. b LPA-VD), en l'occurrence une loi fédérale. Cette fondation est mentionnée dans la liste de l'ordonnance du 27 juin 1990 du Conseil fédéral relative à la désignation des organisations habilitées à recourir dans les domaines de la protection de l'environnement ainsi que de la protection de la nature et du paysage (ODO; RS 814.076) et elle peut en principe se prévaloir du droit de recours de l'art. 12 LPN (cf. art. 12 al. 3 LPN). Elle a en outre participé à la procédure d'adoption de la décision de classement en formant opposition (cf. art. 12c al. 2 LPN). Encore faut-il, selon le droit fédéral, que la décision cantonale attaquée ait été prise dans l'accomplissement de tâches de la Confédération au sens de l'art. 2 LPN (voir le titre du chapitre 1 de la LPN, dont font partie les art. 12 ss LPN - cf. ATF 138 II 281 consid. 4.4, ATF 120 Ib 27 consid. 2c), étant rappelé que dans le système fédéral, la protection de la nature et du patrimoine est en principe du ressort des cantons (art. 78 al. 1 de la Constitution fédérale [Cst.; RS 101]).

Dans le cas particulier, il ne s'agit pas d'autoriser la construction d'un ouvrage ou d'une installation dans le périmètre concerné – le cas échéant par le biais d'une dérogation selon les art. 24 ss de la loi fédérale du 22 juin 1979 sur l'aménagement du territoire (LAT; RS 700) –, ni d'octroyer une autorisation de défrichement (cf. art. 2 al. 1 let. b LPN). La décision de classement ne permet pas de modifier l'utilisation du sol en portant atteinte aux éléments naturels ou aux biotopes existants; au contraire, elle définit des mesures de protection ou de conservation du site. Il n'y a pas, à cet endroit, de marais ni de site marécageux d'une beauté particulière et d'importance nationale, qu'il incombe directement à la Confédération de protéger en vertu du régime spécial de l'art. 78 al. 5 Cst. et des art. 23a ss LPN. Les biotopes présents dans le périmètre sont visés par d'autres prescriptions de la LPN (art. 18a LPN pour la prairie inscrite à l'inventaire PPS, art. 18b LPN pour d'autres biotopes).

Il n'est pas évident de déterminer si, en adoptant ces mesures de conservation, le département cantonal accomplit exclusivement une tâche cantonale, dans le cadre de la LPNMS, ou s'il accomplit également une tâche de la Confédération. Cela étant, cette question peut demeurer indécise – et, partant, la question de la qualité pour recourir selon l'art. 12 LPN –, vu le sort qu'il faut réserver aux griefs de la recourante sur le fond.

Il faut encore relever que la recourante ne pourrait quoi qu'il en soit pas se prévaloir du droit de recours conféré par l'art. 90 LPNMS aux associations d'importance cantonale qui, aux termes de leurs statuts, se vouent à la protection de la nature, des monuments et des sites. En effet, cette fondation, domiciliée dans un canton voisin, n'est pas une association vaudoise d'importance cantonale.

Il convient donc d'entrer en matière en laissant indécise l'existence de la qualité pour recourir.

2.

Dans un premier grief, la recourante fait valoir que l'absence des conventions d'exploitation ou des PGI (plan de gestion intégrée) dans le dossier mis à l'enquête publique viole le principe de coordination selon l'art. 25a LAT.

a) A l'appui de ce grief, la recourante expose d'abord que les principes de la coordination de l'art. 25a LAT ont une portée générale parce qu'ils s'appliquent non seulement à la procédure du permis de construire mais également à la procédure d'adoption d'un plan d'affectation. La norme précitée vise la situation où "l'implantation ou la transformation d'une construction ou d'une installation nécessite des décisions émanant de plusieurs autorités" (art. 25a al. 1 LAT): une autorité chargée de la coordination doit alors veiller, en particulier, à la concordance matérielle des décisions, ou à l'absence de contradictions entre elles (art. 25a al. 2 et 3 LAT), et ces principes sont applicables par analogie à la procédure des plans d'affectation (art. 25a al. 4 LAT). Or la décision de classement n'est ni une décision relative à une autorisation de construire (cf. art. 22 LAT) ni une décision d'adoption d'un plan d'affectation (cf. art. 14 ss LAT). Il est vrai que la loi fédérale sur l'aménagement du territoire prescrit aux cantons d'adopter, dans les plans d'affectation, des zones à protéger qui comprennent les paysages d'une beauté particulière ainsi que les biotopes dignes d'être protégés (art. 17 al. 1 let. b et d LAT), mais l'art. 17 al. 2 LAT prévoit qu'au lieu de délimiter des zones à protéger, le droit cantonal peut prescrire d'autres mesures adéquates. En l'occurrence, la LPNMS institue depuis 1969 un régime de "protection spéciale de la nature et des sites" avec les instruments de l'inventaire (art. 12 ss LPNMS) et du classement (art. 20 ss LPNMS). Un instrument de "protection spéciale" est la décision de classement (auparavant, dans la terminologie de la LPNMS: arrêté de classement); elle définit les mesures de protection de l'objet classé, à savoir les mesures déjà prises et les mesures prévues pour sa sauvegarde, sa restauration, son développement et son entretien (art. 21 LPNMS). Cela ne remplace pas la mesure d'aménagement du territoire en vigueur, à savoir le classement dans la zone agropastorale, qui d'après l'art.

41 du règlement communal sur le plan général d'affectation (RPGA) est régie et définie par les dispositions de la législation forestière fédérale et cantonale (en substance, une interdiction des constructions qui ne sont pas nécessaires à l'exploitation du pâturage ou de la forêt, les forêts pâturées et les pâturages boisés étant assimilés aux forêts en vertu du droit fédéral [art. 2 al. 2 let. a de la loi fédérale du 4 octobre 1991 sur les forêts – LFo; RS 921.0). Les mesures de protection de la décision de classement complètent le régime juridique déjà applicable dans ce périmètre, ce qui est admissible au regard de l'art. 17 al. 2 LAT.

Il faut relever que l'art. 1er RDC, sous le titre "nature juridique", dispose que la décision de classement "définit une zone à protéger selon les art. 17 LAT et 20 LPNMS". Il apparaît cependant que cette décision du département cantonal compétent selon la LPNMS n'équivaut pas à une modification du plan général d'affectation de la commune, n'ayant pas suivi la procédure d'établissement et d'approbation prescrite aux art. 34 ss LATC. Il ne s'agit pas non plus d'un plan d'affectation cantonal au sens des art. 11 ss LATC, comme cela est du reste exposé dans le rapport explicatif du 31 octobre 2017 (p. 1). La mention de l'art. 17 LAT à l'art. 1er RDC doit dès lors être comprise comme une référence à l'art. 17 al. 2 LAT, le classement selon la LPNMS étant une "autre mesure adéquate" pour la protection du périmètre concerné. Cela étant, il convient néanmoins de veiller à la coordination matérielle entre la décision de classement et les autres mesures d'aménagement du territoire dans ce périmètre.

b) La recourante estime que les principes de coordination sont violés parce que le projet de plan de gestion intégrée (PGI) du Soliat a été mis "en suspens".

L'art. 3 RDC prévoit que la gestion forestière, dans le périmètre de la DC, doit être conforme aux objectifs de la décision de classement (al. 1). Les plans de gestion forestiers et les plans de gestion intégrée du pâturage boisé sont établis en conformité avec les objectifs de la décision de classement et coordonnés avec les mesures de mise en œuvre de la décision de classement (al. 2). Ces plans de gestion sont élaborés sous le contrôle de l'inspecteur des forêts d'arrondissement et ils sont soumis pour approbation au service en charge de la protection de la nature (al. 3).

Le plan de gestion intégrée (PGI) de l'alpage du Soliat n'est pas un instrument fondé sur la LPNMS. Dans la réponse aux oppositions, le département cantonal a exposé ce qui suit, à propos de ce plan (p. 8):

"L'élaboration du PGI du Soliat a fait l'objet de discussions pendant plusieurs années entre les cantons et l'exploitant, sans aboutir pour le volet agricole. Les cantons ont décidé de mettre le projet de PGI en suspens, afin d'établir des règles d'utilisation de l'ensemble des alpages du périmètre dans le cadre d'une procédure cantonale. C'est sur cette base, une fois la DC entrée en force, que des conventions d'exploitation ou des PGI pourront être établis. Le département souligne toutefois que les objectifs et contraintes mises à l'exploitation agricole dans la DC sont établis sur la base des données agronomiques élaborées dans le cadre du PGI. Elles sont suffisamment précises pour permettre une exploitation des pâturages conformes aux objectifs de protection."

Le PGI, dans la terminologie forestière, est un plan qui règlemente de façon contraignante pour le propriétaire l'exploitation sylvo-pastorale équilibrée d'un pâturage boisé (régime de pacage, clôtures, récolte du bois, débroussaillement, restauration de pâturages, création d'îlots forestiers dans des pâturages non boisés, etc. – cf. OFEV, Manuel sur les conventions-programmes 2020-2024 dans le domaine de l'environnement, Berne 2018, p. 19). Le PGI n'est pas conçu comme une mesure de protection de la nature, mais bien comme un instrument de gestion agricole. A cet égard, il faut relever que d'après le rapport explicatif d'octobre 2017, l'alpage du Soliat est géré administrativement par le service de l'agriculture du canton de Neuchâtel, lequel a donné une autorisation provisoire de fumure et d'augmentation de charge (p. 10).

c) En vertu de la DC, les pâturages vaudois de l'alpage du Soliat sont soumis respectivement, selon les secteurs, aux exigences des art. 15 (secteur I – exploitation agricole extensive, sans apport d'engrais autre que celui provenant de la pâture du bétail sur place), art. 16 (secteur II – dans un délai de 3 ans, tout apport d'engrais autre que celui provenant de la pâture du bétail sur place doit être supprimé) et art. 17 RDC (secteur III – une charge et une gestion du bétail adaptées, les mesures favorables à la biodiversité étant encouragées).

L'objectif de la DC pour ces secteurs est de fixer des contraintes différenciées pour l'exploitation sylvo-pastorale. Il en sera tenu compte pour définir le contenu du PGI. Ces mesures de protection, une fois en force, pourront même être invoquées pour imposer contre son gré un PGI à l'exploitant, selon ce que la DGE expose dans son écriture du 24 août 2020 (cf. art. 5 al. 3 RDC). On ne voit pas pourquoi le PGI devrait être adopté en même temps que la DC. Le PGI de l'alpage du Soliat n'est pas comparable à une autorisation spéciale qui doit être délivrée conjointement avec l'autorisation principale (par exemple: une autorisation de défricher nécessaire pour une installation, qui doit donc être coordonnée avec l'autorisation de construire ou le plan d'affectation détaillé); c'est un instrument qui peut être élaboré ultérieurement, en tenant compte des mesures de protection du site naturel. En adoptant la DC pour qu'elle puisse servir en quelque sorte de base au futur PGI de l'alpage du Soliat et, plus généralement, pour fixer le cadre de l'exploitation des pâturages à long terme (ce qui sera mis en œuvre par des conventions ou des décisions – cf. art. 5 al. 2 RDC), le département n'a donc pas violé les principes de la coordination exprimés à l'art. 25a LAT. Quoi qu'il en soit, comme le relève la DGE, une décision de classement selon la LPNMS n'est pas l'outil adéquat pour fixer de manière précise la charge en bétail (ou les pâquiers normaux, correspondant à l'estivage d'une unité de gros bétail-fourrage grossier pendant 100 jours) car cela nécessite une analyse fine de la situation agronomique des alpages, intégrant l'évolution du pâturage et de la production fourragère causée par l'extensification imposée dans certains secteurs.

d) La recourante soutient encore "à titre très subsidiaire" que l'absence d'une étude d'impact sur l'environnement constituerait une violation du principe de la coordination. Cet argument est dénué de tout fondement. En droit fédéral, l'étude de l'impact sur l'environnement est exigée dans la procédure de planification ou d'autorisation pour "les installations susceptibles d'affecter sensiblement l'environnement" (art. 10a al. 2 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement [LPE; RS 814.01]), installations qui sont désignées par le Conseil fédéral dans l'ordonnance du 19 octobre 1988 relative à l'étude de l'impact sur l'environnement (OEIE; RS 814.011). Or il ne s'agit pas en l'occurrence d'autoriser la construction d'une telle installation, de sorte qu'une étude d'impact ne saurait être effectuée sur la base du droit fédéral.

3.

La recourante fait valoir, en substance, qu'il n'a pas été tenu compte de manière adéquate, dans la décision de classement, de l'inventaire fédéral des prairies et pâturages secs d'importance nationale (PPS).

a) La protection des biotopes est régie par diverses normes du droit fédéral. Dans la LPN, les art. 18 ss règlent la protection de la faune et de la flore du pays. Les trois premiers alinéas de l'art. 18 LPN, qui expriment les principes de base en matière de protection des espèces animales et végétales, ont la teneur suivante:

"1 La disparition d’espèces animales et végétales indigènes doit être prévenue par le maintien d’un espace vital suffisamment étendu (biotopes), ainsi que par d’autres mesures appropriées. Lors de l’application de ces mesures, il sera tenu compte des intérêts dignes de protection de l’agriculture et de la sylviculture.

1bis Il y a lieu de protéger tout particulièrement les rives, les roselières et les marais, les associations végétales forestières rares, les haies, les bosquets, les pelouses sèches et autres milieux qui jouent un rôle dans l’équilibre naturel ou présentent des conditions particulièrement favorables pour les biocénoses.

1ter Si, tous intérêts pris en compte, il est impossible d’éviter des atteintes d’ordre technique aux biotopes dignes de protection, l’auteur de l’atteinte doit veiller à prendre des mesures particulières pour en assurer la meilleure protection possible, la reconstitution ou, à défaut, le remplacement adéquat."

Le plateau sommital du Creux du Van abrite des biotopes que la décision attaquée tend à protéger. Il ressort du rapport explicatif d'octobre 2017 (p. 6) que les milieux naturels présents dans le périmètre sont principalement des pâturages et des pelouses maigres ou gras, des parois de roches calcaires et des pelouses fraîches très exposées au bord du cirque; au sud-est du périmètre se trouvent environ 8.5 ha de prairies et pâturages secs d'importance nationale, inscrits sous le numéro 6026 à l'inventaire fédéral des PPS (lieu-dit: "La Baronne" – la recourante expose à tort que ce pâturage ferait partie de l'objet n° 2699 "Creux du Van" de l'inventaire PPS; ce périmètre de 120 ha se trouve sur le territoire du canton de Neuchâtel).

b) Le périmètre de l'objet n° 6026 constitue donc un biotope d'importance nationale au sens de l'art. 18a LPN. En vertu de l'art. 18a al. 2 LPN, il incombe au canton de Vaud de régler sa protection et son entretien en prenant à temps les mesures appropriées. Quelques prescriptions complémentaires figurent dans l'ordonnance sur les prairies sèches (OPPPS), qui est entrée en vigueur le 1er février 2010. L'art. 4 al. 1 OPPPS dispose que les cantons fixent les limites précises des objets. L'art. 6 al. 1 OPPPS définit les buts de la protection, dans les termes suivants:

"Les objets doivent être conservés intacts. Les buts de la protection consistent notamment:

a. en la conservation et le développement de la flore et de la faune spécifiques ainsi que des éléments écologiques indispensables à leur existence;

b. en la conservation des particularités, de la structure et de la dynamique propres aux prairies sèches;

c. en une agriculture et une sylviculture respectant les principes du développement durable."

L'art. 8 OPPPS règle ainsi les "mesures de protection et d'entretien":

"1 Les cantons, après avoir pris l’avis des propriétaires fonciers concernés et des usagers, prennent les mesures de protection et d’entretien adéquates pour atteindre les buts de la protection. Ce faisant, ils veillent en particulier à conserver et à développer une exploitation agricole et sylvicole durable et adaptée.

2 Les mesures de protection et d’entretien font l’objet d’accords entre l’autorité cantonale et les intéressés. Si la conclusion d’un accord n’est pas possible, elles sont ordonnées.

3 Les cantons veillent en particulier:

a. à ce que les plans et les prescriptions régissant l’utilisation du sol admise par la législation sur l’aménagement du territoire tiennent compte de manière appropriée des dispositions de la présente ordonnance;

b. à ce qu’il ne soit entrepris aucune construction ni installation ni aucune modification de terrain, qui contreviendraient aux buts de la protection;

c. à ce que les utilisations existantes ou nouvelles, notamment par l’agriculture, la sylviculture et le tourisme ainsi que l’utilisation à des fins de détente, soient en concordance avec les buts de la protection;

d. à ce que les éléments structurels des objets soient conservés, voire améliorés ou recréés si cela sert à atteindre les buts de la protection;

e. à ce que le développement des espèces animales et végétales rares ou menacées ainsi que leurs biocénoses soit favorisé."

D'après l'art. 9 OPPPS, les mesures prévues aux art. 4 al. 1 et 8 OPPPS doivent être prises dans un délai de dix ans à compter de l'inscription des objets. L'inscription de l'objet n° 6026 à l'inventaire a été effectuée en 2010, lors de l'entrée en vigueur de l'OPPPS.

c) Le plan d'ensemble de la DC n'indique pas, par un trait ou une autre marque, le périmètre de l'objet n° 6026. Il apparaît cependant clairement que ce périmètre est entièrement classé dans le secteur sylvo-pastoral protégé I (cf. art. 15 RDC), soit là où les plus grandes restrictions sont mises à l'exploitation agricole (interdiction de fertilisation des surfaces); il s'agit d'une partie des alpages de La Baronne et du Soliat. Dans son avis du 20 mars 2017, l'OFEV a estimé que les objectifs de protection de la DC étaient conformes à la protection et à la promotion des prairies et pâturages secs et que les mesures prévues "apport[aient] une plus-value importante pour la conservation des biotopes d'importance nationale"; avec la valorisation des lisières, des murs de pierre sèche, etc., on favorise la création de milieux de transition écologiquement très intéressants entre les milieux ouverts et fermés, "les PPS [étant] ainsi idéalement mis sous protection au sein d'un réseau écologique plus large" (p. 3). Dans son argumentation, la recourante ne critique pas la mesure de protection consistant à soumettre le périmètre de l'objet n° 6026 aux prescriptions énoncées à l'art. 15 RDC et elle ne prétend pas que d'autres restrictions, pour l'exploitation agricole (ou sylvo-pastorale), devraient être imposées. Cela étant, comme on l'a exposé plus haut, la décision de classement fondée sur la LPNMS est un préalable ou une base pour les accords qui doivent être conclus avec les exploitants, voire pour les mesures qui seront ordonnées en l'absence d'accord (cf. art. 8 al. 2 OPPPS); sa validité ne saurait être remise en cause parce que l'ensemble des mesures – singulièrement celles à arrêter dans le PGI du Soliat – n'ont pas été adoptées dans le délai de dix ans de l'art. 9 OPPPS. Cette circonstance permet aux autorités compétentes de prendre s'il y a lieu des mesures de protection préventive, sur la base de l'art. 10 OPPPS (qui dispose que "tant que les cantons n'ont pas pris de mesures de protection ni d'entretien, ils veillent, par des mesures immédiates appropriées, à ce que l'état des objets ne se détériore pas"); on ne saurait en déduire que le contenu de la DC viole le droit fédéral.

d) La recourante reproche en revanche au département cantonal d'avoir admis qu'une "piste VTT passe à travers des PPS". Elle vise ainsi le tronçon du réseau VTT indiqué sur le plan d'ensemble, qui emprunte la route forestière menant à la Baronne. Les plans annexés à la DC n'indiquent en effet aucun autre tronçon du réseau VTT à l'intérieur du périmètre de l'objet n° 6026 (comme cela ressort bien du plan annexé à la réponse [pièce 8], les autres tronçons passent au nord et au sud de la prairie sèche d'importance nationale; au demeurant, comme ces tracés empruntent des chemins ou sentiers existants, ils ne portent pas atteinte à d'autres prairies sèches, d'importance régionale ou locale). Cette route forestière, ouverte à la circulation (cf. art. 9 RDC), existait avant l'adoption de l'inventaire PPS et sa chaussée n'est pas, en tant que telle, une prairie; à l'évidence, en ne modifiant pas le régime actuel qui admet le passage de VTT sur cette route, la DC ne compromet pas la conservation des biotopes se trouvant de part et d'autre de la route. Il convient de relever que, dans son avis précité, l'OFEV demandait de contrôler l'impact des activités de VTT sur les valeurs naturelles du site, en ajoutant ceci (p. 3): "Une augmentation des activités de VTT dans les PPS, par la mise en place de tracés supplémentaires, ne sera en revanche pas considérée comme compatible avec l'ordonnance fédérale de protection des PPS et ne devra par conséquent pas être envisagée". Le département cantonal a choisi une solution conforme au préavis de l'autorité fédérale puisque, précisément, aucun tracé supplémentaire n'a été mis en place dans le périmètre de l'objet n° 6026. Cette critique de la recourante est mal fondée.

4.

La recourante invoque l'inclusion du Haut Plateau du Creux du Van dans le périmètre du site IFP 1004. Les objectifs de protection de ce site, tels qu'ils ont été définis par le Conseil fédéral pour cet objet, n'auraient pas trait au tourisme ni aux activités de loisirs; le département cantonal n'était par conséquent pas fondé à fixer, dans les objectifs généraux de la décision de classement, "l'accueil, la canalisation et l'information du public pour la pratique d'activités de loisirs et de tourisme durables" (art. 3 al. 2 let. f RDC). La recourante fait valoir qu'actuellement, le site subirait une importante dégradation à cause du tourisme ("piétinement" par des visiteurs) et des activités de loisirs; la DC ne proposerait pas des mesures efficaces de réduction de ces atteintes et elle violerait donc l'obligation de conserver intacts dans toute la mesure du possible les sites protégés par les inventaires fédéraux.

a) Aux termes de l'art. 6 al. 1 LPN, l’inscription d’un objet d’importance nationale dans un inventaire fédéral tel l'IFP indique que l’objet mérite spécialement d’être conservé intact ou en tout cas d’être ménagé le plus possible, y compris au moyen de mesures de reconstitution ou de remplacement adéquates. Les cantons doivent tenir compte de cette prescription lorsqu'ils établissent les plans d'affectation, en définissant des zones à protéger, ou lorsqu'ils mettent en œuvre d'autres mesures de protection selon l'art. 17 al. 2 LAT (cf. ATF 135 II 209 consid. 2.1; TF 1C_545/2014 du 22 mai 2015 consid. 5.3). L'art. 5 al. 1 de l'ordonnance concernant l'inventaire fédéral des paysages, sites et monuments naturels (OIFP) précise qu'il faut veiller à ce que soient conservés intacts "les caractéristiques paysagères naturelles et culturelles des objets ainsi que leurs éléments marquants". En d'autres termes, quand les caractéristiques et les éléments marquants sont conservés, des interventions ponctuelles à l'intérieur du périmètre ne sont pas contraires à l'art. 6 al. 1 LPN. Des mesures de protection ordonnées par un canton pour qu'un site IFP soit "ménagé le plus possible" vont dans le sens préconisé par la loi fédérale. En l'espèce, il est évident que c'est le but visé par la décision attaquée.

b) La recourante se réfère aux objectifs de protection spécifiques à l'objet IFP n° 1004 (cf. art. 1 al. 2 OIFP), qui sont les suivants:

"3.1 Conserver la qualité du paysage naturel.

3.2

Conserver les formes géologiques et géomorphologiques, en particulier le cirque et sa silhouette.

3.3

Conserver les falaises calcaires des Gorges de l’Areuse.

3.4

Conserver la qualité, la variété et l’étendue de la zone forestière et assurer la tranquillité de ces espaces.

3.5

Conserver la qualité biologique et paysagère des prairies sèches et des pâturages boisés dans leur étendue.

3.6

Conserver la mosaïque de milieux naturels.

3.7

Conserver la dynamique fluviale de l’Areuse et les qualités naturelles de ses rives.

3.8

Conserver la diversité floristique et faunistique et en particulier les espèces caractéristiques.

3.9

Conserver la zone en tant qu’habitat privilégié pour la faune sauvage.

3.10

Conserver une utilisation agro-pastorale adaptée au contexte local et permettre son évolution.

3.11

Conserver les structures et éléments paysagers caractéristiques tels que le hameau de Fretereules, les clairières et les murs de pierres sèches.

3.12

Conserver dans leur substance et leur encadrement dans le paysage les voies de communication."

La recourante relève qu'il n'est pas fait mention du tourisme, dans cette liste d'objectifs spécifiques. Cette liste n'est cependant pas une énumération des activités autorisées. La présence de visiteurs dans un site remarquable n'est en soi pas incompatible avec le maintien des caractéristiques paysagères naturelles et culturelles. L'inscription d'un site dans un inventaire fédéral, ce qui atteste de sa valeur, est au demeurant de nature à attirer les visiteurs, même si cela n'est pas énoncé comme objectif spécifique. Le site du Creux du Van est depuis des décennies un but d'excursion (promenade, randonnée, escalade) et ses éléments marquants ont été conservés. Les objectifs spécifiques précités sont en principe compatibles avec le tourisme, pourvu que certaines mesures de protection soient prises. Or c'est précisément l'objet de la décision attaquée.

c) En l'occurrence, les atteintes causées par les visiteurs ne sont pas liées à l'exploitation d'installations techniques, comme des remontées mécaniques par exemple; il n'est pas question ici de réglementer l'usage de quelconques installations. La décision de classement ne vise pas à permettre l'augmentation de la fréquentation touristique; elle n'est pas comparable à un plan d'affectation créant, à côté d'une zone protégée, une zone d'infrastructures touristiques, avec des bâtiments et des installations pour la pratique de loisirs (cf. par exemple TF 1C_274/2019 du 28 septembre 2020). Elle n'est pas non plus un instrument de planification de nouvelles routes ou de nouvelles infrastructures destinées aux touristes. En d'autres termes, cette décision, qui instaure des mesures de protection de la nature et du paysage, ne crée pas de nouvelles atteintes au site. Il n'y a pas lieu, comme cela est évoqué dans le recours, d'effectuer une pesée des intérêts, mettant en balance l'intérêt à autoriser l'installation ou l'activité source de l'atteinte et l'intérêt à la protection du site. Il s'agit bien plutôt de déterminer si les mesures de conservation prévues sont adéquates au regard des objectifs précités et si le département cantonal a fait un bon usage de son large pouvoir d'appréciation, quand il estime qu'un classement selon les art. 20 ss LPNMS se justifie.

Les atteintes invoquées par la recourante - le piétinement de la prairie par des randonneurs, dérangement de la faune par les marcheurs, les grimpeurs et les cyclistes, etc. – sont des atteintes existantes. Le département cantonal n'entend pas interdire toute présence de touristes sur le Haut plateau du Creux du Van car il n'estime pas cela nécessaire à la réalisation des objectifs précités. Cette option consistant à ne pas créer une réserve naturelle inaccessible dans les alentours du cirque rocheux, n'est pas critiquable.

d) S'agissant des atteintes existantes, il convient de citer la réponse du département cantonal, qui résume bien la situation (p. 7):

"Certes, le site du Creux du Van est altéré par endroits, mais il s'agit clairement d'atteintes minimes, même prises globalement. En effet, selon le rapport explicatif, les atteintes au site dans le périmètre de la DC proviennent de l'intensification agricole, des dérangements de la faune, de la dégradation de la végétation sur le sentier de la falaise, de l'abroutissement excessif de la flore des vires rocheuses et des sous-bois par les ongulés, ainsi que des dommages causés par le sanglier. Ces atteintes sont diffuses (intensification, dérangement) ou localisées (sentier, abroutissement), mais ne peuvent en aucun cas être qualifiées, à l'échelle du site, de graves au sens de l'article 6 LPN, même prises globalement. De même, les atteintes causées par les aménagements envisagés (cheminement pour piétons et point de vue aménageable) sont de minime importance à l'échelle du site. Surtout, ces aménagements visent à canaliser et à informer le public afin de favoriser le but premier de la DC, soit la protection du site, tout en n'ignorant pas les autres activités qui se déploient sur le site avec ou sans la DC, soit l'agriculture et le tourisme.

Malgré des dégradations localement importantes, aucun des éléments justifiant l'importance nationale du site dans son ensemble n'est gravement atteint et aucun de ses objectifs de protection n'est gravement compromis dans la situation actuelle. Au surplus, contrairement à ce qu'affirme la recourante, les mesures permettent une amélioration de la situation actuelle, en prévoyant la restauration de valeurs naturelles actuellement dégradées."

L'argumentation de la recourante développe pour l'essentiel des considérations générales sur les effets négatifs du tourisme sans indiquer spécifiquement les endroits ni les biotopes à l'intérieur du périmètre qui subiraient des atteintes sensibles et nécessiteraient une protection accrue. La décision attaquée règle de façon détaillée le parcours des touristes (promeneurs, grimpeurs) dans le secteur bordant directement le cirque rocheux, à savoir l'aire de protection floristique, qui comporte un périmètre interdit d'accès pour assurer la protection et la restauration entre le mur et la falaise (cf. art. 14 RDC). A ce propos, au-delà de ses considérations générales, la recourante se borne en réalité à critiquer "l'autorisation de l'escalade". Or sur le territoire vaudois, c'est-à-dire dans le périmètre du plan de classement litigieux, l'escalade n'est autorisée qu'à un seul emplacement, sur quelques mètres, à savoir sur le tronçon final (les dix derniers mètres de l'ascension) de la voie "Couloir du Pharmacien" qui débouche sur un endroit qui n'est pas particulièrement protégé – un point de vue accessible au public en vertu de l'art. 14 al. 2 let. c RDC –, entre deux secteurs interdits d'accès (voir le plan des voies d'escalade établi le 28 septembre 2020 par la DGE). Pour le reste, la réglementation de l'art. 8 al. 2 RDC, définissant les conditions auxquelles l'escalade est autorisée, n'a pas d'effet juridique direct et elle a une portée informative, puisqu'elle concerne une activité exercée sur le territoire du canton de Neuchâtel (le long de la voie dite "Paratonnerre", qui s'arrête avant d'atteindre le territoire vaudois, et sur la majeure partie du "Couloir du Pharmacien"). Les critiques de la recourante, qui visent en réalité la pratique de l'escalade en dehors du périmètre du plan de classement, ne sont donc pas concluantes.

5.

La recourante fait encore valoir que la réglementation des périmètres particuliers 2 et 3 de l'aire de protection floristique (art. 14 RDC), où il est permis d'aménager un chemin pour piétons (périmètre 2), respectivement des points de vue munis de petits équipements pour l'information du public (panneaux, tables d'orientation, etc. – périmètre 3), ne serait pas compatible avec la norme du droit fédéral qui prévoit "la séparation du milieu bâti et du milieu non bâti". Elle invoque la force dérogatoire du droit fédéral et se réfère à l'art. 24c LAT.

Il convient d'abord de relever qu'il existe actuellement un sentier au bord du cirque, faisant partie du réseau de chemins de randonnée pédestre figurés sur les cartes topographiques; ce sentier permet l'accès à des points de vue. La décision de classement ne tend pas à ouvrir au public un espace jusque-là préservé de la présence humaine.

L'art. 10 al. 1 RDC dispose que "le périmètre de la décision de classement est inconstructible, à l'exception [...] des constructions et installations prévues dans les périmètres particuliers 2 (accessible et aménageable) et 3 (points de vue)". La décision de classement ne contient cependant pas une autorisation de construire. L'art. 10 al. 8 RDC prévoit expressément que "tous travaux doivent être soumis au Département en charge de l'aménagement du territoire (art. 25 al. 2 LAT), qui examine s'ils sont assujettis à autorisation et le cas échéant s'ils sont conformes à l'affectation de la zone (art. 22 LAT) ou si une dérogation peut être accordée (art. 24 et suivants LAT)". Ainsi, la décision de classement ne modifie pas l'affectation du sol dans l'aire de protection floristique, qui demeure hors de la zone à bâtir.

Comme cela ressort du rapport explicatif d'octobre 2017 (p. 15-16), le projet de la DGE est d'organiser une canalisation du public en réglementant l'accès au bord du cirque rocheux, avec des secteurs ouverts et d'autres interdits d'accès. Au droit des secteurs interdits, le sentier pédestre sera modifié et passera exclusivement dans le pâturage (au-delà du mur). Le cirque reste accessible au public sur les deux points de vue emblématiques actuels sur territoire vaudois, ainsi que sur les tronçons les moins sensibles du point de vue de la flore et de la sécurité. Dans son argumentation, la recourante ne prétend pas que cette option – si l'on n'interdit pas totalement l'accès du public au Haut Plateau du Creux du Van – serait défavorable pour la conservation du site, eu égard à la situation actuelle. . C'est dans cette procédure ultérieure que sera tranchée la question de savoir si le nouvel aménagement d'un tronçon de chemin dans le pâturage ou la mise en place d'installations de minime importance aux deux points de vue sont matériellement conformes au droit fédéral. Sur ce point, les griefs de la recourante sont donc mal fondés.

6.

La recourante critique le régime prévu par la décision de classement pour les activités de loisirs hivernales (ski de fond et de randonnée, raquette à neige), à cause des impacts de ces activités sur la nature. Ce grief est cependant présenté de manière très sommaire, avec une argumentation toute générale sur l'impact sur la nature et la faune, ainsi que sur le "principe de protection" et la pesée des intérêts.

Selon l'art. 8 al. 1 RDC, ces activités sportives hivernales ne peuvent se dérouler que sur les tracés désignés sur le plan et sur les routes ouvertes à la circulation publique. Cela concerne quatre tronçons dans le périmètre classé: deux sur des routes publiques (celles menant aux fermes du Soliat et de La Baronne) et deux au travers du pâturage mais en dehors de l'objet n° 6026 de l'inventaire PPS. La décision de classement vise donc à imposer aux adeptes de ces sports, dont le nombre est en augmentation, un comportement respectueux de la faune, pour laquelle on préserve des espaces de tranquillité (en faveur d'espèces sensibles au dérangement, comme certains oiseaux présents dans les falaises ou les ongulés). La réponse du département cantonal explique bien pourquoi cette réglementation est conforme aux objectifs de protection du site; elle retient ce qui suit (p. 10/11):

"Concernant l'impact sur la faune sauvage, la concentration des utilisateurs du site sur quelques tracés balisés obligatoires présente une réelle amélioration par rapport à la situation actuelle, où les randonneurs se dispersent et ont accès à l'ensemble du périmètre. La DC va ainsi permettre de diminuer le dérangement de la faune, en tenant les randonneurs à distance des zones boisées servant de refuge pour la faune durant l'hiver. La DC contribue donc à améliorer la tranquillité de la faune durant la période hivernale, qui est la plus sensible. Dans son avis du 20 mars 2017, l'OFEV demandait d'ailleurs au canton "de restreindre les raquettes à neige et le ski de randonnée à des itinéraires, afin de créer une vraie zone de tranquillité" [...]. On peut dès lors considérer que la DC est adaptée aux besoins de tranquillité de la faune sauvage en hiver.

La distinction entre les pistes de ski de fond (damées, mais sur routes ou chemins carrossables) et les autres utilisations hivernales a été supprimée lors de la modification de la DC, par souci de lisibilité du plan, pour que les autres utilisateurs (en raquettes ou ski de randonnée) puissent aussi utiliser les tracés destinés au skieurs de fond. Il n'a pas été question d'étendre les parcours damés. Les tracés hivernaux définis en dehors de la route carrossable se prêtent d'ailleurs mal au damage, en raison de la pente trop importante sur certains tronçons. Ces précisions seront apportées dans le catalogue des mesures nature (CM-Nature), la DC donnant le cadre général dans lequel s'inscrira ensuite le détail des mesures."

Sur la base des explications du service spécialisé du canton (la DGE), qui se réfère à l'avis de l'OFEV, il faut donc admettre que cette réglementation pour les itinéraires hivernaux est appropriée. Il n'y a pas, dans le recours, d'argument permettant de conclure à un mauvais usage, par le département cantonal, de son pouvoir d'appréciation.

7.

La recourante soutient qu'il est nécessaire que la chasse soit interdite sur l'ensemble du site du Creux du Van; elle se réfère au district franc fédéral n° 27, Creux-du-Van, qui s'étend sur le territoire du canton de Neuchâtel (à l'exclusion de celui du canton de Vaud - voir l'annexe à l'ordonnance du 30 septembre 1991 concernant les districts francs fédéraux [ODF; RS 922.31]). La décision de classement, avec une "autorisation de la chasse", violerait le "principe de protection des espèces"; aucune étude ne démontrerait la nécessité de tolérer la chasse, en particulier du sanglier, animal qui "contribue à l'équilibre écologique des forêts". Par ailleurs, le bruit causé par la pratique de la chasse provoquerait "des dérangements et un fort stress à la faune présente". En définitive, la recourante "estime que préserver un très modeste havre de paix pour la faune sur un territoire tel que le site du Creux du Van n'est de loin pas disproportionné, au regard du reste du territoire suisse où la chasse est autorisée".

Cette argumentation n'est à l'évidence pas concluante. Comme le relève le département cantonal dans sa réponse, l'impact des chasseurs sur la flore et la végétation est insignifiant. Quant aux coups de feu ou au comportement des chiens, ils peuvent provoquer une réaction de fuite des animaux sauvages, mais ces dérangements ne sont pas de nature à créer des dérangements multiples et graves. En outre, la présence à proximité d'un district franc fédéral (où la chasse est en principe interdite [cf. art. 5 al. 1 let. a ODF] mais où des mesures cynégétiques doivent néanmoins être prises par les cantons [art. 9 ss ODF]) n'impose pas la mise en place d'une zone tampon, où la chasse serait soumise à des restrictions. En définitive, il n'y a aucun motif de s'écarter de l'appréciation du département cantonal qui, comme cela ressort bien de la réponse, a considéré que les intérêts de l'agriculture, confrontée aux dommages causés par la faune sauvage, justifiaient le maintien de la chasse, cette activité n'étant pas incompatible avec les buts de protection du site. Ce grief du recours doit par conséquent être écarté.

8.

Enfin, la recourante critique l'art. 7 al. 2 RDC qui prévoit que "si les circonstances l'exigent, le département peut accorder certaines dérogations aux mesures de protection prises en application de la présente décision de classement. L'octroi de telles dérogations implique l'existence d'un intérêt public prépondérant". Selon la recourante, comme la LPNMS ne contient pas une disposition expresse permettant une dérogation, cette clause serait contraire au principe de la légalité (cf. art. 5 al. 1 Cst.).

Ce grief apparaît d'emblée mal fondé. Il n'est pas question ici d'une dérogation à une norme légale, en l'occurrence à une prescription de la LPNMS qui règlerait directement la protection du site. La clause de l'art. 7 al. 2 RDC fait partie de la réglementation des mesures de protection définies par la décision de classement. La sauvegarde, la restauration, le développement et l'entretien de l'objet classé (cf. art. 21 let. c LPNMS) peuvent être garantis nonobstant l'octroi, dans certains cas, de dérogations. Si cette question se pose, l'art. 7 al. 2 RDC exige une pesée des intérêts par la DGE (cf. art. 5 al. 1 RDC). Au regard du principe de la légalité, la définition dans le même acte des restrictions et des possibilités de dérogation n'est pas problématique.

9.

Il résulte des considérants que le recours, entièrement mal fondé, doit être rejeté dans la mesure où il est recevable. Cela entraîne la confirmation de la décision attaquée. La recourante, qui succombe, doit supporter les frais de justice (art. 49 LPA-VD). Les autorités intimées, qui ne sont pas représentées par un avocat, n'ont pas droit à des dépens (cf. art. 55 LPA-VD).